Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/1554 WMO 15
uitspraak van 10 december 2024 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] (eiseres), te [plaats 1],
gemachtigde: mr. J.W. van de Wege,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda(het college), verweerder.
Inleiding
In een besluit van 3 februari 2023 heeft het college geweigerd om aan eiseres een persoonsgebonden budget (pgb) toe te kennen voor individuele begeleiding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo).
In een besluit van 19 januari 2024 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard. Het college heeft – in afwijking van het primaire besluit – begeleiding in de vorm van zorg in natura (ZIN) toegekend aan eiseres voor drie uur per week.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 27 november 2024. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door [naam 1].
Overwegingen
Relevante feiten en omstandigheden
1. Eiseres heeft op 4 juli 2022 een aanvraag ingediend bij het college voor een maatwerkvoorziening individuele begeleiding in de vorm van een pgb. Op 4 juli 2022 heeft zij ook een verzoek ingediend voor een extern medisch onderzoek. Dit onderzoek is uitgevoerd door [bedrijf] te [plaats 2], en is op 19 december 2022 afgerond. Uit het advies volgt dat eiseres door lichamelijke en psychische klachten beperkt is in haar zelfredzaamheid, waardoor zij in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor begeleiding. Op 18 januari 2023 heeft een pgb-gesprek plaatsgevonden om de pgb-bekwaamheid van eiseres vast te stellen. Het college is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming die is weergegeven in de inleiding.
Standpunt van het college
2. Volgens het college heeft hij terecht geen pgb aan eiseres toegekend, omdat zij niet vaardig is om een pgb te beheren. Het college baseert zich hierbij op zijn Verordening maatschappelijke ondersteuning Breda 2021 (de Verordening), de Beleidsregels maatschap-pelijke ondersteuning Breda 2021 (de beleidsregels), het '10 punten pgb-vaardigheden toetssysteem' (een hulpmiddel van de het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), en een met eiseres op 18 januari 2023 gevoerd gesprek. Het college stelt verder dat de door eiseres aangedragen zorgaanbieder niet voldoet aan de kwaliteitseisen die gelden voor zorgaanbieders, omdat de aanbieder niet hbo-geschoold is. Het college baseert zich bij dit punt op de artikelen 10.4 en 10.5 van de Verordening, de artikelen 7.7.1 en 7.6 van de beleidsregels, en het document 'Overige eisen aan de organisatie' van de gemeente Breda.
Het standpunt van eiseres
3. Eiseres stelt dat zij wel pgb-vaardig is. Zij voert aan dat zij de benodigde administratie en verantwoording zelf kan doen, waarbij zij een puntsgewijze toelichting geeft aan de hand van het document '10 punten Pgb vaardig'. Verder stelt zij dat het college te hoge kwaliteitseisen stelt met betrekking tot de persoon of instelling die de begeleiding moet leveren. Zij voert daartoe aan dat in de Wmo, de Verordening, en de beleidsregels niet is opgenomen dat een zorgverlener hbo geschoold moet zijn. Het document 'Overige eisen aan de organisatie' heeft volgens eiseres geen juridische betekenis en kan daarom evenmin worden gebruikt om de tegengeworpen opleidingseis op te baseren.
Relevante wet- en regelgeving
4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze instructie.
Waar gaat het in deze zaak (niet) over?
5. In geschil is of het college zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres niet vaardig is om een pgb te beheren. Daarvoor is van belang of het college voldoende zorgvuldig onderzoek heeft verricht naar de situatie en de vaardigheden van eiseres. Verder spitst deze zaak zich toe op de vraag of het college eiseres mocht tegenwerpen dat bij de toegekende begeleiding in de vorm van ZIN sprake moet zijn van een hbo-geschoolde medewerker.
Relevante rechtspraak over pgb-vaardigheid
6. Een voorwaarde voor het verstrekken van een pgb is dat de betrokkene op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake, dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een pgb verbonden taken zorgvuldig uit te voeren (zie artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015). Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, zie de uitspraak van 20 oktober 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2575) gaat het bij het voorgaande erom dat de betrokkene zelf of met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger in staat is de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren. De CRvB heeft in dit kader overwogen dat volgens de wetsgeschiedenis bij deze taken bijvoorbeeld moet worden gedacht aan het sluiten van overeenkomsten en het aansturen van en aanspreken van de hulpverlener op zijn verplichtingen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 22 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2803).
Mocht het college eiseres tegenwerpen dat zij niet vaardig is om een pgb te beheren?
7. De rechtbank stelt voorop dat het college voldoende uitgebreid en zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de vraag of eiseres in staat kan worden geacht om een pgb te beheren. Het college heeft in een gesprek van 18 januari 2023 aan de hand van gerichte en toegespitste vragen in kaart gebracht in hoeverre eiseres in staat kan worden geacht om de aan een pgb verbonden taken zorgvuldig uit te voeren. In aanvulling hierop heeft het college onderzoek laten verrichten door [bedrijf]. Blijkens een rapport van 19 december 2022 heeft een huisbezoek plaatsgevonden op maandag 17 oktober 2022. Voorafgaand aan dit bezoek is het dossier onderzocht. Daarbij waren naast eiseres gedragswetenschapper [naam 2] en adviseur sociaal domein [naam 3] aanwezig. Op 28 november 2022 heeft een tweede huisbezoek plaatsgevonden waarbij de uitkomst van het adviesrapport met eiseres is besproken. Zij gaf hierbij aan dat een aantal feitelijke onjuistheden in het rapport stonden, die vervolgens zijn verbeterd. Verder heeft eiseres een arbeidsmedisch rapport uit 2012 en behandelinformatie uit dit jaar verstrekt. De daarin vervatte informatie is ook meegenomen in het advies. Het college beschikte gezien het voorgaande over voldoende inzicht in de (medische) situatie van eiseres, en de gevolgen van haar klachten voor haar vaardigheid om een pgb te kunnen beheren. Het college heeft de klachten van eiseres ook kenbaar betrokken in zijn beoordeling. Niet gebleken is dat het college bepaalde zaken over het hoofd heeft gezien, of dat anderszins sprake is van onzorgvuldigheden.
8. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college zich op basis van het gesprek van 18 januari 2023 en het advies van [bedrijf] van 19 december 2022 op het standpunt stellen dat eiseres niet in staat kan worden geacht om een pgb te beheren. Het college heeft aan de hand van het '10 punten pgb-vaardigheden toetssysteem' steekhoudend onderbouwd waarom eiseres naar verwachting in ieder geval geen overzichtelijke pgb-administratie kan bijhouden, zij onvoldoende kan communiceren met het college, de zorgverzekeraar of het zorgkantoor, de Svb en haar zorgverlener(s). Verder kan eiseres naar verwachting niet zelfstandig handelen en onafhankelijk kiezen voor een zorgverlener. Ten slotte zal zij naar verwachting niet in staat zijn om zorgverleners aan te sturen, en aan te spreken op hun functioneren. Het college mocht hierbij van belang achten dat de door eiseres verwoorde hulpvraag niet in lijn is met de noodzakelijke ondersteuning zoals vastgesteld door het college. Verder heeft eiseres blijkens de onderzoeksbevindingen – die op zichzelf overigens niet gemotiveerd door haar zijn betwist – als gevolg van problemen met emotieregulatie een hulpvraag bij het onderhouden van contacten met instanties. Hiervoor is het aan haar toegekende pgb ook bestemd. Eiseres heeft zelf ook verschillende keren ook verklaard dat zij moeite heeft met het onderhouden van contacten met instanties. Dergelijke contacten roepen bij eiseres veel spanning op, waardoor zij snel boos kan worden. De rechtbank voegt hieraan toe dat eiseres bij huisbezoeken op 3 en 25 mei 2022, en ook bij de zitting van de rechtbank een tolk nodig had.
Mocht het college tegenwerpen dat de zorgverlener hbo geschoold moet zijn?
9. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college niet de voorwaarde stellen dat bij het benutten van de toegekende begeleiding in de vorm van ZIN sprake moet zijn van een hbo-geschoolde medewerker, omdat een toereikende grondslag hiervoor ontbreekt. Het college heeft zich bij deze voorwaarde gebaseerd op de artikelen 10.4 en 10.5 van de Verordening, de artikelen 7.7.1 en 7.6 van de beleidsregels, en het document 'Overige eisen aan de organisatie' van de gemeente Breda. Uit genoemde bepalingen kan echter slechts de voorwaarde worden afgeleid dat een ondersteuner moet beschikken over een relevante opleiding, maar niet over welk opleidingsniveau het daarbij zou moeten gaan. In het aangehaalde document kan, nog daargelaten wat de status ervan is, slechts worden afgeleid dat in personeelsbeleid beschreven zou moeten staan dat ondersteuningsplannen worden opgesteld door of onder toezicht van een hbo-geschoolde. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden, voor zover daarin de voorwaarde is opgenomen dat bij het benutten van de toegekende begeleiding in de vorm van ZIN sprake moet zijn van een hbo-geschoolde medewerker.
Conclusie
10. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd, voor zover daarin de voorwaarde is opgenomen dat bij het benutten van de toegekende begeleiding in de vorm van ZIN sprake moet zijn van een hbo-geschoolde medewerker. De rechtbank zal het bestreden besluit voor het overige in stand laten.
Griffierecht en proceskosten
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 51,- vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college verder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin de voorwaarde is opgenomen dat bij het benutten van de toegekende begeleiding in de vorm van ZIN sprake moet zijn van een hbo-geschoolde medewerker;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
- draagt het college op om het betaalde griffierecht van € 51,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Josten, rechter, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier, op 10 december 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage: de voor deze zaak belangrijke wet- en regelgeving
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Uit artikel 2.3.6, tweede lid aanhef en onder, c van de Wmo 2015 volgt dat een pgb wordt verstrekt indien naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmid-delen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt. Ingevolge het derde lid van dit artikel weegt het college bij het beoordelen van de kwaliteit als bedoeld in het tweede lid, onder c, mee of de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen in redelijk-heid geschikt zijn voor het doel waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt.
Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Breda houdende regels omtrent maatschappelijke ondersteuning (Verordening maatschappelijke ondersteuning Breda 2021)
Artikel 10.4 Kwaliteitseisen voorzieningen
1. Aanbieders zorgen voor een goede kwaliteit van voorzieningen als bedoeld in artikel 3.1 van de wet, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen.
2. In geval van diensten gelden verder in ieder geval de volgende uitgangspunten:
a. de ondersteuning die geïndiceerd is wordt met de cliënt en/of zijn vertegenwoordiger of mantelzorger besproken;
b. de ondersteuning is veilig: de relatie tussen de cliënt en beroepskracht is vertrouwd en stabiel waarbij de privacy in acht wordt genomen;
c. de ondersteuning garandeert continuïteit, samenhang en resultaten: de beroepskracht is deskundig en gericht op het behalen van resultaten en werkt waar nodig samen met andere ondersteuners en onderhoudt contacten met personen uit het sociaal netwerk van de cliënt.
3. In geval van hulpmiddelen geldt dat het geïndiceerde hulpmiddel:
a. veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verstrekt;
b. wordt verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de cliënt waaronder diens privacy.
4. Onverminderd andere handhavingsbevoegdheden, als bedoeld in hoofdstuk 8 van de verordening, ziet het college toe op de naleving van de eisen door periodieke overleggen met de aanbieders, een jaarlijks cliëntervaringsonderzoek, en het zo nodig in overleg met de cliënt ter plaatse controleren van de geleverde maatwerkvoorzieningen.
Artikel 10.5 Kwaliteitseisen persoonsgebonden budget diensten
1. De kwaliteitseisen die gelden voor de door het college gecontracteerde aanbieders zijn ook van toepassing op de derde aan wie het pgb wordt besteed.
2. De kwaliteitseisen als bedoeld in het eerste lid zijn niet van toepassing op de derde voor zover die eisen, als bedoeld in artikel 10.4, specifiek van toepassing zijn op aanbieders. Voor personen uit het sociaal netwerk gelden de gestelde opleidingseisen niet.
Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning Breda 2021
7.6
Kwaliteit
De met het pgb in te kopen maatwerkvoorziening moet veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht zijn. Deze eisen gelden voor voorzieningen in natura (art. 3.1, eerste lid, van de wet). De verordening bepaalt dat de eisen voor het gecontracteerde aanbod ook gelden als de ondersteuning voor diensten wordt ingekocht met een pgb. Echter niet alle eisen zijn ook van toepassing op de derde. Eisen die specifiek gelden voor het gecontracteerde aanbod, zijn daarvan uitgezonderd. Daarnaast gelden geen opleidingseisen voor personen uit het sociaal netwerk.
7.7.1
Kwaliteit besteding pgb professionele ondersteuner
Het kan gaan om een derde die in dienst is bij een professionele organisatie of als ZZP-er werkzaam is. Het college beoordeelt aan de hand van het budgetplan in ieder geval of:
•de ondersteuning aansluit aan bij de vastgestelde beperkingen van de cliënt.
•de ondersteuning wordt geboden op basis van te behalen doelen die met de client worden geëvalueerd en zonodig bijgesteld.
•de ondersteuner beschikt over een relevante opleiding. De opleidingseis zal verschillen naar gelang de aard van de geïndiceerde ondersteuning.
•de ondersteuner beschikt over een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG). Deze verklaring mag in principe niet ouder zijn dan drie maanden voorafgaand aan de aanvang van de ondersteuning.
•de ondersteuner de omvang/intensiteit van de ondersteuning kan bieden. Deze vraag zal zich voornamelijk voordoen bij ZZP-ers. Die zullen namelijk ook door andere cliënten kunnen worden ingehuurd. Denk in dit geval aan de 40-urige werkweek.
•de beoogde ondersteuner niet al lang betrokken is bij de cliënt, zijn gezin en/of personen uit het sociaal netwerk. Dit kan betekenen dat er geen sprake meer is of kan zijn van voldoende professionele distantie om het resultaat te bereiken. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit het ontbreken van voortgang in de te bereiken resultaten. In zo’n geval is het pgb niet (meer) geschikt voor het doel. Onvoldoende professionele distantie kan ook betekenen dat de cliënt (te) afhankelijk is (of wordt) van de ondersteuner.