Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/1076 en 25/1359
uitspraak van de rechtbank van 19 december 2025 in de zaak tussen
1. [eiser 1] B.V.,
2. [eiser 2] B.V.,
3. [eiser 3] , [eiser 4] en de erven van wijlen heer [erflater] ,
4. [eiser 5] B.V.
5. [eiser 6] B.V.,
6. [eiser 7] B.V.,
7. [eiser 8] B.V.,
8. [eiser 9] V.O.F.,
9. [eiser 10] B.V.,
10. [eiser 11] B.V.,
11. [eiser 12] B.V.,
12. [eiser 13] B.V.,
13. [eiser 14] B.V.,
allen te Drimmelen en hierna tezamen eisers 1
met gemachtigde mr. A.A.M. van Beek
en
V.O.F. [eiseres 2] ,
gevestigd te Drimmelen, hierna eiseres 2
Met gemachtigde mr. R. Scholten
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, college,
gemachtigde mr. A. Bil.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente Drimmelen, gemeente.
Procesverloop
1.1
Bij besluit van 7 januari 2025 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen een omgevingsvergunning voor het realiseren van een crisisnoodopvang (CNO) op de [adres] (perceel) ongegrond verklaard. Eisers 1 en eiseres 2 hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.2
De rechtbank heeft de beroepen op 13 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens [B.V.] is [naam 1] verschenen. Alle eisers 1 werden vertegenwoordigd danwel bijgestaan door de gemachtigde, die zich liet vergezellen door ir. [naam 2] . Voor eiseres 2 verscheen [naam 3] , die zich liet bijstaan door de gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door mr. A. Bil, [naam 4] en [naam 5] . Die vertegenwoordigers waren ook namens de vergunninghouder, de gemeente Drimmelen, aanwezig.
1.3
In de tussenuitspraak van 17 september 2025 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, een geconstateerd gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
1.4
Bij brief van 24 september 2025 heeft het college aangegeven dat zij geen gebruik wil maken van de mogelijkheid om het bestreden besluit te herstellen. Eisers 1 hebben hierop bij brief van 27 oktober 2025 gereageerd.
1.5
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Beoordeling door de rechtbank
2.1
Voor de weergave van de feiten, de beroepsgronden en het wettelijk kader verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak.
2.2
Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2.3
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank met betrekking tot de beroepsgrond van eisers 1 over de betrokkenheid van de gemeenteraad onder meer het volgende overwogen:
“In artikel 16.16 Omgevingswet (Ow) is bepaald dat het college in een aantal gevallen slechts tot vergunningverlening mag overgaan als andere bestuursorganen een instemmend advies hebben gegeven. In afwijking daarvan is in artikel 16.15b Ow bepaald dat het advies van de gemeenteraad door het college in acht moet worden genomen. Dit artikel laat geen ruimte voor het college om anders te beslissen dan conform het advies van de gemeenteraad. De rechtbank verwijst daarvoor ook naar de toelichting bij het gewijzigd amendement (Kamerstukken II, 34986, nr. 53) waarin wordt aangegeven dat het advies van de gemeenteraad bindend is. Weliswaar wordt in de daarop volgende parlementaire behandeling die binding enigszins genuanceerd door vooral te benadrukken dat bij een negatief advies de vergunning geweigerd moet worden, maar gelet op de wettekst en de toelichting op het amendement kan de conclusie niet anders zijn dan dat de wetgever heeft willen regelen dat het college ook gebonden is aan een positief advies. Dat laat overigens onverlet dat bij een gecombineerde vergunningaanvraag voor meer activiteiten dan alleen de omgevingsplanactiviteit het college in afwijking van een positief advies van de raad een omgevingsvergunning kan weigeren, als een andere activiteit daar aanleiding voor geeft.
Ter zitting heeft het college nog gewezen op de regeling in art.16.85, tweede lid onder b Ow, waarin is bepaald dat een besluit over instemming als bedoeld in art.16.16 Ow onderdeel uitmaakt van het besluit waartegen beroep is ingesteld en niet zelfstandig appellabel is. Het college leidt daaruit af dat zij ruimte heeft om af te wijken van een positief advies van de raad. Anders dan het college meent, is deze regeling hier niet van toepassing, nu het hier gaat om een (bindend) advies als bedoeld in artikel 16.15b Ow en niet over een besluit of advies als bedoeld in artikel 16.16 Ow.
Artikel 16.15a, onder b, onder 1̊, van de Ow bepaalt dat de gemeenteraad – bij een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning – als adviseur geraadpleegd moet worden in de door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Als een college ten onrechte de raad niet om advies vraagt, ontbreekt de bevoegdheid van het college om op de vergunningaanvraag te beslissen. Gelet daarop dient de rechtbank steeds ambtshalve te beoordelen of het in artikel 16.15a, onder b, onder 1o bedoelde aanwijzingsbesluit voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten in een concreet geval noopt tot een adviesrecht van de gemeenteraad.
Het gevolg van de keuze van de wetgever is dat de gemeenteraad volledig geïnformeerd moet zijn voordat zij advies kan geven. Het college zal naast de aanvraag dan ook alle zienswijzen en adviezen aan de raad moeten zenden. Het college blijft wel het bevoegde orgaan om op de aanvraag te beslissen; de stelling van eisers 1 dat zij over hun zienswijze niet door het college, maar door de gemeenteraad gehoord hadden moeten worden, is dan ook onjuist.
Het college kan ervoor kiezen om in een concreet geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing te verklaren. In deze zaak heeft het college dit niet heeft gedaan, zodat op deze aanvraag de reguliere procedure van toepassing is. Dat betekent ook dat tegen het primaire besluit bezwaar openstond.
Omdat het college door artikel 16.15b Ow geen ruimte heeft om anders te beslissen dat door de raad in haar advies is bepaald, dient de raad ook bij de behandeling van bezwaren volledig betrokken te worden, zodat het college ten minste de bezwaren en het verslag van de hoorzitting en -indien van toepassing- het advies van de bezwaarschriftencommissie aan de gemeenteraad moet voorleggen. Zolang de raad haar advies niet wijzigt, is het college immers gehouden om dat advies te volgen. Ook hier geldt dat -anders dan eisers 1 menen- de raad niet zelf de bezwaarmakers hoeft te horen.
De gemeenteraad van de gemeente Drimmelen heeft met het Delegatiebesluit Omgevingsrecht een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 16.15a, onder b onder 1o Ow genomen. In artikel 5.1 van het Delegatiebesluit is bepaald dat de gemeenteraad bij het realiseren van specifieke maatschappelijke voorzieningen gebruik wenst te maken van zijn adviesbevoegdheid. Uit de toelichting bij dit artikel in het Delegatiebesluit volgt dat hieronder maatschappelijke voorzieningen worden verstaan, die normaal gesproken niet zonder meer overal in de woonomgeving of in het overwegende agrarische buitengebied passen, gelet op specifieke eisen ten aanzien van het gebruik, situering en bereikbaarheid. Naar oordeel van de rechtbank is een crisisnoodopvang een maatschappelijke voorziening die normaal gesproken niet zonder meer in de woonomgeving of het buitengebied past. In deze zaak gaat het om een crisisnoodopvang die op een industrieterrein wordt gerealiseerd, wat het vorenstaande bevestigt. Het college had derhalve over de aanvraag advies moeten vragen aan de raad. Dit is niet gebeurd, maar het college heeft dit gebrek hersteld door in de bezwaarfase alsnog advies te vragen aan de raad.
De rechtbank volgt eisers 1 niet in de grond dat dit een gebrek is dat niet meer in de beslissing op bezwaar hersteld kan worden. Uit artikel 7:11 van Pro de Awb volgt dat in bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. Dat geldt dan dus ook voor de beoordeling van de gehonoreerde aanvraag en dus kon dit gebrek in bezwaar hersteld worden.
Daartoe was wel vereist dat de gemeenteraad over de aanvraag en de zienswijzen en eventueel over uitgebrachte adviezen moest kunnen beschikken, maar ook over de bezwaren en het verslag van de hoorzitting en het advies van de bezwaarschriftencommissie, voordat zij advies kon uitbrengen. Uit de stukken leidt de rechtbank af dat de raad in ieder geval beschikte over de aanvraag en een toelichting op de procedure door het college, maar uit de stukken valt niet op te maken of de raad bekend was met de zienswijzen en bezwaarschriften en in ieder geval kon de raad niet bekend zijn met de hoorzitting en het advies van de bezwaarschriftencommissie, omdat de raad al op 10 oktober 2024 haar advies heeft gegeven en de hoorzitting pas op 15 oktober 2024 plaatsvond. Met het positieve advies van de raad van 10 oktober 2024 is het hiervoor geconstateerde gebrek dus niet volledig hersteld.”
2.4
De rechtbank heeft daarom in de tussenuitspraak het college in de gelegenheid gesteld om dit gebrek te herstellen door toepassing te geven aan artikel 8:51a, eerste lid Awb. Het college heeft in de brief van 24 september 2025 aangegeven van deze gelegenheid geen gebruik te willen maken. Mocht de rechtbank daardoor echter een of beide beroepen gegrond verklaren, dan wil het college alsnog wel in de gelegenheid worden gesteld om het gebrek te herstellen. Met dit standpunt miskent het college de betekenis van een tussenuitspraak. Zoals hiervoor in overweging 2.2 is aangegeven, staat het de rechtbank in het algemeen niet vrij om terug te komen op een tussenuitspraak. De rechtbank zal de reactie van het college dan ook aanmerken als een weigering om gebruik te maken van de mogelijkheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
2.5
In de brief van 24 september 2025 geeft het college aan dat alle leden van de gemeenteraad toegang hadden tot de bezwaarschriften. Voorts vindt het college dat de tussenuitspraak ertoe leidt dat de betekenis van een advies dermate wordt opgerekt dat het niet meer strookt met de bedoeling van de wetgever. Het college wijst daarvoor naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet.
Ook wijst het college er op dat zij de uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 augustus 2024 ten aanzien van een verzoek van eisers 1 over het primaire besluit [1] hebben opgevolgd. Mocht de rechtbank toch van mening blijven dat er sprake is van een gebrek, dan verzoekt het college tot slot om dit gebrek met artikel 6:22 Awb Pro te passeren.
2.6
Eisers 1 geven in hun reactie kort samengevat aan dat de rechtbank geen ruimte heeft om af te wijken van het oordeel in de tussenuitspraak en zij verzoeken de rechtbank dan ook om bij het oordeel in de tussenuitspraak te blijven.
2.7
De rechtbank stelt vast dat in ieder geval vaststaat dat de gemeenteraad voordat zij advies uitbracht, niet beschikte over een verslag van de hoorzitting en over het advies van de bezwaarschriftencommissie. Of de gemeenteraadsleden daarnaast toegang hadden tot andere stukken is dan ook niet relevant.
Aan het college kan worden toegegeven dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet niet is uitgegaan van de mogelijkheid van een bindend advies. Dit bindend adviesrecht is immers ook pas bij amendement in de wet opgenomen, zodat aan de geciteerde passages uit de memorie van toelichting niet de betekenis toekomt die het college daaraan hecht.
Ten slotte is de rechtbank niet gebonden aan het oordeel van de voorzieningenrechter. Dat oordeel heeft een voorlopig karakter. De voorzieningenrechter heeft hierop ook gewezen; zie daartoe overweging 3.1 van zijn uitspraak.
Het gebrek kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden gepasseerd met artikel 6:22 Awb Pro. Als de rechtbank daar mogelijkheden voor had gezien, had zij immers niet gekozen voor het bieden van de mogelijkheid om het gebrek te herstellen.
Conclusie en gevolgen
3.1
Het beroep van eisers 1 is gegrond omdat het bestreden besluit een ambtshalve te toetsen, formeel gebrek heeft. Het beroep van eiseres 2 is daardoor ook gegrond. De beroepsgronden van eiseres 2 hoeven nu niet verder besproken te worden. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
3.2
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor 10 weken. Deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van Pro de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist.
3.3
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- voor eisers 1 en € 1814,- voor eiseres 2 omdat de gemachtigden van eisers ieder beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed moeten worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 januari 2025;
- draagt het college op binnen 10 weken na de dag nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken, of als hoger beroep wordt ingesteld, na de dag nadat daarop is beslist, een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eisers 1 en € 385, - aan eiser 2 moet vergoeden;
- veroordeelt verweerders tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers 1 en € 1.814,- aan eiser 2.
Deze uitspraak is gedaan op 19 december 2025 door mr. Th. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A. d’Hoore, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage relevante wetsartikelen
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 1:2, eerste lid:
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Artikel 7:11:
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroep het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Omgevingswet (Ow)
Onderdeel A van de bijlage bij artikel 1.1 van deze wet:
Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
b. een ander activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
Artikel 5.1, eerste lid, sub a, en tweede lid, sub a:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgenden activiteiten te verrichten:
a. een bouwactiviteit, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
Artikel 5.1, eerste lid en tweede lid, sub b:
1. Voor een omgevingsplanactiviteit worden de regels, bedoeld in artikel 5.18, gesteld met het oog op de doelen van de wet.
2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:
b. de omgevingsvergunning ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
Artikel 16.15a, sub b, onder 1̊.:
Op grond van artikel 16.15, eerste lid, worden in ieder geval als adviseur aangewezen:
b. de gemeenteraad als het gaat om:
1̊. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit,
Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
Artikel 3.18, eerste en vierde lid:
1. Deze afdeling is van toepassing op het geluid door wegen, spoorwegen en industrieterreinen.
4. In afwijking van het tweede lid wordt een geluidgevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is toegelaten voor de duur van niet meer dan tien jaar niet in aanmerking genomen.
Artikel 3.21, eerste lid, sub a:
1. Een geluidgevoelig gebouw is een gebouw of een gedeelte van een gebouw met een:
a. woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan;
Artikel 5.79, tweede lid, sub a:
2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf:
b. met uitzondering van de artikelen 5.82 en 5.83 niet van toepassing op een trillinggevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is toegelaten voor de duur van niet meer dan tien jaar;
Artikel 5.82:
Voor de toepassing van deze paragraaf wordt als één activiteit beschouwd:
a. een activiteit als bedoeld in de afdelingen 3.3 tot en met 3.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving; of
b. als het gaat om andere activiteiten dan bedoeld onder a, meerdere activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie en die:
1̊. rechtstreeks met elkaar samenhangen en met elkaar in technisch verband staan, of
2̊. elkaar functioneel ondersteunen.
Artikel 5.83, tweede lid:
2. Een omgevingsplan voorziet erin dat trillingen door een activiteit in trillinggevoelige ruimten van trillinggevoelige gebouwen aanvaardbaar zijn.
Artikel 5.90, tweede lid:
2. In afwijking van het eerste lid, is paragraaf 5.1.4.6, met uitzondering van artikel 5.92, niet van toepassing als het gaat om de geur door een activiteit op een geurgevoelig gebouw dat is toegelaten voor een duur van minder dan tien jaar.
Artikel 5.92, tweede lid:
2. Een omgevingsplan voorziet erin dat de geur door een activiteit op geurgevoelige gebouwen aanvaardbaar is.
Artikel 8.0a, tweede lid:
2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Artikel 8.0b, eerste lid, sub a, en tweede lid:
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, zijn op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing:
a. de regels van hoofdstuk 5;
2. Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als:
a. de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie als bedoeld in het eerste lid;
b. de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan; of
de omgevingsplanactiviteit het uitvoeren van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk belemmert.
Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
Onderdeel B van Bijlage I bij artikel 1.1:
Voor de toepassing van dit besluit wordt voorts verstaan onder:
logiesfunctie:gebruiksfunctie voor het beiden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
logiesgebouw:gebouw of gedeelte van een gebouw met alleen logiesfuncties of nevengebruiksfuncties daarvan, waarin meer dan logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
Delegatiebesluit Omgevingsrecht (Delegatiebesluit)
Artikel 5.1:
De gemeenteraad wil in de volgende gevallen gebruik maken van zijn adviesbevoegdheid:
5. Maatschappelijke voorzieningen en sportvoorzieningen
5.1
Het realiseren van specifieke maatschappelijke voorzieningen;
Bestemmingsplan Kern Made (Bestemmingsplan)
Artikel 7.1, sub a, c, f en g:
De voor ‘Bedrijven’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven die zijn genoemd in ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
c. ter plaatste van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ een bedrijfswoning en aan-huis-verbonden-beroepen;
(…)
en tevens voor:
f. de bij de bedrijven behorende ondergeschikte kantoren en ondergeschikte detailhandel;
g. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals tuinen, groen, water, nutvoorzieningen, ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen en overige verhardingen.