Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/8265
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.N. Philippa),
en
de burgemeester van de gemeente Tilburg
(gemachtigde: mr. G.D.A. Dellevoet en mevrouw [naam 1] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de burgemeester het bezwaar van eiser terecht ongegrond heeft verklaard. Het bezwaar is gericht tegen de invordering van een dwangsom van € 10.000,- wegens overtreding van gedragsregels uit de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Trm).
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester terecht het bezwaar ongegrond heeft verklaard. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Op 28 mei 2021 heeft de burgemeester een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 4.4 van de Trm op 25 april 2021.
2.1.
Op 11 september 2021 constateren toezichthouders en politie dat er op het terrein van de horeca-inrichting van eiser 200 à 300 mensen aanwezig waren, mensen geen vaste zitplaats hadden en muziek te horen was met een geluidsniveau boven de 60 dB.
2.2.
De burgemeester heeft op 29 oktober 2021 een invorderingsbeschikking aan eiser verstuurd vanwege het verbeuren van een dwangsom van € 10.000,- op 11 september 2021.
2.3.
Op 25 oktober 2024 heeft de burgemeester het bezwaar van eiser tegen deze invorderingsbeschikking ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 18 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam 2] namens eiser, mr. P.R. Botman (waarnemend gemachtigde van eiser) en de gemachtigden van de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het beroep mede aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden. Daarbij toetst zij of de burgemeester in redelijkheid tot het invorderingsbesluit heeft kunnen komen.
3.1.
De wet- en regelgeving die van belang is voor deze zaak, staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van strijd met de goede procesorde?
4. Op zitting heeft eiser aangevoerd dat hij het verweerschrift van de burgemeester pas op 12 juni 2025 heeft ontvangen, dus zes dagen voor de zitting. Dat is naar zijn mening in strijd met de goede procesorde. Hij heeft daarbij toegelicht dat hij bij eerdere ontvangst mogelijk nog onderzoeksresultaten had willen inbrengen.
5. De rechtbank overweegt dat het verweerschrift binnen de tien-dagentermijn van artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtbank is toegezonden, maar vanwege een administratieve vertraging bij de rechtbank buiten deze termijn aan eiser is doorgestuurd. Eiser is op zitting echter in de gelegenheid gesteld om zijn standpunten toe te lichten en op het verweerschrift te reageren, en heeft van die gelegenheid ook gebruik gemaakt. De rechtbank volgt de burgemeester in zijn standpunt dat het verweerschrift bovendien geen nieuwe of wezenlijk afwijkende standpunten bevatte. De rechtbank concludeert daarom dat geen sprake is van schending van de goede procesorde. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Moet de formele rechtskracht van de last onder dwangsom worden doorbroken?
6. De rechtbank beoordeelt eerst of in deze procedure nog aandacht moet worden besteed aan de rechtmatigheid van de aan eiser opgelegde last onder dwangsom van 28 mei 2021. Deze last is opgelegd vanwege een op 25 april 2021 geconstateerde overtreding van de gedragsregels uit de Trm. Tegen deze last is geen bezwaar gemaakt, waardoor deze onherroepelijk is geworden. De hoofdregel is dat de rechtmatigheid van een onherroepelijke last niet meer ter discussie kan worden gesteld, ook niet in een procedure over de invordering van een onder deze last verbeurde dwangsom. Dat is alleen anders in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. [1]
7. Eiser voert aan dat hij op 25 april 2021 geen overtreding heeft begaan. Volgens hem hebben bezoekers uit eigen beweging op het gras plaatsgenomen. Er was volgens hem geen sprake van aansporing of facilitering van groepsvorming. Omdat hij bovendien niet bevoegd was om hen van het terrein te verwijderen, stelt hij dat sprake was van overmacht. Hij is van mening dat hij onder deze omstandigheden niet als overtreder kan worden beschouwd en dat de last onder dwangsom daarom ten onrechte is opgelegd.
8. De rechtbank stelt vast dat de door eiser aangevoerde omstandigheden niet maken dat evident geen overtreding is gepleegd of dat eiser ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Daarmee is geen sprake van een uitzonderlijke situatie die aanleiding geeft om af te wijken van de formele rechtskracht van de last onder dwangsom. De rechtbank volgt hierin het standpunt van de burgemeester. De last onder dwangsom kan daarom niet meer ter discussie worden gesteld. Deze grond slaagt niet.
Is sprake van overtreding van de last onder dwangsom?
9. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom formele rechtskracht heeft, beoordeelt zij hierna of sprake is van overtreding van die last. Daarbij komt eerst aan de orde of de inhoud van de last voldoende duidelijk was om naleving mogelijk te maken. Vervolgens wordt beoordeeld of de gedragingen op 11 september 2021 een overtreding opleverden.
Is de inhoud van de last voldoende duidelijk geformuleerd?
10. Eiser voert aan dat de last onvoldoende duidelijk was geformuleerd en dat hij daardoor in het duister tastte over wat van hem werd verlangd. Volgens hem was sprake van een vage omschrijving zonder concrete instructies, mede doordat de last verwees naar “alle andere bepalingen van de huidige en toekomstige Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 waarin beperkingen aan openstelling zijn opgenomen”. Omdat die toekomstige bepalingen ten tijde van het opleggen nog niet bekend waren, vindt eiser dat de last onuitvoerbaar was en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
10.1.
De burgemeester stelt dat de last voldoende duidelijk is geformuleerd. Hij wijst erop dat daarin uitdrukkelijk is verwezen naar artikel 4.4 van de Trm, het artikel dat volgens hem door eiser is overtreden op 11 september 2021. Volgens de burgemeester was daarmee voor eiser duidelijk op welke gedragsregels de last betrekking had. Hij voert aan dat op dat moment concrete verplichtingen golden met betrekking tot onder meer placering en geluidsniveau. Voor zover onduidelijkheid bestond over toekomstige bepalingen, konden volgens hem toelichtingen worden ingewonnen bij de gemeente of Koninklijke Horeca Nederland. De geldende regels waren bovendien steeds raadpleegbaar via rijksoverheid.nl.
11. Volgens vaste jurisprudentie [2] vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet moet zijn geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat hij moet doen of nalaten om aan de last te voldoen.
11.1.
De rechtbank overweegt dat de verwijzing in de last naar “alle andere bepalingen van de huidige en toekomstige Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 waarin beperkingen aan openstelling zijn opgenomen” een zekere mate van dynamiek in zich draagt. De rechtbank merkt nadrukkelijk op dat zij een dergelijke dynamische verwijzing naar toekomstige regelgeving onder normale omstandigheden onaanvaardbaar acht.
In deze zaak is echter sprake van een uitzonderlijke situatie, omdat de Trm bewust zo was ingericht dat gedragsregels snel konden worden aangepast aan de actuele volksgezondheidssituatie. Omdat deze aanpassingen directe gevolgen hadden voor hun bedrijfsvoering, hadden horeca-exploitanten als eiser er niet alleen een evident belang bij om zich actief en voortdurend op de hoogte te houden van de geldende en aangekondigde regels, maar mocht dat onder deze omstandigheden ook van hen worden verwacht. De geldende maatregelen werden tijdig en herhaaldelijk kenbaar gemaakt via officiële kanalen.
In deze zaak is echter sprake van een uitzonderlijke situatie, omdat de Trm bewust zo was ingericht dat gedragsregels snel konden worden aangepast aan de actuele volksgezondheidssituatie. Omdat deze aanpassingen directe gevolgen hadden voor hun bedrijfsvoering, hadden horeca-exploitanten als eiser er niet alleen een evident belang bij om zich actief en voortdurend op de hoogte te houden van de geldende en aangekondigde regels, maar mocht dat onder deze omstandigheden ook van hen worden verwacht. De geldende maatregelen werden tijdig en herhaaldelijk kenbaar gemaakt via officiële kanalen.
11.2.
Daarnaast is in de last specifiek verwezen naar artikel 4.4 van de Trm. Op 11 september 2021 waren in dat artikel concrete gedragsregels opgenomen over placering en het maximale geluidsniveau. Uit hetgeen eiser op zitting naar voren heeft gebracht, blijkt bovendien dat hij op 11 september 2021 ook daadwerkelijk wist welke maatregelen golden. Gelet op deze context stelt de rechtbank vast dat de verwijzing naar toekomstige beperkingen in deze specifieke situatie niet zodanig onbepaald of onduidelijk was dat zij in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Is daadwerkelijk sprake van overtreding van de last?
12. Eiser voert aan dat het controlerapport ondeugdelijk en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Hij betwist dat de placeringseis daadwerkelijk is overtreden. Bezoekers zouden mogelijk geschrokken zijn door de inval en zich daardoor hebben verplaatst, waardoor een vertekend beeld is ontstaan. Wat betreft het geluidsniveau stelt eiser dat geen objectieve metingen zijn verricht, zodat niet is bewezen dat de norm van 60 dB is overschreden.
12.1.
De burgemeester stelt dat op 11 september 2021 sprake was van overtreding van zowel de placeringseis als de geluidsnorm. Volgens hem zaten bezoekers niet op zitplaatsen, stonden zij dicht op elkaar en waren zij aan het dansen. Hij wijst erop dat bij de toegangspoort van het terrein, op enkele tientallen meters afstand van de horeca-inrichting, de muziek al als ‘enorm hard’ werd omschreven. Daarbij heeft hij toegelicht dat een gesprek op normale toon overeenkomt met een volume van circa 60 dB.
13. De rechtbank stelt vast dat uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van de politie blijkt dat op het terrein van eiser meerdere personen stonden en sommigen dansten. Deze gedragingen duiden op actieve deelname aan het evenement en zijn naar hun aard niet verklaarbaar als schrikreactie op de komst van toezichthouders of politie. Volgens vaste jurisprudentie mag de rechtbank in beginsel uitgaan van de juistheid van een dergelijk proces-verbaal, tenzij sprake is van concrete aanknopingspunten die aanleiding geven tot twijfel. [3] Dergelijke concrete aanknopingspunten zijn echter niet aangevoerd. De rechtbank gaat daarom uit van de juistheid van het proces-verbaal en acht de overtreding van de placeringseis vastgesteld.
13.1.
De toezichthouders constateerden bovendien dat de muziek bij de toegangspoort van het terrein, op tientallen meters afstand van de horeca-inrichting, al als (enorm) hard werd ervaren. Gelet op het referentieniveau van 60 dB – vergelijkbaar met een gesprek op normale toon – acht de rechtbank aannemelijk dat het geluidsniveau ruimschoots boven deze norm lag. Dat het volume niet objectief gemeten is, doet daaraan niet af. De rechtbank acht de waarnemingen van de toezichthouders betrouwbaar en in lijn met het proces-verbaal van de politie. Eiser heeft deze bevindingen niet weerlegd en de enkele betwisting is daartoe onvoldoende.
13.2.
De rechtbank concludeert dat op 11 september 2021 sprake was van overtreding van zowel de placeringseis als de geluidsnorm. Daarmee is de last onder dwangsom overtreden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Moest de burgemeester afzien van invordering?
14. Bij de beoordeling of de burgemeester had moeten afzien van invordering, geldt op grond van vaste rechtspraak dat het bestuursorgaan in beginsel gehouden is tot invordering, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. [4]
Concreet zicht op legalisatie
15. Een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving kan zich voordoen indien ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestaat. [5] De vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden beantwoord aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van de besluitvorming van de burgemeester voordeden. [6]
16. Eiser stelt dat ten tijde van de controle op 11 september 2021 concreet zicht op legalisatie bestond. Op 14 september 2021 is immers aangekondigd dat de geldende bepalingen uit de Trm op 25 september 2021 grotendeels zouden vervallen, en enkele dagen daarvoor waren volgens hem al signalen daarover uitgelekt.
16.1.
De burgemeester wijst erop dat er op 11 september 2021 nog geen besluit was genomen over versoepelingen. In de Staatscourant van 13 augustus 2021 [7] is juist bevestigd dat de maatregelen tot en met 19 september 2021 van kracht zouden blijven, omdat pas rond 20 september iedereen gevaccineerd kon zijn.
17. De rechtbank overweegt dat de gedragsregels uit de Trm op het moment van de overtreding nog volledig van kracht waren. Er was op 11 september 2021 nog geen nieuwe regelgeving vastgesteld of bekendgemaakt. Dat kort daarna versoepelingen zijn aangekondigd en mogelijk al signalen daarover circuleerden, maakt dat niet anders. Er bestond geen zodanige concreetheid en nabijheid van legalisatie dat van handhaving had moeten worden afgezien. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheidsbeginsel
18. Daarnaast voert eiser aan dat handhaving in zijn geval onevenredig is in verhouding tot het te dienen belang. Hij wijst op het aanzienlijke tijdsverloop tussen de overtreding en het invorderingsbesluit. De maatregelen zijn inmiddels vervallen en de omstandigheden zijn wezenlijk veranderd. Onder die omstandigheden acht hij invordering onredelijk.
18.1.
De burgemeester voert aan dat het handhavingsbeleid gericht is op normbevestiging. Er zijn geen bijzondere omstandigheden gesteld of gebleken die aanleiding zouden geven om af te zien van invordering.
19. De rechtbank merkt op dat handhavend optreden onder bijzondere omstandigheden onevenredig kan zijn, bijvoorbeeld bij geringe ernst van de overtreding, het incidentele karakter daarvan, het ontbreken van benadeling van derden of bijzondere persoonlijke omstandigheden. In dit geval maken de gewijzigde omstandigheden sinds de overtreding het belang bij handhaving ten tijde van die overtreding niet minder zwaarwegend. Er zijn door eiser geen concrete persoonlijke omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding vormen om van invordering af te zien. Het tijdsverloop en het vervallen van de norm maken het optreden niet onevenredig. De rechtbank volgt de burgemeester in zijn standpunt dat handhaving in dit geval noodzakelijk was ter bevestiging van de norm. Daarbij betrekt de rechtbank dat eerder, op 4 oktober 2020 en 25 april 2021, al overtredingen zijn vastgesteld, wat onderstreept dat het hier niet om een eenmalig incident ging. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Wat verder is aangevoerd
20. Eiser betwist dat het toezicht op 11 september 2021 is uitgeoefend met het oog op handhaving van de gedragsregels uit de Trm. Volgens hem waren er signalen over mogelijke aanwezigheid van (ex-)leden van motorclub Satudarah de werkelijke aanleiding voor de controle, zodat sprake is van détournement de pouvoir.
De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het toezicht op de naleving van de coronamaatregelen bij hem en de door hem aangewezen toezichthouders lag. Deze toezichthouders konden op elk moment gebruikmaken van hun bevoegdheid om te controleren of personen en bedrijven zich aan de geldende coronamaatregelen hielden. Daarvoor was geen concrete aanleiding vereist. Daarom is volgens de burgemeester geen sprake van misbruik van bevoegdheid.
De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het toezicht op de naleving van de coronamaatregelen bij hem en de door hem aangewezen toezichthouders lag. Deze toezichthouders konden op elk moment gebruikmaken van hun bevoegdheid om te controleren of personen en bedrijven zich aan de geldende coronamaatregelen hielden. Daarvoor was geen concrete aanleiding vereist. Daarom is volgens de burgemeester geen sprake van misbruik van bevoegdheid.
20. De rechtbank stelt vast dat uit het dossier niet blijkt dat de controle is uitgevoerd met een ander doel dan handhaving van de gedragsregels. De betrokkenheid van politie vanwege andere signalen doet daar niet aan af. De gemeentelijke toezichthouders traden op in het kader van de handhaving van de Trm en handelden binnen hun bevoegdheden. Van détournement de pouvoir is geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
20. De overige beroepsgronden van eiser geven de rechtbank evenmin aanleiding tot vernietiging van het bestreden besluit. Voor zover de beroepsgronden zijn gericht tegen de rechtmatigheid van de last onder dwangsom, kunnen zij in deze procedure niet meer aan de orde komen. Het gaat dan om het betoog dat de Trm onverbindend is en in strijd met hoger recht, waaronder artikel 2 van Pro het Vierde Protocol bij het EVRM, artikel 8 van Pro het EVRM en artikel 10 van Pro de Grondwet, alsmede om het standpunt dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is. Deze gronden richten zich tegen een besluit dat onherroepelijk is geworden. De overige aangevoerde gronden, zoals het beroep op het gelijkheidsbeginsel, het ontbreken van een toereikende motivering en de gestelde willekeur, zijn onvoldoende feitelijk onderbouwd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om deze gronden inhoudelijk te bespreken.
Is sprake van overschrijding van de redelijke termijn?
23. Eiser maakt aanspraak op een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn waarbinnen het geschil had moeten zijn beslecht. De rechtbank beoordeelt ambtshalve of daarvan sprake is. Het bezwaarschrift is ingediend op 28 november 2021. De beslissing op bezwaar is genomen op 25 oktober 2024. Dat betekent dat de bezwaarprocedure bijna drie jaar heeft geduurd. De redelijke termijn voor de behandeling van een zaak in bezwaar bedraagt in beginsel zes maanden. Deze termijn is hier met circa tweeënhalf jaar overschreden. Dat levert aanspraak op een vergoeding van € 500,- per half jaar overschrijding. De rechtbank kent daarom een schadevergoeding toe van € 2.500,- aan eiser.
Conclusie en gevolgen
24. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de invorderingsbeschikking in stand blijft. Eiser krijg het griffierecht niet terug. Wel krijgt eiser een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
24. Omdat het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen, komt eiser in aanmerking voor een vergoeding van zijn proceskosten voor het indienen van het verzoek. Omdat het verzoek is ingediend door de gemachtigde van eiser, kent de rechtbank voor deze rechtsbijstand 1 punt toe als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht, met een waarde van € 907,- en wegingsfactor 0,5 derhalve € 453,50. De burgemeester dient deze kosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de burgemeester tot het betalen van € 2.500,- aan schadevergoeding aan eiser;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 453,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Koek, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier, op 17 juli 2025 en geanonimiseerd gepubliceerd op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in staat de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet op de publieke gezondheid
Artikel 58h. Niet openstellen of voorwaarden voor openstelling van publieke plaatsen
1. Bij ministeriële regeling kunnen publieke plaatsen worden aangewezen die niet of slechts onder in die regeling gestelde voorwaarden voor publiek mogen worden opengesteld. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen als publiek aanwezig mag zijn.
(…)
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19
Artikel 4.4. Eet- en drinkgelegenheden
1. Een eet- en drinkgelegenheid wordt tot en met 19 september 2021 slechts opengesteld voor publiek, indien de beheerder er zorg voor draagt dat:
a. de eet- en drinkgelegenheid tussen 0.00 uur en 06.00 uur niet voor publiek wordt opengesteld;
b. er binnen of op of rond het terras geen muziek met een hogere geluidsbelasting dan 60 decibel, optreden, beeldscherm of ander mogelijk tot toeloop van publiek aanleiding gevend amusement is;
c. placering plaatsvindt door het toewijzen van een vaste zitplaats.
(…)