Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/6917
uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 december 2024 in de zaak tussen
De vennootschap onder firma [verzoekster] vof, uit [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
de burgemeester van de gemeente Schouwen-Duiveland, de burgemeester
(gemachtigde: mr. F.A. Pommer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek van verzoekster om een voorlopige voorziening tegen het bestreden besluit van 26 september 2024 over de afwijzing van de aanvraag van verzoekster om een exploitatievergunning voor het exploiteren van een pension.
1.1.
De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekster [naam 1] , [naam 2] en de gemachtigde van verzoekster, en namens de burgemeester [naam 3] en de gemachtigde van de burgemeester.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.1.
De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Om dit te beoordelen beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster de vraag of de burgemeester in redelijkheid de aanvraag heeft kunnen weigeren.
Feiten en omstandigheden
3. [naam 2] en [naam 1] zijn de vennoten van verzoekster.
3.1.
Voorafgaand aan de huidige aanvraag, is op 12 oktober 2022 een exploitatievergunning verleend voor het pand op [adres 1] te [plaats] . De burgemeester heeft op 23 februari 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om die exploitatievergunning in te trekken.
3.2.
Naar aanleiding van het voornemen heeft [naam 2] op 8 maart 2023 namens verzoekster een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning voor [adres 1] .
3.3.
De eerdere exploitatievergunning is op 3 april 2023 ingetrokken. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening.
3.4.
De voorzieningenrechter heeft op 7 juli 2023 [1] de voorlopige voorziening getroffen dat het besluit van 3 april 2023 is geschorst tot twee weken na de beslissing op bezwaar of twee weken nadat een besluit is genomen op het verzoek om een nieuwe vergunning. De voorzieningenrechter bepaalt daarbij dat [naam 4] van de vergunning gebruik mag maken als ware adressant van de vergunning tot twee weken na de beslissing op bezwaar of twee weken nadat een besluit is genomen op het verzoek om een nieuwe vergunning.
3.5.
De burgemeester heeft het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) verzocht om advies ten aanzien van de vergunningaanvraag.
3.6.
Het LBB heeft op 9 november 2023 advies uitgebracht.
3.7.
De burgemeester heeft op 7 december 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot weigering van de aanvraag voor de exploitatievergunning.
3.8.
Verzoekster heeft hiertegen haar zienswijze kenbaar gemaakt op 10 januari 2024. Naar aanleiding van de zienswijze heeft het LBB een nieuw advies uitgebracht op 15 april 2024.
3.9.
De burgemeester heeft met het bestreden besluit de aanvraag geweigerd.
Wettelijk kader
4. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Bezwaargronden
5. Verzoekster heeft betoogd dat de burgemeester de exploitatievergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Er bestaat geen ernstig gevaar dat zij de exploitatievergunning zal gebruiken om strafbare feiten te plegen. Zij betwist een groot deel van de gestelde overtredingen. Zij is van mening dat zij er niet toe was gehouden om diverse vergunningen aan te vragen op de verschillende locaties. Om die reden wendt zij rechtsmiddelen aan tegen de opgelegde lasten onder dwangsom en vraagt zij onder protest vergunningen aan. Daar komt bij dat niet alle lasten onder dwangsom onherroepelijk zijn. Verzoekster betwist daarnaast dat sprake is van samenhang. Het feit dat zij en het college een verschil van inzicht hebben over de vraag of bepaalde vergunningen noodzakelijk zijn en het feit dat bij een aan één van de vennoten gelieerde onderneming in het verleden eenmalig een korte stillegging van werk heeft plaatsgevonden, maakt niet dat er een vermoeden bestaat dat zij de exploitatievergunning zal gaan gebruiken om strafbare feiten te plegen. Ten slotte is de weigering onevenredig. Het gaat niet om ernstige strafbare feiten, terwijl verzoekster wel zwaar wordt benadeeld door de weigering.
Advies LBB
6. Het LBB heeft in haar advies geoordeeld dat ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het LBB heeft hier de volgende strafbare feiten aan ten grondslag gelegd.
Verzoekster heeft in 2013 een last onder dwangsom opgelegd gekregen wegens het gebruiken en verbouwen van het pand aan [adres 2] te [plaats] als pension zonder de daartoe benodigde vergunningen. [2] Vervolgens heeft zij in 2021 een last onder dwangsom opgelegd gekregen wegens het gebruiken en verbouwen van het pand aan [adres 1] te [plaats] als pension zonder de daartoe benodigde vergunningen. [3] Daarnaast heeft ze in 2021 een last onder dwangsom opgelegd gekregen voor het gebruiken van de panden aan [adres 3] en [adres 4] zonder de daartoe benodigde vergunning. [4] Ten slotte heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie bij een aan één van de vennoten gelieerde onderneming een stillegging van werk opgelegd wegens het leggen van zonnepanelen waarbij valgevaar niet voldoende is voorkomen. [5]
6.1.
Het LBB is daarnaast van oordeel dat is voldaan aan het samenhang-criterium, omdat het handelen in strijd met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), de Drank- en Horecawet, het Bouwbesluit 2012 en de Woningwet zijn gepleegd bij verzoekster en derhalve zijn gepleegd bij beschikkingsactiviteiten die overeenkomen met de activiteiten waarvoor de vergunning is aangevraagd. Daarnaast maakt de aangevraagde vergunning het mogelijk om strafbare feiten zoals het handelen in strijd met de Arbeidsomstandighedenwet te plegen. Het gaat om een vergunning voor een activiteit waarvoor arbeid wordt verricht en bij het verrichten van die arbeid kunnen onveilige situaties voor werknemers worden gecreëerd, zoals het te weinig uitbetalen van werknemers.
Weigeren exploitatievergunning
7. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. [6]
7.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geldt dat de burgemeester in beginsel van het advies van het LBB mag uitgaan, gelet op de expertise van het LBB. Dit neemt niet weg dat de burgemeester zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met wat overigens bekend is. [7]
7.2.
De burgemeester heeft de aanvraag voor de exploitatievergunning geweigerd naar aanleiding van het advies van het LBB. Daarnaast heeft de burgemeester ambtshalve in het bestreden besluit andere feiten aangedragen die volgens de burgemeester ook zijn aan te merken als strafbare feiten. [8] De burgemeester is van mening dat sprake is van een ernstig gevaar dat de exploitatievergunning gebruikt zal worden voor het plegen van strafbare feiten. Daarnaast is de burgemeester van mening dat bij de verkrijging van de aangevraagde vergunning een strafbaar feit is gepleegd. De voorzieningenrechter zal hierna beide weigeringsgronden bespreken.
Weigering op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob
8. Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) kunnen bestuursorganen voorover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, als ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
8.1.
De mate van het gevaar wordt vastgesteld op basis van feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven, ingeval van vermoeden de ernst daarvan, de aard van de relatie en het aantal van de gepleegde strafbare feiten. [9]
8.2.
Uit het rapport van het LBB en het bestreden besluit blijkt dat verzoekster diverse malen een last onder dwangsom opgelegd heeft gekregen omdat zij panden verbouwt tot en gebruikt als pension zonder dat daarvoor de volgens het college van burgemeester en wethouders vereiste vergunningen zijn aangevraagd. Verzoekster is echter van mening dat (de meeste van) deze vergunningen niet waren vereist. Om die reden heeft zij diverse malen bezwaar gemaakt en beroep ingesteld tegen de vermeende overtredingen. Ook zijn meerdere gestelde overtredingen gelegaliseerd door aangevraagde en verleende vergunningen. Op dit moment is de last onder dwangsom die is opgelegd ten aanzien van de panden aan [adres 3] en [adres 4] nog niet onherroepelijk. Hiertegen lopen namelijk nog rechtsmiddelen. Een groot deel van de overtredingen die het LBB ten grondslag heeft gelegd aan zijn advies zien naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus op een verschil van inzicht tussen partijen. Nu daarnaast nog niet alle lasten onder dwangsom onherroepelijk zijn en verschillende situaties (voor de zekerheid) zijn gelegaliseerd, is onduidelijk of daadwerkelijk steeds sprake is (geweest) van overtredingen. Dit doet mogelijk af aan de zorgvuldigheid van het rapport van het LBB en de mogelijkheid van de burgemeester om de conclusie van het LBB over te nemen dat sprake is van ernstig gevaar dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
8.3.
Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat getwijfeld kan worden aan de samenhang tussen verschillende van de gestelde overtredingen en de beoogde (voortzetting van de bestaande) exploitatie als pension. Dat geldt bijvoorbeeld voor het betrekken van het leggen van zonnepanelen op een ander pand en de gestelde overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Mede daardoor is de mate van gevaar naar het oordeel van de voorzieningenrechter beperkter dan de burgemeester tot uitgangspunt neemt. De situatie bij het pand waarvoor de exploitatievergunning is aangevraagd is momenteel volledig gelegaliseerd en in lijn met de wet, op de exploitatievergunning na. Het pand voldoet daarmee aan de Wabo-regelgeving en de brandveiligheid. Dit heeft de burgemeester erkend. Er bestaat momenteel geen aanleiding voor de conclusie dat het in de lijn der verwachting ligt dat bij dat specifieke pand strafbare feiten zullen plaatsvinden die verband houden met de Wabo-regelgeving of de brandveiligheid. Het (gebruik van het) pand voldoet immers momenteel aan de regelgeving.
8.4.
Bovendien is de enkele stelling dat de B&B personeel heeft, onvoldoende om te motiveren dat het in de lijn der verwachting ligt dat er een onveilige situatie voor werknemers zal ontstaan, vanwege de gestelde overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit bij het leggen van zonnepanelen. Dit is onvoldoende om te stellen dat sprake is van een ernstig gevaar dat verzoekster personeel onjuist zal behandelen, zoals het onvoldoende uitbetalen van werknemers. Dit acht de voorzieningenrechter te ver van elkaar verwijderd.
8.5.
De burgemeester heeft dus nog onvoldoende gemotiveerd dat hij op deze grond bevoegd is om de vergunning te weigeren.
Evenredigheid
8.6.
Daarnaast kan op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob een weigering slechts plaatsvinden als deze evenredig is met de mate van gevaar en, voor zover het ernstig gevaar betreft, de ernst van de strafbare feiten.
8.7.
Voor zover de burgemeester al uit kon gaan van de juistheid van het rapport (waaronder de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar), is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat de weigering van de exploitatievergunning evenredig is met de ernst van de strafbare feiten. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter allereerst wat zij al heeft overwogen over de samenhang tussen de gestelde feiten en de beoogde (voortzetting van de bestaande) exploitatie.
8.8.
Daarnaast geldt dat, hoewel de burgemeester terecht stelt dat de gestelde overtredingen deels aangemerkt kunnen worden als misdrijven, dat niet maakt dat daarmee direct sprake is van ernstige strafbare feiten. De gestelde overtredingen zijn nagenoeg allemaal omgevingsrechtelijke kwesties en zijn afgedaan met bestuurlijke handhavingsbesluiten. Er zijn geen strafrechtelijke bestraffende sancties opgelegd aan (de vennoten van) verzoekster. Anders dan de burgemeester bepleit, komt daaraan volgens de voorzieningenrechter wel betekenis toe, mede omdat bij bestuursrechtelijke overtredingen nu juist herstelmogelijkheden met begunstigingstermijnen zijn geboden en benut.
8.9.
De voorzieningenrechter concludeert dat de motivering van de burgemeester het besluit om de aangevraagde exploitatievergunning op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b van de Wet Bibob te weigeren, niet kan dragen.
Weigering op grond van artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob
9. Op grond van artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob heeft een bestuursorgaan de bevoegdheid tot weigering van een vergunning, als feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering vindt slechts plaats, als deze evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
9.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2021:392, is het de taak van de aanvrager om het Bibob-formulier op juiste wijze in te vullen.
9.2.
De burgemeester heeft gemotiveerd dat hij bevoegd is om de vergunning te weigeren op grond van artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob omdat valsheid in geschrifte is gepleegd bij het invullen van het Bibob-formulier. De vennoten hebben namelijk ingevuld dat zij in de afgelopen vijf jaar niet zijn aangemerkt als verdachte door het Openbaar Ministerie. Op 7 januari 2022 is echter een e-mail verzonden naar de vennoten dat het proces-verbaal dat is gemaakt naar aanleiding van een verhoor van de vennoten door twee buitengewone opsporingsambtenaren zal worden verstuurd naar het Openbaar Ministerie. Naar aanleiding van het doorsturen van het proces-verbaal zijn de vennoten uitgenodigd bij het Openbaar Ministerie voor een verhoor. Ook wisten de vennoten in november 2021 al dat zij als verdachte werden aangemerkt.
9.3.
De vennoten van verzoekster hebben de Bibob-formulieren ingevuld op 8 maart 2023. In het formulier is de vraag opgenomen: “Bent u en/of de rechtspersonen en ondernemingen die bij één van de vragen onder 2 worden genoemd, de afgelopen vijf jaar veroordeeld, een schikking (transactie) aangegaan met het Openbaar Ministerie of anderszins als verdachte aangemerkt (geweest).” De vennoten hebben allebeide “nee” aangevinkt.
9.4.
Het LBB heeft geadviseerd dat het vermoeden dat valsheid in geschrifte is gepleegd bij het invullen van het Bibob-formulier te zwak is om te oordelen dat sprake is van een geval als genoemd in artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob. Er is namelijk geen sprake van opzettelijk verzwijgen of onjuist verklaren. Voor het feitencomplex waarvoor de vennoten als verdachten waren aangemerkt is ook een last onder dwangsom opgelegd door de burgemeester. De last onder dwangsom was wel benoemd door de vennoten. Het strafbare feit is daarom niet verzwegen.
9.5.
De voorzieningenrechter is, met het LBB, van oordeel dat de exploitatievergunning niet had kunnen worden geweigerd op grond van artikel 3, zesde lid, van de Wet Bibob. Dat de vennoten in november 2011 wisten dat wij verdachte waren, staat gezien de door de burgemeester aangehaalde e-mail in relatie tot het standpunt van de gemeente en niet tot een eventueel standpunt van het Openbaar Ministerie. Ook het feit dat de opsporingsambtenaar van de gemeente in januari 2022 heeft medegedeeld dat het proces-verbaal van het verhoor werd doorgezonden naar het Openbaar Ministerie, is onvoldoende aanwijzing voor de vennoten om te kunnen concluderen dat zij als verdachte werden aangemerkt door het Openbaar Ministerie. Die beslissing is immers aan het Openbaar Ministerie. Daarnaast is de uitnodiging van het Openbaar Ministerie voor een verhoor pas na het invullen van het Bibob-formulier verzonden. De vennoten konden ten tijde van het invullen van het Bibob-formulier nog niet weten dat zij als verdachte werden aangemerkt en hebben dat dus niet bewust verzwegen bij het invullen van het Bibob-formulier.
Conclusie en gevolgen
10. Omdat de voorzieningenrechter van oordeel is dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat de exploitatievergunning geweigerd kon worden, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Doordat de eerder getroffen voorziening inmiddels is uitgewerkt, betekent de weigering van de vergunning immers dat verzoekster haar exploitatie stil moet leggen. Deze gevolgen wegen voor haar zwaar en zijn onevenredig in verhouding met de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Verzoekster heeft er belang bij dat zij haar exploitatie kan voortzetten en daarbij bestaat er momenteel geen acuut gevaar dat strafbare feiten gepleegd zullen worden met de exploitatievergunning.. De voorzieningenrechter treft daarom de voorlopige voorziening dat [verzoekster] vof mag handelen als zijnde in het bezit van de exploitatievergunning, zoals die was verleend op 12 oktober 2022, tot twee weken na de beslissing op bezwaar.
10.1.
De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat de burgemeester het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 875,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.750,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe en treft de voorziening dat [verzoekster] vof mag handelen als zijnde in het bezit van de exploitatievergunning, zoals die was verleend op 12 oktober 2022, tot twee weken na de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 2 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Wettelijk kader
Algemene plaatselijke verordening gemeente Schouwen-Duiveland 2015 (APV)
Artikel 2:28, eerste lid, van de APV
Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)
Artikel 3 van Pro de Wet Bibob
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
b. strafbare feiten te plegen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van gevaar en
b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
Artikel 7, eerste lid, van de Wet Bibob
Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.