Uitspraak
201304908/1/A2.
Datum uitspraak: 17 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het bestuur van de stichting Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio, gevestigd te Schiphol-Oost, gemeente Haarlemmermeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 april 2013 in zaak nr. 12/4740 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het bestuur.
Procesverloop
Bij brief van 8 februari 2012 heeft het bestuur een aanvraag van [wederpartij] om een uitkering in natura voor door hem ervaren hinder van vliegverkeer rondom de luchthaven Schiphol afgewezen.
Bij brief van 12 september 2012 heeft het bestuur [wederpartij] medegedeeld dat het door hem daartegen gemaakte bezwaar op 29 augustus 2012 ongegrond is verklaard.
Bij uitspraak van 19 april 2013 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het bestuur hoger beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een grote kamer.
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: de staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2014, waar het bestuur, vertegenwoordigd door [bestuurslid], en [programmamanager], bijgestaan door mr. F.A. Mulder, advocaat te Haarlem, is verschenen. Ook de staatsraad advocaat-generaal was ter zitting aanwezig.
De staatsraad advocaat-generaal heeft op 23 juni 2014 geconcludeerd (zaken nrs. 201304908/3/A2 en 201307828/2/A2).
Het bestuur en [wederpartij] hebben geen gebruik gemaakt van de gelegenheid schriftelijk op de conclusie te reageren.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Volgens artikel 1, aanhef en onder p, van het Bestemmingsreglement Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio (Stcrt. 2009, 14721), zoals dat luidde ten tijde hier van belang, wordt verstaan onder uitkering: een uitkering in natura ten behoeve van een schrijnend geval dan wel een uitkering in geld ten behoeve van een gebiedsgericht project.
Volgens artikel 3.1, eerste volzin, dient een belanghebbende die met betrekking tot een schrijnend geval voor een uitkering in aanmerking wenst te komen daartoe een schriftelijke aanvraag in bij de stichting.
Volgens artikel 4.2 bedraagt het maximale budget dat de stichting ten laste van het bestemmingsvermogen kan aanwenden met betrekking tot uitkeringen ten aanzien van schrijnende gevallen € 10 miljoen […]. Hiernaast is een budget van € 10 miljoen beschikbaar voor zowel schrijnende gevallen als gebiedsgerichte projecten.
Volgens artikel 26 kunnen Pro de bepalingen van het Bestemmingsreglement worden gewijzigd bij besluit van het bestuur van de stichting na goedkeuring van de raad van toezicht van de stichting.
2. De stichting is op 3 december 2008 opgericht door de provincie Noord-Holland en N.V. Luchthaven Schiphol. De stichting heeft ten doel het bevorderen van de kwaliteit van de woon-, werk- en leefomgeving in de Schipholregio, alles in de ruimste zin van het woord.
3. Het bestuur heeft de aanvraag van [wederpartij] afgewezen, omdat zijn situatie niet als schrijnend geval als bedoeld in het Bestemmingsreglement kan worden aangemerkt.
4. De rechtbank heeft zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het beroep van [wederpartij] tegen de ongegrondverklaring van zijn bezwaar tegen die afwijzing, omdat het bestuur niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb en de in de brief van 12 september 2012 medegedeelde beslissing niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de stichting geen krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Voorts heeft zij, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 30 november 1995 in zaak nr. H01.95.0274/Q01 (AB 1996/136) en 15 juli 2009 in zaak nr. 200806515/1/H3, overwogen dat voor het antwoord op de vraag of een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van onderdeel b van dat artikellid, van belang is of beslissingen omtrent de verstrekkingen worden genomen ter uitoefening van enig openbaar gezag. Indien aan een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon geen overheidstaak is opgedragen ter uitvoering waarvan het publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, dient er bij de beantwoording van die vraag van te worden uitgegaan dat dat niet het geval is, tenzij bijzondere omstandigheden nopen tot een ander oordeel. Volgens de rechtbank zijn in de rechtspraak van de Afdeling als bijzondere omstandigheden aangemerkt: de uitoefening van een overheidstaak door een privaatrechtelijke rechtspersoon, het verstrekken van financiële middelen aan de rechtspersoon door de overheid, en het door de overheid bepalen van criteria voor de besteding van deze middelen.
De rechtbank heeft overwogen dat aan het bestuur geen overheidstaak is opgedragen ter uitvoering waarvan het publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend, zodat ervan dient te worden uitgegaan dat het bestuur de beslissingen over het verstrekken van uitkeringen aan individuele schrijnende gevallen niet neemt ter uitoefening van enig openbaar gezag. Voorts doen zich naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet de hiervoor vermelde bijzondere omstandigheden voor die tot een ander oordeel nopen.
5. Het bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens het bestuur heeft de rechtbank in dit verband ten onrechte ‘de uitoefening van een overheidstaak door een privaatrechtelijk rechtspersoon’ als zelfstandige bijzondere omstandigheid aangemerkt.
Voorts heeft de rechtbank volgens het bestuur miskend dat de totale begroting van de stichting voor twee derden rechtstreeks wordt gefinancierd door overheden, zodat wordt voldaan aan de bijzondere omstandigheid ‘het verstrekken van financiële middelen aan de rechtspersoon door de overheid’.
Het bestuur betoogt verder dat de rechtbank evenzeer heeft miskend dat tevens wordt voldaan aan de bijzondere omstandigheid ‘het door de overheid bepalen van criteria voor de besteding van de financiële middelen’. Het bestuur voert in dit verband aan dat de stichting is opgericht als direct gevolg van de zogenoemde ‘Alderstafel’, een adviesorgaan van het kabinet inzake de leefbaarheid rond Schiphol, en het Convenant leefbaarheid, dat is gesloten tussen verschillende overheden en private partijen. De overheden zijn ruim in de meerderheid in het door de partijen bij dat convenant opgerichte bestuurlijk overleg. Het Bestemmingsreglement is vastgesteld door het bestuur en goedgekeurd door de raad van toezicht van de stichting. Het bestuur wordt benoemd door de raad van toezicht op basis van een bindende voordracht door de provincie Noord-Holland en N.V. Luchthaven Schiphol. De raad van toezicht, die voor vier vijfden bestaat uit vertegenwoordigers van overheden, wordt op zijn beurt benoemd door het bestuurlijk overleg. Verder is het Bestemmingsreglement een direct uitvloeisel van het Convenant omgevingskwaliteit middellange termijn (Stcrt. 2009, 13805; hierna: het Convenant), welk convenant de opvolger is van het Convenant leefbaarheid en de praktische en ideologische fundamenten van de stichting bevat, aldus het bestuur.
5.1. Het begrip ‘bestuursorgaan’ is een centraal begrip in het bestuursrecht. Het is daarom van belang dat duidelijkheid bestaat over de vraag wanneer een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals in dit geval het bestuur van de stichting, dient te worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De Afdeling ziet in de uitspraak van de rechtbank, het betoog van het bestuur en de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal aanleiding haar rechtspraak over dit onderwerp als volgt te verduidelijken.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan.
Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het inhoudelijke vereiste). Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval.
Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (hierna: het financiële vereiste).
Verder geldt dat het bestuursorgaan dat of de bestuursorganen die in beslissende mate de criteria bepalen in de zin van het inhoudelijke vereiste, niet noodzakelijkerwijs dezelfde hoeven te zijn als het bestuursorgaan dat of de bestuursorganen die de verstrekking in overwegende mate financieren in de zin van het financiële vereiste.
Overigens heeft hetgeen hiervoor is overwogen geen betekenis voor de specifieke wijze waarop het begrip bestuursorgaan, in verband met het begrip ‘openbare dienst’ in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet, in de ambtenarenrechtspraak wordt gehanteerd.
5.2. De Afdeling is, in navolging van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal, verder van oordeel dat de uitoefening van een overheids- of publieke taak geen zelfstandig, van de onder 5.1. geformuleerde criteria, te onderscheiden vereiste is om een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb aan te merken. Uit de inhoudelijke en financiële band tussen (een orgaan van) een privaatrechtelijke rechtspersoon en een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb volgt immers dat deze bestuursorganen een bepaalde taak aan zich hebben getrokken.
Het betoog van het bestuur is in zoverre terecht voorgedragen, maar leidt wegens het navolgende niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
5.3. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat in dit geval niet is voldaan aan het inhoudelijke vereiste.
De criteria voor het verstrekken van uitkeringen aan schrijnende gevallen zijn neergelegd in het Bestemmingsreglement, dat is vastgesteld door het bestuur en goedgekeurd door de raad van toezicht van de stichting. De omstandigheid dat bij de benoeming van de leden van het bestuur en de raad van toezicht een of meer bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb zijn betrokken, is op zichzelf niet voldoende voor het oordeel dat die bestuursorganen in beslissende mate die criteria bepalen of hebben bepaald. Zoals het bestuur aanvoert, vloeien die criteria voort uit het Convenant en bijlage 2 daarbij. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit convenant inhoud geeft aan een publiek-private samenwerking. Partij bij het Convenant zijn niet alleen verschillende bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, maar ook de naamloze vennootschappen Schiphol Group N.V. (hierna: Schiphol) en Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. Deze vennootschappen nemen uit eigen beweging, vanuit hun eigen verantwoordelijkheid, deel aan het Convenant en hebben daarbij een positie die gelijkwaardig is aan die van de andere partijen. Dat er meer publieke dan private partijen zijn bij het Convenant brengt, gelet op de gelijkwaardige positie die partijen innemen, niet mee dat die publieke partijen in beslissende mate de inhoud van het Convenant en de daaruit voorvloeiende criteria zoals neergelegd in het Bestemmingsreglement bepalen of hebben bepaald.
Het betoog faalt in zoverre.
5.4. De rechtbank is evenzeer terecht tot het oordeel gekomen dat in dit geval evenmin is voldaan aan het financiële vereiste.
In het Convenant is vastgelegd dat Noord-Holland, Schiphol en Amsterdam ieder voor een gelijk deel bijdragen aan de financiering van de bureaukosten van de stichting. Verder is daarin vastgelegd dat Schiphol tien miljoen euro beschikbaar stelt uitsluitend bestemd voor de financiering van schrijnende gevallen, de minister van Verkeer en Waterstaat tien miljoen euro beschikbaar stelt uitsluitend bestemd voor de financiering van gebiedsgerichte projecten, en Noord-Holland tien miljoen euro beschikbaar stelt voor de financiering van schrijnende gevallen en gebiedsgerichte projecten. Hieruit blijkt dat de uitkeringen aan schrijnende gevallen niet in overwegende mate worden gefinancierd door een of meer bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dat, zoals het bestuur aanvoert, de totale middelen van de stichting wel voor twee derden afkomstig zijn van dergelijke bestuursorganen, maakt niet dat aan het financiële vereiste is voldaan. Bij het financiële vereiste dient te worden gekeken naar de financiering van de verstrekking in kwestie. Dat is in dit geval de regeling voor schrijnende gevallen.
Evenmin is van belang dat, zoals het bestuur ter zitting heeft toegelicht, de middelen van Schiphol, de minister en Noord-Holland niet afzonderlijk worden geadministreerd. Uit het Convenant en de toelichting bij het Bestemmingsreglement volgt onmiskenbaar dat de uitkeringen aan schrijnende gevallen voor ten minste de helft door Schiphol worden gefinancierd.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
5.5. Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestuur niet is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en de in de brief van 12 september 2012 medegedeelde beslissing niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet. Zij heeft zich derhalve terecht onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump, mr. T.G.M. Simons, mr. N. Verheij en mr. R.F.B. van Zutphen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Polak w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
611.