Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/9822
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2025 in de zaak tussen
[eiser], eiser
(gemachtigde: mr. T.D. Rijs),
en
de burgemeester van de gemeente Breda, de burgemeester.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit van 15 augustus 2023 inzake de opgelegde sluiting van een bedrijfspand voor de duur van één jaar op grond van artikel 13b van de Opiumwet.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en namens de burgemeester [naam] en mr. M. Foesenek. Eiser is niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester in redelijkheid het bedrijfspand heeft kunnen sluiten voor de duur van één jaar. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten en omstandigheden
4. Eiser is eigenaar van het pand aan [adres].
4.1.
Op 23 juni 2020 zijn meerdere hennep gerelateerde goederen aangetroffen in het bedrijfspand van [bedrijf] aan [adres]. Als gevolg van de aangetroffen goederen heeft de burgemeester besloten om het bedrijfspand aan [adres] te sluiten van 9 april 2021 tot en met 7 november 2021. Op 2 december 2022 heeft de politie Zeeland-West-Brabant samen met de afdeling Toezicht en Handhaving van de gemeente Breda in verband met de gebeurtenissen bij het bedrijfspand een bestuurlijke nacontrole uitgevoerd. Tijdens de nacontrole zijn verschillende middelen aangetroffen die geschikt zijn om een hennepplantage op te zetten, waaronder onder meer bestrijdingsmiddelen, strijkzakken, elektrische verwarmingen, ventilatoren, afzuigbuizen, (omvormers voor) assimilatielampen en stroomkabels.
4.2.
De burgemeester heeft op 10 januari 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot het sluiten van het pand voor de duur van één jaar. Eiser heeft hiertegen zijn zienswijzen kenbaar gemaakt.
4.3.
Met het besluit van 27 maart 2023 heeft de burgemeester het pand gesloten met ingang van 4 april 2023 voor de duur van één jaar. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 8 mei 2023.
4.4.
De Adviescommissie bezwaarschriften (de commissie) heeft de burgemeester op 3 augustus 2023 geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren en de sluiting in stand te laten.
4.5.
Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar ongegrond verklaard. De burgemeester heeft hierbij verwezen naar het advies van de commissie en de motivering hiervan overgenomen.
Procesbelang
5. De rechtbank stelt zich – ambtshalve – eerst voor de vraag of eiser nog belang heeft bij een uitspraak in zijn beroep.
5.1.
Eiser heeft in beginsel geen procesbelang als datgene wat hij verlangt, niet (meer) kan bereiken met de procedure. In dit geval is de last onder bestuursdwang, te weten de sluiting van het pand, uitgewerkt en het pand kan weer worden verhuurd. Eiser kan hetgeen wat hij verlangt, namelijk het tegengaan van de sluiting, niet meer met deze procedure bereiken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [1] kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep bestaan als wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Wel wordt dan vereist dat door de betrokkene tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit.
5.2.
Eiser heeft gesteld dat hij financiële schade heeft geleden naar aanleiding van het bestreden besluit. Hij heeft voor de duur van één jaar huurpenningen misgelopen, omdat hij het pand niet feitelijk tot zijn beschikking had en hij zou hierdoor ruim € 30.000,- hebben misgelopen. Dit heeft eiser nader onderbouwd door een huurovereenkomst met een nieuwe huurder te overleggen. De rechtbank stelt vast dat het pand niet om niet wordt verhuurd en eiser huurpenningen is misgelopen. Daarmee is sprake van een procesbelang bij inhoudelijke beoordeling van het beroep.
Overtreder
6. Eiser heeft aangevoerd dat hij niet is aan te merken als overtreder en geen betrokkenheid had bij de overtreding.
6.1.
De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, onder b, van de Opiumwet bevoegd een pand te sluiten indien in dat pand een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3º, of artikel 11a voorhanden is. Anders dan eiser heeft aangevoerd, is voor de bevoegdheid tot sluiting van een pand niet bepalend of eiser, als eigenaar en verhuurder van het pand, zelf overtreder is. Een beslissing op grond van artikel 13b, eerste lid, onder b, van de Opiumwet is gericht op het pand en niet op een persoon. Een sluitingsbevoegdheid is dus gekoppeld aan wat in een pand aan aanwezige stoffen en voorwerpen is aangetroffen.
6.2.
De vraag of het eiser kan worden verweten dat de goederen in het pand zijn gevonden, speelt wel een rol bij de vraag of de maatregel evenwichtig is. Daar zal verder in deze uitspraak op in worden gegaan.
Bevoegdheid
7. Uit de rechtspraak van de ABRvS volgt dat de burgemeester op grond van artikel 13b, eerste lid, onder b, gelezen in samenhang met artikel 11a van de Opiumwet bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang als in een lokaal of op een erf voorwerpen of stoffen voorhanden zijn, die op zichzelf bezien legaal zijn, maar waarvan de betrokkene weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn om in de uitoefening van een beroep of bedrijf opzettelijk in strijd met artikel 3, aanhef en onder b, van de Opiumwet te handelen, zoals door middel van hennepteelt.
7.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat in het pand verschillende goederen zijn aangetroffen waarbij het vermoeden bestaat dat deze bestemd zijn voor hennepteelt. De burgemeester was daarmee bevoegd om het pand te sluiten.
Evenredigheid
8. De burgemeester is er niet toe gehouden om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot het sluiten van het pand. De burgemeester dient een belangenafweging te maken bij zijn beslissing of, en zo ja, op welke wijze, hij van zijn bevoegdheid gebruik maakt. De burgemeester heeft de beleidsregel ‘Handhavingsbeleid artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’ (hierna: het beleid) vastgesteld omtrent de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet. Voor lokalen (al dan niet voor publiek toegankelijk) wordt op grond van het beleid bij een sluiting uitgegaan van een sluitingsperiode van zes maanden.
8.1.
Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In dit geval behelst de toets aan deze bepaling dat de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de sluiting van het pand worden beoordeeld.
8.2.
De rechtbank zal zich bij de beoordeling van de gronden baseren op de uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2022 (overzichtsuitspraak). [2] In de overzichtsuitspraak heeft de ABRvS overwogen dat het bestreden besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn.
Geschiktheid
9. In het beleid is opgenomen dat een sluiting tot doel heeft om drugshandel tegen te gaan, verdere overtredingen in het pand te voorkomen, een signaal af te geven richting drugscriminelen en bewoners, de kwaliteit van het woon- en leefklimaat te verbeteren en een preventief effect te creëren.
9.1.
Eiser heeft ter zitting toegelicht dat hij van mening is dat de sluiting niet geschikt is. De sluiting heeft geen positief effect op de openbare orde maar doet juist afbreuk aan de leefbaarheid in de omgeving.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat een sluiting in algemene zin geschikt is om de daarmee te dienen doelen te bereiken. Hetgeen eiser heeft aangevoerd, zal de rechtbank betrekken bij de vraag of de sluiting in dit specifieke geval noodzakelijk was.
Noodzakelijkheid
10. Uit de overzichtsuitspraak volgt dat bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting de vraag aan de orde is of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen volstaan omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. De ABRvS is ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding moet worden beoordeeld in hoeverre de sluiting van een pand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde.
10.1
Eiser heeft betoogd dat de sluiting niet noodzakelijk was. De sluiting leidt niet tot een verbetering van het woon- en leefklimaat en doet daar juist een afbreuk aan. Leegstand heeft namelijk een negatief effect op de omgeving. Er had zich al een nieuwe huurder gevestigd in het pand en het pand werd gebruikt voor de verkoop van frisdrank. Het was voor eenieder duidelijk dat vanuit het pand geen goederen voor hennepkweek meer te verkrijgen waren.
10.2.
De burgemeester heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat sprake was van loop naar het pand en dat niet was uit te sluiten dat de loop naar het pand zou worden voortgezet indien het pand niet zichtbaar zou worden gesloten. Daarnaast zou sprake zijn van een kwetsbare wijk en is er een basisschool nabij gevestigd.
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat de sluiting noodzakelijk was. Eiser heeft verwezen naar een uitspraak van de ABRvS van 15 januari 2025 [3] . Deze zaak ging over de situatie waarin een bedrijfspand was gesloten voor de duur van zes maanden omdat goederen waren aangetroffen die afkomstig waren van diefstal. De ABRvS was van oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk had gemaakt dat de sluiting noodzakelijk was. Er was inmiddels een nieuwe verhuurder gevonden en daarmee was de overtreding ongedaan gemaakt en de kans op recidive weggenomen. De burgemeester had daarnaast niet onderbouwd dat sprake zou zijn van loop naar het pand.
10.4.
Hoewel in de die zaak sprake was van heling en in onderhavige zaak van handel in voorwerpen en stoffen waarmee hennepteelt mogelijk zou zijn, is deze uitspraak naar het oordeel van de rechtbank toch relevant voor deze zaak. Ten tijde van het opleggen van de sluiting was het pand van eiser ontruimd. Eiser had inmiddels een huurovereenkomst gesloten met een nieuwe huurder, die zich al in het pand had gevestigd. De huurder hield zich bezig met de verkoop van frisdrank en wasmiddelen. Nu het pand zichtbaar werd verhuurd aan een andere huurder, heeft de burgemeester niet aannemelijk gemaakt dat er nog een reële kans bestond dat sprake was van loop naar het pand. Het enkele feit dat enige loop naar het pand niet kon worden uitgesloten is daarvoor onvoldoende.
De burgemeester heeft daarnaast onvoldoende gemotiveerd dat het pand in een kwetsbare wijk staat. De burgemeester heeft dit in het bestreden besluit in zijn geheel niet onderbouwd. Ter zitting heeft de burgemeester desgevraagd nader toegelicht dat er in 2022 in de wijk Tuinzicht acht overtredingen van artikel 13b van de Opiumwet zijn geconstateerd. Daarnaast blijkt uit de buurtbarometer dat het onveiligheidsgevoel in de betrokken buurt relatief hoog ligt. De burgemeester heeft echter niet onderbouwd op welke afstand die Opiumwet-overtredingen hebben plaatsgevonden. Daarnaast kan door de rechtbank geen waarde worden gehecht aan informatie uit die buurtbarometer, nu de burgemeester deze niet heeft overgelegd. Het enkele feit dat in de nabije omgeving een basisschool is gelegen, is ook onvoldoende om tot deze conclusie te kunnen komen. De burgemeester heeft namelijk niet onderbouwd waarom de aanwezigheid daarvan onder de hiervoor besproken omstandigheden een rol speelt. Deze beroepsgrond slaagt.
Evenwichtigheid
11. De burgemeester moet vervolgens nagaan of de sluiting evenwichtig is. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid kunnen verschillende omstandigheden van belang zijn, zoals de mate van verwijtbaarheid van de aangeschreven persoon. De nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig.
11.1.
Eiser heeft betoogd dat de burgemeester een te lange sluitingsduur heeft opgelegd en ten onrechte is afgeweken van de in het beleid opgenomen sluitingsduur van zes maanden. Eiser is van mening dat de sluitingsduur van zes maanden uit het beleid gelezen moet worden als de maximaal op te leggen sluitingsduur. Daarnaast is de overtreding niet te wijten aan eiser. Hij kon als leek niet zien dat in het pand goederen werden verkocht die waren bedoeld voor hennepkweek. Doordat de sluiting zo onevenredig uitpakt, is ten slotte sprake van een criminal charge.
11.2.
In het bestreden besluit heeft de burgemeester opgenomen dat de sluitingsduur evenwichtig was, gelet op de ernst en omvang van de overtreding en het feit dat sprake was van recidive. De burgemeester heeft daarnaast toegelicht dat hij niet is afgeweken van het beleid. De burgemeester leest de sluitingsduur van zes maanden uit het beleid als een richtlijn, waarvan in bijzondere gevallen kan worden afgeweken. Er is volgens de burgemeester geen sprake van herhaling als bedoeld in artikel 5.6 van het beleid.
11.3.
Beleidsregels zijn van belang voor de kenbaarheid en consistentie van het handelen door een bestuursorgaan en daarmee voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. De burgemeester kan op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb afwijken van zijn beleidsregel indien dat voor eiser gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn.
11.4.
De rechtbank stelt vast dat de burgemeester met het bestreden besluit is afgeweken van het beleid. Zoals de rechtbank onder 8. van deze uitspraak heeft overwogen, wordt in een geval als dit een sluiting voor de duur van zes maanden opgelegd. In het bestreden besluit heeft de burgemeester daarentegen een sluiting voor de duur van één jaar opgelegd. Het beleid benoemt ten aanzien van de sluitingsduur een aantal indicatoren, maar bepaalt niet dat bij aanwezigheid van die indicatoren een langere sluitingsduur kan worden opgelegd of voor welke sluitingsperiode. Met een onduidelijke bepaling als deze wordt niet voldaan aan de hiervoor onder 11.3 genoemde uitgangspunten. De rechtbank overweegt dat het beleid op dit punt daarom verduidelijking behoeft. De rechtbank leest, bij het ontbreken van deze duidelijkheid in het huidige beleid, de sluitingsduur van zes maanden als de maximaal op te leggen sluitingsduur. De rechtbank is bovendien van oordeel dat de burgemeester niet ten nadele van eiser van het beleid heeft mogen afwijken. Dat geldt ook voor het standpunt van de burgemeester dat sprake was van recidive. Ter zitting heeft de burgemeester immers erkend dat geen sprake was van een herhaalde constatering/overtreding als bedoeld in 5.6 van het beleid. Dit betekent dat onderhavig geval moet worden beschouwd als een eerste overtreding. De burgemeester heeft door een langere sluitingsduur op te leggen gehandeld in strijd met artikel 4:84 van Pro de Awb.
11.5.
Ten aanzien van de verwijtbaarheid van eiser overweegt de rechtbank dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat hier sprake van is. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of samen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid om het pand te sluiten gebruik heeft kunnen maken. Zo kan bijvoorbeeld eiser geen verwijt van de overtreding worden gemaakt als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen voorwerpen en stoffen. Eiser is als eigenaar in beginsel verantwoordelijk voor wat zich afspeelt in zijn pand, maar heeft gesteld dat hij als leek niet op de hoogte kon zijn van het feit dat de goederen waren bedoeld voor hennepkweek. Daarnaast zijn de goederen grotendeels aangetroffen in afgesloten ruimtes en waren er goederen verstopt in dozen bedoeld voor kerstversiering. Met het uitvoeren van enig toezicht kon hij redelijkerwijs niet op de hoogte zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen voorwerpen en stoffen. De burgemeester heeft in het bestreden besluit enkel onderbouwd dat eiser als eigenaar verantwoordelijk is voor de gang van zaken in zijn pand, temeer nu eerder sprake is geweest van illegale activiteiten door de betreffende huurder. Ter zitting heeft de burgemeester erkend dat niet is beoordeeld hoe lang de verkoop van de voorwerpen en stoffen al plaatsvond, hoe lang de verborgen ruimtes in het pand waren afgesloten voor bezoekers en hoe het pand werd geëxploiteerd. De burgemeester heeft daarmee onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van verwijtbaarheid van eiser.
11.6.
De rechtbank stelt verder vast dat de burgemeester in het bestreden besluit niet de belangen van de nieuwe huurder heeft meegewogen. Ter zitting heeft de burgemeester desgevraagd toegelicht dat inherent is aan de sluiting dat een huurder daar gevolgen van ondervindt. Daarmee heeft de burgemeester ook deze belangenafweging onvoldoende gemotiveerd, nu de burgemeester alle bij de sluiting betrokken belangen uitdrukkelijk dient af te wegen.
11.7.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat de sluiting evenwichtig was. Nu de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat de sluiting noodzakelijk en evenwichtig was, slaagt het beroep en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank komt daarmee niet meer toe aan de vraag of sprake is van een criminal charge en wijst de burgemeester erop dat dit moet worden beoordeeld in het nieuw te nemen besluit, met inachtneming van de door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens hiervoor geformuleerde criteria. [4]
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond omdat de burgemeester niet in redelijkheid het pand heeft kunnen sluiten voor de duur van één jaar. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de burgemeester op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
12.1
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de burgemeester hiervoor zes weken.
12.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 15 augustus 2023;
- draagt de burgemeester op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 24 maart 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de ABRvS waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Opiumwet
Op grond van artikel 3 van Pro de Opiumwet is het verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
binnen of buiten grondgebied van Nederland te brengen;
te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
aanwezig te hebben;
te vervaardigen.
Hennep staat vermeld op lijst II.
Op grond van artikel 11, derde lid, van de Opiumwet wordt hij die in de uitoefening van een beroep of bedrijf opzettelijk handelt in strijd met een in artikel 3, onder b, gegeven verbod, gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
Op grond van artikel 11a van de Opiumwet wordt hij die stoffen of voorwerpen bereidt, bewerkt, verwerkt, te koop aanbiedt, verkoopt, aflevert, verstrekt, vervoert, vervaardigt of voorhanden heeft dan wel vervoermiddelen, ruimten, gelden of andere betaalmiddelen voorhanden heeft of gegevens voorhanden heeft, waarvan hij weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat zij bestemd zijn tot het plegen van een van de in artikel 11, derde en vijfde lid, strafbaar gestelde feiten, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of geldboete van de vijfde categorie.
Op grond van artikel 13b, eerste lid, onder b, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3º, of artikel 11a voorhanden is.