Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/7915 en 24/7916
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 januari 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker 1] en [verzoeker 2] , uit [plaats 1] , verzoekers,
gemachtigde: mr. L.A.A. Steehouwer,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere, college,
gemachtigde: mr. F. ten Brinke.
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening tegen een door het college aan verzoekers opgelegde last onder dwangsom.
1.1
Bij besluit 8 mei 2024 (primair besluit) heeft het college verzoekers een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij in strijd met het geldende bestemmingsplan hun woning aan [adres 1] (hierna: de woning) recreatief verhuren. Hiertegen hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 23 oktober 2024 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard en is de opgelegde last onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering, in stand gebleven. Verzoekers hebben hiertegen beroep ingesteld en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
1.2
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekers en hun gemachtigde, en de gemachtigde van het college.
1.3
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers daartegen. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
Totstandkoming van het besluit
2. Verzoekers zijn sinds 1 maart 2019 eigenaar van de woning. Zij wonen hier niet, maar verhuren de woning geregeld recreatief. Op 14 september 2020 heeft het college aan verzoekers een brief verstuurd, met de constatering dat de woning wordt verhuurd en dat de mogelijkheid tot legalisatie niet voorzienbaar is. Verzoekers hebben op 12 november 2020 een verzoek tot vooroverleg voor het legaliseren van het recreatieve gebruik van de woning ingediend. Het college heeft op 31 december 2020 laten weten niet bereid te zijn om hieraan medewerking te verlenen. Verzoekers hebben per mail van 26 januari 2021 hun verzoek nader uiteen gezet en op 16 september 2021 hebben zij de kwestie op het gemeentehuis met de toenmalige [wethouder] besproken. Er zou een plan van aanpak worden opgesteld op basis waarvan het verzoek zou worden behandeld. Op 21 oktober 2021 heeft het college verzoekers bericht dat het verzoek in behandeling is. Daarna hebben verzoekers niets meer van het college vernomen. Naar aanleiding van de aankondiging van (ver-)bouwplannen van twee woningen en een voormalige discotheek direct tegenover de woning, hebben verzoekers het college hierover op 13 oktober 2023 gerappelleerd. Het college heeft per mail van 3 november 2023 aan verzoekers laten weten dat hij vasthoudt aan de woonbestemming van het perceel van de woning en geen uitzondering wil maken.
2.1
Het college heeft verzoekers bij brief van 4 december 2023 het voornemen kenbaar gemaakt om aan hen een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij de woning in strijd met het bestemmingsplan recreatief verhuren. Verzoekers hebben op 8 januari 2024 een zienswijze ingediend en deze per 4 maart 2024 aangevuld. Bij primair besluit heeft het college – onder afwijzing van de zienswijzen – aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd. Volgens het college valt het gebruik van de woning voor recreatieve verhuur niet onder de bestemming ‘Wonen’, is er geen sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel, zijn er meerdere panden in de directe omgeving ook onlangs omgezet naar permanente bewoning, komt aan de door verzoekers aangehaalde Structuurvisie niet de waarde toe die verzoekers eraan hechten en is de last onder dwangsom evenredig. Hiertegen hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Op 26 september 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. In het bestreden besluit heeft het college – onder verwijzing naar het advies van de Advies commissie bezwaarschriften Veere (hierna: de commissie) – het bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom, met aanvullende motivering, in stand gelaten.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Omvang van het geschil
3. De voorzieningenrechter beoordeelt of het college op goede gronden de last onder dwangsom heeft opgelegd en of er aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van verzoekers.
Het beroep en de voorlopige voorziening
4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep gegrond is en dat er geen aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1
Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op
1 januari 2024 is vervallen. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 2024 [1] volgt dat – als het bestuursorgaan ter voorbereiding van het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 de belanghebbende in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze in te dienen [2] – op het bestuurlijk sanctiebesluit het oude recht van toepassing is. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft het college op goede gronden de last onder dwangsom opgelegd?
5. Verzoekers voeren – onder verwijzing naar de bezwaargronden – aan dat de recreatieve verhuur van de woning niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voeren verder aan dat het college het beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft afgewezen, dat recreatieve verhuur van de woning binnen de omgeving past en dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel.
5.1
Het college stelt – onder verwijzing naar het verweerschrift in de bezwaarprocedure – dat zijn uitleg van het begrip ‘wonen’ in lijn is met recente rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), dat er geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel en dat het beroep op de Structuurvisie verzoekers niet baat ter zake het beleid bij recreatieve verhuur van niet als zodanig bestemde recreatiewoningen. Het college heeft de aanvraag van verzoekers om de woning voor recreatieve doeleinden te mogen gebruiken op 16 september 2024 afgewezen. Voor wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel geeft het college aan dat de woningen aan de Smidsstraat 7 en 9 in 2025 zullen worden gecontroleerd en voor wat betreft de verwijzing naar de Kievitenlaan in Veere geldt dat het toepasselijke bestemmingsplan verhuur voor recreatieve doeleinden mogelijk maakt. Het bestreden besluit is volgens het college ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
5.2
Op het perceel is vanaf 2024 het Omgevingsplan gemeente Veere (omgevingsplan) van toepassing. Vóór 2024 gold het bestemmingsplan ‘ [bestemminsplan] ’ (hierna: het bestemmingsplan). Artikel 22.1, sub a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, sub g, van de Invoeringswet Omgevingswet en artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, bepaalt dat het bestemmingsplan onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan valt. Het perceel had in het bestemmingsplan de bestemming ‘Wonen’. [3] De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor onder meer wonen en bij deze bestemming behorende voorzieningen. [4] Artikel 15.3 bepaalt de specifieke gebruiksregels voor het perceel. Voor wat betreft verblijfsrecreatie bepaalt artikel 15.3.2, sub f, van het bestemmingsplan dat verblijfsrecreatie slechts is toegestaan in een aan- of uitbouw of een bijgebouw en slechts voor zover de woning permanent door de eigenaar bewoond wordt.
Is er sprake van een overtreding?
5.3
Tussen partijen is niet in geschil dat het college formeel bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom en dat het begrip ‘Wonen’ niet in de definities van het bestemmingsplan is uitgewerkt. Op grond van vaste rechtspraak [5] zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Wanneer een planregel duidelijk is, dient deze omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een bestemmingsplan is bepaald kan worden uitgegaan. Indien een letterlijke uitleg niet mogelijk is, kan de vraag worden beantwoord aan de hand van de plantoelichting en anders kan aansluiting worden gezocht bij de definities in andere wet- en regelgeving dan wel bij het normale spraakgebruik. Uit artikel 15.3.2, aanhef en sub f, van de planregels blijkt dat verblijfsrecreatie in het hoofdgebouw niet is toegestaan. Daarnaast wordt de woning door verzoekers niet permanent bewoond. Daarmee is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een overtreding en komt de voorzieningenrechter ook niet meer toe aan de door verzoekers bepleite uitleg aan de hand van normaal spraakgebruik.
Bevoegdheid tot handhaving
5.4
Naar vaste rechtspraak van de ABRvS geldt, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dat kan het geval zijn als er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [6]
5.5
Voor wat betreft het door verzoekers gestelde concrete zicht op legalisatie leidt de voorzieningenrechter uit het dossier af dat verzoekers op 1 juli 2024 bij het college een omgevingsvergunning hebben aangevraagd voor het door hen beoogde, van het bestemmingsplan, afwijkende gebruik van de woning. Het college heeft die aanvraag op
16 september 2024 afgewezen, tegen welke afwijzing nog een bezwaarschriftprocedure loopt. Verzoekers hebben ook aan het college het plan voorgelegd om de bestemming van het perceel te wijzigen van de bestemming ‘Wonen’ naar ‘Recreatie’. Ook dat initiatief wijst het college af, althans het initiatief wordt niet kansrijk geacht. Daarbij geldt dat het college aan het bestreden besluit onder meer de Huisvestingsverordening tweede woningen 2023 (hierna: de verordening) ten grondslag heeft gelegd. Artikel 3, eerste lid, van de verordening verbiedt de eigenaar van een woning, in het voor de verordening relevante gebied [7] , om zonder vergunning van het college de woonruimte te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning. Op grond van het tweede lid van dit artikel valt hieronder in ieder geval het beschikbaar hebben of houden van een woonruimte voor zichzelf of voor een ander zonder dat dat hij of die ander er hoofdverblijf houdt. Gelet op het voorgaande en de in overwegingen 2 en 2.1 van deze uitspraak beschreven aanloop naar de totstandkoming van het bestreden besluit, kan er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake zijn van een concreet zicht op legalisatie.
5.6
Voor wat betreft de overige bijzondere omstandigheden geldt dat partijen het erover eens zijn dat er aan de overkant van de woning [8] twee woningen staan die volgens het bestemmingsplan dezelfde bestemming hebben als de woning. Verder ligt naast deze woningen een voormalige discotheek. Voor de voorzieningenrechter weegt zwaar dat het college ten aanzien van de hiervoor beschreven woningen en de voormalige discotheek in de door verzoekers aangehaalde Structuurvisie een positieve grondhouding heeft ingenomen om die onroerende zaken om te laten bouwen naar een toeristisch appartementencomplex. De besluitvorming hierover is nog niet rond. Maar als hiervoor het vereiste besluit wordt genomen en de betreffende omgevingsvergunning wordt verleend, heeft dat als gevolg dat de aangegeven woningen uit de woningvoorraad worden onttrokken en dat wordt ingestemd met een van het bestemmingsplan afwijkend gebruik. Daar staat dan tegenover dat verzoekers, nadat zij hiervan op de hoogte raakten in oktober 2023, aan het college verzocht hebben om hun – gelijkluidende – wens [9] in die procedure mee te nemen. Het college wil daar niet aan meewerken, omdat honorering van dit verzoek niet bijdraagt aan de balans tussen leefbaarheid en toerisme. Tegelijkertijd zijn partijen het erover eens dat de Smidsstraat nauwelijks nog permanent bewoond wordt en min of meer als volledig recreatief gebied beschouwd kan worden. Daar komt bij dat de hiervoor aangegeven woningen en ook de woningen aan de Smidsstraat 7 en 9 al jarenlang geregeld recreatief worden verhuurd en dat het college vooralsnog niet handhavend heeft opgetreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van deze woningen en dat de eigenaren hiervan – in tegenstelling tot verzoekers – hierover ook nooit een brief van het college hebben ontvangen. De voorzieningenrechter neemt ook in aanmerking dat het college kort na het verzoek van verzoekers in oktober 2023 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft verzonden, terwijl bij het gesprek met de voormalige wethouder in september 2021 nog gesproken is over een plan van aanpak voor de beoordeling van dit verzoek (waar vervolgens niets mee gedaan is), de woning al ruim 30 jaar geregeld recreatief wordt verhuurd en zelfs deel heeft uitgemaakt van een hotelbedrijf.
5.7
Onder verwijzing naar de vorige overweging is naar het oordeel van de voorzieningenrechter de door het college ingenomen positieve grondhouding voor wat betreft het tegenover de woning te realiseren toeristische appartementencomplex niet te rijmen met de opstelling van het college naar aanleiding van het verzoek van verzoekers over het toestaan van het met het bestemmingsplan afwijkende gebruik van de woning. Het bestreden besluit berust dus niet op een deugdelijke motivering en is daardoor in strijd met het motiveringsbeginsel. Ook acht de voorzieningenrechter het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de woning en de woningen aan de [adres 2] en [adres 3] min of meer als gelijke gevallen beschouwd kunnen worden, maar niet gelijk worden behandeld zonder dat daar een objectieve rechtvaardigingsgrond voor bestaat, althans blijkt die grond niet uit de motivering van het bestreden besluit.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiverings- en gelijkheidsbeginsel. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit. Nu het beroep gegrond wordt verklaard en de zaak definitief wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening dan ook af.
6.1
Omdat het beroep gegrond, is moet het college het griffierecht voor zowel de beroeps- als de verzoekschriftprocedure aan verzoekers vergoeden en krijgen verzoekers een vergoeding voor hun proceskosten. Het college moet de proceskostenvergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen verzoekers een vast bedrag per proceshandeling. Verzoekers hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting bij de voorzieningenrechter deelgenomen. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Omdat de zaak een neutraal gewicht heeft, is op deze waarde de factor 1,0 toegepast. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 23 oktober 2024;
- herroept het primaire besluit van 8 mei 2024;
- bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 374,- aan verzoekers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan verzoekers.
Deze uitspraak is op 23 januari 2025 gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:46:
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 4:8, eerste lid:
1. Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegeven over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Artikel 5:1, eerste en tweede lid: 1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. 2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Artikel 5:21: Onder Pro last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32, eerste lid: 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 8:86, eerste lid:
1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting (….) nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.23, eerste lid, sub c:
Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
1̊. de last volledig is uitgevoerd,
2̊. de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
3̊. de last is opgeheven.
Huisvestingsverordening tweede woningen 2023 (verordening)
Artikel 1, sub a en d:
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. hoofdverblijf: de centrale levensplaats van een persoon, waar zich naar omstandigheden het middelpunt van zijn persoonlijke en economische belangen bevinden;
d. tweede woning: woonruimte die niet gebruikt wordt als hoofdverblijf;
Artikel 2, eerste lid:
1. Als woonruimte, als bedoeld in artikel 21 van Pro de wet, worden aangewezen de woonruimten in de gebieden in de kernen (….) en [plaats 2], welke zijn aangegeven op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaarten.
Artikel 3, eerste en tweede lid:
1. Het is de eigenaar van een woonruimte verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders deze woonruimte te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning.
2. Onder het gebruiken, in gebruik geven of laten gebruiken van een woonruimte als tweede woning, wordt in elk geval verstaan het beschikbaar hebben of houden van een woonruimte ten behoeve van zichzelf of van een ander, zonder dat hij of die ander zijn hoofdverblijf in dat gebouw heeft en er een redelijke termijn is verstreken, na welke het beschikbaar hebben of houden niet meer geacht kan worden te geschieden met het doel het gebouw te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als hoofdverblijf.
Bestemmingsplan ‘Kom Schouwen’ (bestemmingsplan)
Artikel 15.1, sub a en e:
De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
e. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, tuinen, parkeervoorzieningen, water en nutsvoorzieningen.
Artikel 15.3.2, sub f:
Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
f. verblijfsrecreatie wordt slechts toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond;