Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/2260
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiser] h.o.d.n. [café] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.H.U. Keizer),
en
De burgemeester van de gemeente Bergen op Zoom, de burgemeester
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de intrekking van de alcoholwetvergunning en de weigering van de exploitatievergunning voor [café] . Eiser is het niet eens met de beslissingen van de burgemeester en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de alcoholwetvergunning terecht is ingetrokken en de exploitatievergunning terecht is geweigerd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat er sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit
.De burgemeester heeft heeft onvoldoende gemotiveerd op welke gronden de exploitatievergunning is geweigerd en de gebruikte argumenten sluiten niet aan bij de formele grondslag van het besluit. Hierdoor ontbreekt een deugdelijke motivering van het besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De burgemeester heeft heeft onvoldoende gemotiveerd op welke gronden de exploitatievergunning is geweigerd en de gebruikte argumenten sluiten niet aan bij de formele grondslag van het besluit. Hierdoor ontbreekt een deugdelijke motivering van het besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 27 oktober 2023 heeft de politie, in het kader van een postactie naar aanleiding van vermoedens van drugsgerelateerde activiteiten, een controle uitgevoerd in de horeca-inrichting van eiser. Daarbij zijn verdovende middelen aangetroffen. Tijdens de controle was geen leidinggevende aanwezig.
2.1.
Op 27 november 2023 heeft de burgemeester eiser een schriftelijke waarschuwing gegeven wegens overtreding van de Alcoholwet, bestaande uit het ontbreken van een leidinggevende tijdens de exploitatie van de inrichting.
2.2.
Op 5 december 2023 heeft de burgemeester aan eiser een last onder bestuursdwang opgelegd, inhoudende de sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van zes maanden wegens overtreding van de Opiumwet.
2.3.
Op 21 december 2023 heeft de burgemeester eiser erop gewezen dat hij niet beschikt over een exploitatievergunning als bedoeld in artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening [plaats] (APV), welke vereist is voor het exploiteren van de inrichting. Eiser heeft op 11 juni 2024 alsnog een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend. Bij besluit van 28 oktober 2024 heeft de burgemeester deze aanvraag geweigerd.
2.4.
Naar aanleiding van de weigering heeft de burgemeester ook de aan eiser verleende vergunning op grond van de Alcoholwet beoordeeld. Op 21 november 2024 heeft de burgemeester besloten om deze alcoholvergunning in te trekken.
2.5.
Met het bestreden besluit van 2 april 2025 heeft de burgemeester het door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en heeft hij zijn eerdere besluiten in stand gelaten.
2.6.
Bij uitspraak van 22 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiser om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen. [1]
2.7.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.8.
De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de burgemeester bijgestaan door [naam] .
Beoordeling door de rechtbank
Heeft de burgemeester op goede gronden de vergunning op grond van de Alcoholwet ingetrokken?
3. Eiser voert aan dat de intrekking van de alcoholwetvergunning vrijwel volledig is gebaseerd op een enkel incident waarbij drugs in het café zijn aangetroffen op een moment dat eiser niet aanwezig was. Er is geen concreet bewijs dat eiser hierbij betrokken was of wist van de drugshandel. Daarbij wordt door de burgemeester verwezen naar oude gebeurtenissen, zoals een waarschuwing uit 2009, terwijl deze nooit formeel zijn vastgesteld of relevant zijn voor de huidige situatie. Eiser benadrukt dat er onder zijn leiding bijna twintig jaar lang geen incidenten zijn geweest en dat de burgemeester uitgaat van vermoedens en speculaties zonder feitelijke onderbouwing.
3.1.
De burgemeester heeft de op 21 november 2024 aan eiser verleende vergunning op grond van de Alcoholwet ingetrokken vanwege de gerechtvaardigde vrees dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou kunnen opleveren voor de openbare orde en veiligheid. Aan deze intrekking is ten grondslag gelegd dat het voortduren van de vergunning een gevaar zou opleveren voor de openbare orde en veiligheid naar aanleiding van een incident waarbij in de inrichting drugs zijn aangetroffen. Daarbij verwijst de burgemeester tevens naar een waarschuwing uit 2009.
3.2.
Artikel 31, eerste lid, sub b en c, van de Alcoholwet bepaalt dat een vergunning door de burgemeester wordt ingetrokken als er respectievelijk niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikel 8 en 10 van de Alcoholwet gestelde eisen en wanneer zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan die de vrees rechtvaardigen dat het geldend blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Dit is een dwingende intrekkingsgrond. Dat betekent dat de burgemeester geen beleidsruimte heeft om een belangenafweging te maken.
3.3.
De rechtbank stelt voorop dat het criterium van artikel 31, eerste lid, onder c, Alcoholwet niet vereist dat de exploitant zelf betrokken is geweest bij de feiten die hebben geleid tot intrekking van de vergunning. Voldoende is dat zich in de inrichting feiten hebben voorgedaan die objectief een dergelijke vrees rechtvaardigen. Tegenover de politie is in de periode van 14 tot en met 18 juli 2023 door getuigen verklaard dat zij hennep hebben gekocht bij de horeca-inrichting van eiser. Uit het proces-verbaal van de politie blijkt verder dat op 27 oktober 2023 in de horeca-inrichting een handelshoeveelheid cocaïne is aangetroffen, evenals attributen en een verklaring van een getuige die wijzen op drugshandel vanuit de horeca-inrichting. Hoewel eiser niet aanwezig was, is de aanwezigheid van drugs in een horecagelegenheid op zichzelf een ernstige aantasting van de openbare orde. De burgemeester heeft mede verwezen naar een incident uit 2009. Aan een dergelijk oud incident kan slechts beperkte betekenis worden toegekend. Alles tezamen maakt dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake was van een gevaar voor de openbare orde en veiligheid. De burgemeester heeft dus terecht de alcoholwetvergunning ingetrokken. Het betoog van eiser slaagt niet.
Heeft eiser nog een exploitatievergunning?
4. Eiser stelt dat hij nog een geldige exploitatievergunning uit 2004 heeft. Dit toont hij aan door middel van een brief waarin sluitingstijden van zijn horecabedrijf zijn opgenomen. In deze brief wordt gesuggereerd dat eiser nog zou beschikken over een exploitatievergunning.
4.1.
Tijdens de zitting is namens de burgemeester toegelicht dat de brief in kwestie betrekking heeft op een ontheffing van het sluitingsuur en niet op een exploitatievergunning. Uit het dossier en de toelichting op de zitting blijkt dat de exploitatievergunning van eiser in 2007 formeel is ingetrokken of vervallen verklaard door de gemeente, waardoor een nieuwe vergunning in zijn situatie vereist was. Sinds 2010 is eiser niet meer als houder van een exploitatievergunning geregistreerd. De brief met daarop de omstreden sluitingstijden hoort daarom niet te worden gezien als een bewijs van het bezit van een geldige exploitatievergunning.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit de brief van 30 augustus 2004 niet blijkt dat eiser hiermee sindsdien beschikt over een geldige exploitatievergunning. In de door eiser overgelegde brief heeft de burgemeester besloten dat eiser zijn café met toepassing van artikel 2.3.1.4. van de APV op bepaalde dagen en tijdstippen voor het publiek geopend mag hebben. Als onderwerp van deze brief staat hierin vermeld dat deze betrekking heeft op het sluitingsuur van het horecabedrijf. Uit de inhoud van deze brief blijkt ook niet dat de burgemeester hierin een oordeel heeft gegeven over de in artikel 2:28 van de APV genoemde weigeringsgronden, die gelden voor een exploitatievergunning. Het betoog van eiser slaagt daarom niet.
Heeft de burgemeester in het bestreden besluit op goede gronden de exploitatievergunning geweigerd?
5. Eiser stelt dat de weigering van de exploitatievergunning onterecht is. Volgens hem heeft de burgemeester de beslissing gebaseerd op oude en niet-relevante feiten, zoals een incident en een veroordeling uit 2009, die geen relatie meer hebben met de huidige bedrijfsvoering. Eiser betwist dat er sprake is van structurele overtredingen van de Opiumwet of van voortdurende aantasting van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. De incidenten uit 2023, waaronder het niet aanwezig zijn van een leidinggevende en een overtreding van de Opiumwet, zijn volgens eiser geen aanwijzing voor ernstig gevaar. Eiser benadrukt dat hij al bijna twintig jaar een horecabedrijf exploiteert zonder dat sprake is geweest van structurele misstanden. Verder voert eiser aan dat hij niet betrokken is geweest bij drugsgerelateerde activiteiten en dat er geen concreet bewijs is dat de exploitatie van het horecabedrijf wordt of zal worden gebruikt voor het plegen van strafbare feiten. Volgens eiser is de conclusie van de burgemeester dat herhaling van overtredingen te verwachten is, louter gebaseerd op vermoedens en speculaties, zonder actuele en objectieve onderbouwing.
5.1.
De burgemeester heeft zijn besluit gebaseerd op een bestuurlijke rapportage van de politie, een eigen verslag van handhaving en eerdere incidenten. De afgelopen vijf jaar zijn er registraties van incidenten waaruit handel van softdrugs en bezit van overige wapens blijkt. Uit de gegevens van justitie is gebleken dat eiser in 2009 is veroordeeld voor een overtreding van de Opiumwet. Ook heeft de burgemeester in 2009 een waarschuwing gegeven in verband met een overtreding van de Opiumwet in de horeca-inrichting en in 2023 een waarschuwing voor het niet aanwezig zijn van een leidinggevende. In 2023 is er tevens een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de Opiumwet in de horeca-inrichting. De burgemeester stelt dat de vergunninghouder moet waarborgen dat het horecabedrijf wordt geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Door de handel in softdrugs vindt er aantasting van de openbare orde plaats. Gezien de meerdere overtredingen op de Opiumwet, acht de burgemeester de kans op herhaling aannemelijk. Tevens concludeert de burgemeester dat hij geen vertrouwen heeft dat eiser de inrichting op een verantwoorde wijze zal exploiteren. Een eerdere sluiting van 6 maanden heeft ook niet geholpen om de ‘loop’ uit de inrichting te halen. Er kan door de burgemeester niet worden aangetoond dat na deze sluiting de orde en veiligheid niet opnieuw in gevaar zal worden gebracht.
5.2.
Op grond van artikel 2:28, derde lid, van de APV kan een vergunning worden geweigerd als het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Daarbij wordt rekening gehouden met het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat, de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. [2]
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de burgemeester de weigering heeft gebaseerd op artikel 2:28, derde lid van de APV. Dit betekent dat de burgemeester bevoegd was de aanvraag te toetsen aan de belangen van de openbare orde, veiligheid en het woon- en leefklimaat.
5.4.
Uit de rechtspraak volgt dat bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat en de openbare orde niet vereist is dat de exploitant persoonlijk bij alle incidenten betrokken is geweest. [3] Wel moeten de feiten en omstandigheden waarop de weigering berust voldoende concreet, objectief en verifieerbaar zijn. [4]
5.5.
De rechtbank constateert dat de burgemeester het besluit heeft gebaseerd op artikel 2:28, derde lid, van de APV, dat ziet op de weigeringsgrond dat de woon- of leefsituatie of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie van het horecabedrijf. Dit artikel benoemt als toetsingscriterium het effect van de bedrijfsvoering op de omgeving. Uit de motivering van het besluit en de toelichting namens de burgemeester tijdens de zitting blijkt echter dat de feitelijke beweegredenen voor weigering vooral zijn gelegen in het (vermeende) slecht levensgedrag van eiser als exploitant, waaronder de betrokkenheid bij drugsgerelateerde overtredingen en het niet voldoen aan de vereiste zorgvuldigheid in de bedrijfsvoering. Dit betreft een andere weigeringsrond van artikel 2:28, tweede lid, APV, namelijk de weigering vanwege slecht levensgedrag van de exploitant of leidinggevende.
5.6.
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een motiveringsgebrek in het besluit. De motivering van de door de burgemeester gehanteerde grond, namelijk artikel 2:28, derde lid van de APV, ontbreekt in het bestreden besluit nu deze ziet op het levensgedrag van eiser. Het betoog van eiser slaagt.
Bestuurlijke lus
5.7.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek kent. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten ‘bestuurlijke lus’. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal de burgemeester in de gelegenheid stellen om het gebrek te herstellen. Hiervoor dient de burgemeester een aanvullende dan wel gewijzigde motivering te geven, waarin duidelijk wordt gemotiveerd op grond van welke feiten en omstandigheden sprake is van een gevaar voor de openbare orde dat de weigering van de exploitatievergunning rechtvaardigt.
5.8.
De rechtbank zal daarna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven. Dit kan de rechtbank pas beoordelen nadat het geconstateerde gebrek is gerepareerd.
5.9.
De rechtbank zal de termijn waarbinnen de burgemeester de gebreken kan laten herstellen bepalen op zes weken, na de dag van verzending van deze uitspraak. Als de burgemeester hiervan geen gebruik wil maken, dan dient de burgemeester dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als de burgemeester wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op die herstelpoging van de burgemeester. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder nadere zitting einduitspraak doen.
5.10.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt de burgemeester in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- draagt de burgemeester op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A.M. van Hoof, griffier, op 21 oktober 2025, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Alcoholwet
Artikel 31
1. Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien:
a.de te harer verkrijging verstrekte gegevens zodanig onjuist of onvolledig blijken, dat op de aanvrage een andere beslissing zou zijn genomen, als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend waren geweest;
b.niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen;
c.zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven der vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid;
d.de vergunninghouder in de in de artikelen 30 en 30a, eerste lid, bedoelde gevallen geen melding als in die artikelen bedoeld heeft gedaan.
2 Een vergunning kan door de burgemeester worden ingetrokken indien de vergunninghouder de bij of krachtens deze wet gestelde regels, dan wel de aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen, niet nakomt.
3 Een vergunning kan voorts door de burgemeester worden ingetrokken, indien:
a.er sprake is van het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Voordat daaraan toepassing wordt gegeven, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van voornoemde wet, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd;
b.een vergunninghouder in een periode van twee jaar ten minste drie maal op grond van artikel 30a, eerste lid, om bijschrijving van een persoon op het aanhangsel bij de vergunning heeft verzocht en de burgemeester die wijziging van het aanhangsel ten minste driemaal heeft geweigerd op grond van artikel 30a, vijfde lid.
4 Indien een vergunning is ingetrokken omdat is gehandeld in strijd met de voorschriften en beperkingen verbonden aan de vergunning, bedoeld in artikel 4 of 25a, wordt de bevoegdheid om aan de betrokken rechtspersoon een nieuwe vergunning te verlenen opgeschort tot een jaar nadat het besluit tot intrekking onherroepelijk is geworden.
Algemene plaatselijke verordening [plaats]
Artikel 2:28
1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 weigert de burgemeester de vergunning als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan en geen medewerking is of zal worden verleend aan het afwijken middels een omgevingsvergunning. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid eveneens weigeren als de exploitant of leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
3. In afwijking op het bepaalde in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
4. Het is verboden een openbare inrichting voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting geen leidinggevende aanwezig is die vermeld staat op een vergunning of verleende vrijstelling met betrekking tot die inrichting.
5. Een vergunninghouder doet een melding aan de burgemeester indien:
a. een leidinggevende op de vergunning dient te worden bijgeschreven;
b. een leidinggevende van de vergunning dient te worden verwijderd als deze geen bemoeienis meer heeft met de bedrijfsvoering of de exploitatie van de openbare inrichting.
6. Geen vergunning is vereist voor een openbare inrichting die zich bevindt in een:
a. winkel als bedoeld in artikel 1 van de Winkeltijdenwet voor zover de activiteiten van de openbare inrichting een nevenactiviteit vormen van de winkelactiviteit;
b. zorginstelling;
c. museum; of
d. bedrijfskantine of – restaurant.
7. De burgemeester verleent op verzoek of ambtshalve vrijstelling van het verbod aan openbare inrichtingen die horecabedrijf zijn als bedoeld in artikel 1 van de Alcoholwet, als
a. zich in de zes maanden voorafgaand aan de datum van het verzoek of de ambtshalve beoordeling, geen incidenten gepaard gaande met geweld, overlast op straat of drugsgebruik en -handel hebben voorgedaan in of bij de inrichting of,
b. de inrichting zich nieuw in de gemeente vestigt en er zich geen weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 1:8 of 2:28, tweede of derde lid.
8. De vrijstelling wordt ingetrokken wanneer zich een incident heeft voorgedaan als bedoeld in het zevende lid onder a.