Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 25/3912
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
Publiek Ontwikkelbedrijf REKS B.V., verweerder
(gemachtigde: mr. Y.Y. Weinberg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de weigering van Publiek Ontwikkelbedrijf REKS B.V. (hierna: POB REKS) om te beslissen op een verzoek van eiser op grond van de Wet open overheid (Woo). Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of POB REKS terecht heeft geweigerd om te beslissen op het Woo-verzoek van eiser.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat POB REKS terecht heeft geweigerd om te beslissen op het Woo-verzoek van eiser, aangezien POB REKS geen bestuursorgaan is en ook anderszins niet onder de Woo valt. Eiser krijgt dus geen gelijk en de rechtbank verklaart zich onbevoegd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiser heeft een verzoek om openbaarmaking ingediend op grond van de Woo. POB REKS heeft bij brieven van 13 juni 2025 en 14 juli 2025 laten weten dat zij niet zal beslissen op het verzoek van eiser. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. In de brief van 23 juli 2025 op het bezwaar van eiser is POB REKS bij dat standpunt gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen deze brief.
2.2.
POB REKS heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van POB REKS, vergezeld door mr. J. Wieland en mevrouw [directeur-bestuurder] .
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. POB REKS is een privaatrechtelijke onderneming die in 2023 is opgericht door de gemeenten Dongen, Gilze en Rijen, Goirle, Heusden, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg en het Energiefonds Brabant (hierna: EFB). Zij zijn ook de aandeelhouders. Haar maatschappelijke doelen zijn het realiseren van duurzame opwek in de regio, een betere verdeling tussen de lusten én de lasten van de opwek van duurzame energie en een bijdrage aan de aanpassing van de omgeving aan het veranderende klimaat.
3.1.
Op 4 juni 2025 heeft eiser een verzoek om openbaarmaking op grond van de Woo ingediend bij POB REKS.
3.2.
Bij brief van 13 juni 2025 heeft POB REKS laten weten dat zij niet zal beslissen op het Woo-verzoek van eiser, omdat zij geen bestuursorgaan is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Woo daarom niet van toepassing is.
3.3.
In een reactie van 20 juni 2025 heeft eiser zijn Woo-verzoek uitgebreid en zich daarbij op het standpunt gesteld dat POB REKS wel onder de reikwijdte van de Woo valt.
3.4.
Bij brief van 14 juli 2025 heeft POB REKS zich wederom op het standpunt gesteld dat de Woo niet op haar van toepassing is.
3.5.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de weigering van POB REKS om te beslissen op zijn Woo-verzoek.
3.6.
In een brief van 23 juli 2025 heeft POB REKS haar standpunt herhaald dat zij geen bestuursorgaan is in de zin van de Awb. Dat betekent volgens POB REKS dat haar brieven van 13 juni en 14 juli 2025 niet kwalificeren als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb, zodat daartegen op grond van artikel 8:1, gelezen in verbinding met artikel 7:1 van Pro de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt. POB REKS meent dus dat zij niet bevoegd is om te beslissen op het bezwaar van eiser.
Beroepsgronden
4. Eiser stelt dat POB REKS haar Woo-verzoek in behandeling moet nemen omdat POB REKS een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b van de Awb, en anders omdat POB REKS werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, zoals bedoeld in artikel 4.1 van de Woo.
4.1.
Verder voert eiser aan dat de limitatieve opsomming in artikel 2.2, eerste lid, onder b tot en met f van de Woo niet uitsluit dat POB REKS onder de Woo valt als bestuursorgaan of op grond van artikel 4.1 van de Woo wegens haar publieke taken of verantwoordelijkheden. De parlementaire geschiedenis van de Woo ondersteunt volgens eiser een brede toepassing van de Woo.
4.2.
Daarnaast stelt eiser dat de verwijzing door POB REKS naar de Kamer van Koophandel voor het aandeelhoudersregister en jaarrekeningen, en naar de website van POB REKS voor algemene informatie, in strijd is met artikel 8.6 van de Woo, dat bepaalt dat informatie kosteloos moet worden verstrekt.
4.3.
Op basis van het voorgaande concludeert eiser dat de besluiten van 13 juni, 14 juli en 23 juli 2025 onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig zijn.
Beoordeling door de rechtbank
Is POB REKS een bestuursorgaan zoals bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b van de Awb?
5. Artikel 1:1, eerste lid van de Awb bepaalt dat onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat POB REKS geen orgaan is van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, zodat zijn geen bestuursorgaan is als bedoeld in sub a. Tussen partijen is in geschil of POB REKS een bestuursorgaan is als bedoeld is sub b.
5.2.
Eiser stelt dat POB REKS een bestuursorgaan is zoals bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b van de Awb nu zij volgens hem met openbaar gezag is bekleed, omdat zij taken uitvoert die direct voortvloeien uit het overheidsbeleid van de aandeelhoudende gemeenten en het EFB, zoals vastgelegd in de Regionale Energie- en Klimaatstrategie (REKS) en het DAEB-aanwijzingsbesluit. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst eiser op de aandeelhoudersovereenkomst, de voortgangsrapportage REKS 2025, een raadsvoorstel van de gemeente Loon op Zand, de oprichtingsakte van POB REKS, de algemene inkoopvoorwaarden van POB REKS en een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in een zaak van ProRail. [1] Eiser wijst er ook op dat POB REKS het Regionaal Klimaatfonds REKS beheert, dat is gevuld met vier miljoen publieke middelen.
5.3.
De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de ABRvS [2] volgt dat voor het beantwoorden van de vraag of sprake is van het bekleed zijn met openbaar gezag, bepalend is of aan een orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Op zitting is gebleken dat tussen partijen niet ter discussie staat dat geen sprake is van een wettelijk voorschrift waarin openbaar gezag aan POB REKS wordt toegekend. Gelet daarop is POB REKS in beginsel dus geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b van de Awb.
5.4.
Op grond van voormelde rechtspraak kan zich bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, een uitzondering op de regel voordoen, waardoor er toch sprake kan zijn van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan. Ten eerste is vereist dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval. Ten tweede is vereist dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derde of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Het eerste vereiste wordt ook wel de inhoudelijke eis genoemd en de tweede de financiële eis.
5.5.
De rechtbank overweegt dat POB REKS op zitting heeft gesteld dat zij geen geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt. POB REKS heeft toegelicht dat zij alleen investeert in haar eigen projecten. Eiser heeft dit op zitting niet weersproken en de rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten om hieraan te twijfelen.
5.6.
Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat POB REKS niet kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, zodat de Woo in zoverre niet op haar van toepassing is.
Is POB REKS werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, zoals bedoeld in artikel 4.1 van de Woo?
6. Artikel 4.1, eerste lid van de Woo bepaalt dat eenieder een verzoek om publieke informatie kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
6.1.
Tussen partijen is in geschil of POB REKS werkzaam is onder verantwoordelijkheid van haar aandeelhouders, de bestuursorganen door wie zij is opgericht.
6.2.
Eiser stelt (subsidiair) dat POB REKS werkt onder verantwoordelijkheid (directe publieke zeggenschap) van bestuursorganen, namelijk haar aandeelhouders, zodat hij zijn Woo-verzoek op grond van artikel 4.1 van de Woo aan POB REKS kon richten. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst eiser ook op de aandeelhoudersovereenkomst, de voortgangsrapportage REKS 2025, een raadsvoorstel van de gemeente Loon op Zand, de oprichtingsakte van POB REKS, de algemene inkoopvoorwaarden van POB REKS en de uitspraak van de ABRvS in een zaak van ProRail, alsmede op het kader van randvoorwaarden betreffende toekomsttuin De Baars, het Participatieplan De Baars en de website van de regio Hart van Brabant. [3]
6.3.
Uit vaste rechtspraak van de ABRvS [4] volgt dat het antwoord op de vraag of een instelling, dienst of bedrijf werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan afhankelijk is van de mate waarin het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, de dienst of het bedrijf en/of in hoeverre de instelling, de dienst of het bedrijf zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dat kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, de dienst of het bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, de dienst of het bedrijf gesloten overeenkomst. Het enkele feit dat een bestuursorgaan een meerderheidsaandeel in een privaatrechtelijke rechtspersoon heeft, is onvoldoende om aan te nemen dat die rechtspersoon werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
6.4.
De rechtbank overweegt dat eiser op zitting heeft verklaard dat uit de door hem aangehaalde stukken niet kan worden afgeleid dat POB REKS zich dient te richten naar de opdrachten of aanwijzingen van de aandeelhoudende gemeenten of het EFB. POB REKS heeft op zitting toegelicht dat zij is gebonden aan de locaties die door haar aandeelhouders zijn aangewezen, maar dat zij verder volledig zelf de inhoud van de door haar te ontwikkelen projecten kan bepalen, bijvoorbeeld of er wordt gekozen voor windmolens of een zonnepark. De rechtbank stelt vast dat dit ook wordt bevestigd door artikel 4.2 van de aandeelhoudersovereenkomst, waarin wordt bepaald dat het bestuur belast is met het zelfstandig en autonoom bepalen van het beleid, beheer en bestuur van de vennootschap. Ook in artikel 6.1.1 van de akte van oprichting wordt dit onderschreven. Dat artikel bepaalt dat de vennootschap, onder toezicht van de raad van commissarissen, wordt bestuurd door een bestuur, bestaande uit een door de algemene vergadering te bepalen aantal van een of meer bestuurders en dat het bestuur zich bij de vervulling van zijn taak richt naar het belang van de vennootschap en de met haar verbonden onderneming.
6.5.
De rechtbank overweegt dat op grond van het voorgaande niet is gebleken dat POB REKS werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, zoals bedoeld in artikel 4.1 van de Woo. Dat POB REKS een publiek belang dient en/of een publieke taak uitvoert, zoals eiser steeds heeft herhaald, is daartoe niet voldoende. Dat de parlementaire geschiedenis van de Woo een brede toepassing van de Woo ondersteunt, maakt dit ook niet anders. De rechtbank concludeert dat eiser zijn Woo-verzoek dus ook niet op grond van artikel 4.1 van de Woo aan POB REKS kon richten.
Is sprake van strijd met artikel 8.6 van de Woo?
7. De rechtbank overweegt dat het beroep van eiser op artikel 8.6 van de Woo niet slaagt, nu uit het voorgaande volgt dat de Woo niet van toepassing is op POB REKS.
Conclusie en gevolgen
8. Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat POB REKS geen bestuursorgaan is en dat de Woo niet van toepassing is op POB REKS. Dat betekent dat de brieven van 13 juni en 14 juli 2025 niet kunnen worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Daarom kan ook geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. De rechtbank verklaart zich gelet hierop onbevoegd om van het beroep van eiser kennis te nemen.
8.1.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 3 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht(Awb)
Artikel 1:1, eerste lid van de Awb bepaalt dat onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Artikel 1:3, eerste lid van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Wet open overheid(Woo)
Artikel 4.1, eerste lid van de Woo bepaalt dat eenieder een verzoek om publieke informatie kan richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.
Artikel 8.6, eerste lid van de Woo bepaalt dat de openbaarmaking van informatie op grond van deze wet kosteloos is.