Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 25/286, BRE 25/1876 en BRE 25/1877
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2026 in de zaak tussen
1.
[eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats] ,
[eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats] ,
(gemachtigde: mr. J.H.D. Elings),
2.
[eiser 3] en [eiser 4], uit [plaats] , en
[eiser 3] en [eiser 4], uit [plaats] , en
[eiser 5] B.V. en [eiser 6] B.V.,
(gemachtigde: mr. A.J. Coppelmans),
eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, verweerder.
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [vof] , [persoon 1] en [persoon 2] uit [plaats] ,
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat).
Samenvatting
1. Deze tussenuitspraak gaat over een opgelegde last onder dwangsom aan [vof] voor het overtreden van het bestemmingsplan met het verkooppunt ‘ [naam] ’ op het agrarische perceel [adres 1] in [plaats] . Eisers zijn het niet eens met dat besluit omdat zij de opgelegde last niet verstrekkend genoeg vinden. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de inhoud van de opgelegde last onder dwangsom.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat er gebreken kleven aan de last onder dwangsom. Het college krijgt de gelegenheid om het gebrek te herstellen, zodat nu nog geen eindbeslissing wordt genomen. Hierna legt de rechtbank uit welke gebreken zijn geconstateerd en hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Procesverloop
2. [persoon 1] en [persoon 2] wonen op het [adres 2] in [plaats] . Op het direct aangrenzende perceel, [adres 1] in [plaats] (hierna: het perceel), is de vennootschap onder firma [vof] gevestigd. Op dat adres exploiteren zij ‘ [naam] ’, een verkooppunt van diverse consumptieproducten (zoals groenten, fruit en aardappelen).
3. [eiser 1] en [eiser 2] wonen aan de [adres 3] , tegenover het perceel van [persoon 1] . [eiser 3] woont aan de [adres 4] , op een afstand van ongeveer 700 meter van het perceel van [persoon 1] . Daar zijn ook zijn B.V.’s gevestigd.
Eisers hebben last van de exploitatie van [naam] . Zij hebben het college daarom verzocht om daartegen handhavend op te treden. Naar aanleiding van deze handhavingsverzoeken heeft een controle plaatsgevonden. Geconstateerd is dat het perceel [adres 1] in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Gebleken is namelijk dat ongeveer 500 m² van de loods wordt gebruikt voor de verkoop van agrarische producten en boerderij- en streekproducten, zoals groente, fruit, kruiden, kaas, zuivelproducten, et cetera.
Het college heeft met zijn brief van 24 augustus 2023 aan [naam] erop gewezen dat de maximaal voorgeschreven vloeroppervlakte van 200 m² voor de verkoop van (eigen) agrarische producten en boerderij- en streekproducten wordt overschreden en dat voor die overschrijding geen omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft daarbij gewezen op artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), op grond waarvan het niet is toegestaan om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft [naam] verzocht om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan zij doen door binnen de bestaande bebouwing niet meer oppervlakte dan 200 m² te benutten voor de verkoop van (eigen) agrarische producten en boerderij- en streekproducten. Het college heeft aangekondigd het voornemen te hebben om een last onder dwangsom aan [naam] op te leggen, indien zij de overtreding niet opheft.
Naar aanleiding van dat voornemen zijn zienswijzen naar voren gebracht door eisers en door [persoon 1] .
Het college heeft met het besluit van 14 september 2023 [persoon 1] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, zijnde het zonder omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de grond aan de [adres 1] te [plaats] te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Daarbij is vermeld dat dit concreet betekent dat:
[persoon 1] de verkoop van (eigen) agrarische producten en de verkoop van boerderij- en streekproducten dient te beperken tot een maximale vloeroppervlakte van 200 m² binnen de bestaande bebouwing;
[persoon 1] het gebruik van de grond voor de verkoop van deze producten op een grotere oppervlakte dan 200 m² dient te (laten) staken en gestaakt dient te (laten) houden.
Het college heeft [persoon 1] een termijn gegeven van zes weken om aan de lastgeving te voldoen. Daarbij heeft het vermeld dat, wanneer [persoon 1] niet aan de last voldoet, zij van rechtswege een dwangsom is verschuldigd van € 3.000,- per constatering met een maximum van € 15.000,-.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 september 2023.
4. [eiser 1] en [eiser 2] hebben op 7 januari 2025 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaarschrift. Dit beroep is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer BRE 25/286.
5. Op 11 februari 2025 heeft het college alsnog op de bezwaren beslist. Het college heeft de bezwaren gegrond verklaard voor wat betreft het stallen van winkelwagens, het gebruik van de papierperscontainer anders dan voor de opslag ten behoeve van het eigen agrarisch bedrijf, en het opslaan en bewerken van hout in de buitenruimte. Het besluit is op die onderdelen aangepast. In het besluit is [persoon 1] gelast om:
de verkoop van (eigen) agrarische producten en de verkoop van boerderij- en streekproducten met een vloeroppervlakte van meer dan 200 m² binnen de bestaande bebouwing te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden (met een begunstigingstermijn van zes weken en daaraan gekoppeld een dwangsom van € 3.000,- per constatering per week met een maximum van € 15.000,-);
de stalling van winkelwagens in de buitenruimte te staken en gestaakt te houden (met een begunstigingstermijn van één week en daaraan gekoppeld een dwangsom van € 2.200,- per constatering per week met een maximum van € 9.900,-);
het gebruik van de papierperscontainer voor de opslag anders dan ten behoeve van het eigen agrarische bedrijf te staken en gestaakt te houden (met een begunstigingstermijn van één week en daaraan gekoppeld een dwangsom van € 3.300 per constatering per week met een maximum van € 6.600,-);
e opslag van spullen in een container ten behoeve van houtbewerking en buitenopslag van hout en houtbewerking in de buitenruimte te staken en gestaakt te houden (met een begunstigingstermijn van 12 weken en daaraan gekoppeld een dwangsom van € 20.000,- per constatering per week met een maximum van € 60.000,-).
6. [eiser 4] , [eiser 3] en zijn B.V.’s hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 11 februari 2025. Deze beroepen zijn bij de rechtbank bekend onder de zaaknummers BRE 25/1876 en BRE 25/1877.
Het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] wordt met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb [1] mede geacht te zijn gericht tegen dit besluit.
7. Eisers hebben in beroep – kort samengevat – aangevoerd dat de opgelegde last onder dwangsom niet ver genoeg gaat. Zij wijzen erop dat zij in hun handhavingsverzoeken hebben verzocht om een einde te maken aan alle gebruiksactiviteiten die zijn ontwikkeld en plaatsvinden. Zij stellen zich op het standpunt dat ter plaatse helemaal geen agrarisch bedrijf (vollegrondsteelt) is gevestigd.
Het college heeft op de beroepsgronden gereageerd met een verweerschrift.
8. De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2026 op zitting behandeld. [eiser 1] en [eiser 2] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. [eiser 3] is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door mr. S. Bijsterveld en [persoon 3] . [persoon 1] en [persoon 2] zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en ing. [persoon 4] .
Beoordeling door de rechtbank
9. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Ontvankelijkheid
10. De rechtbank beoordeelt eerst (ambtshalve) de ontvankelijkheid van de beroepen.
11. [eiser 3] heeft de rechtbank op 9 januari 2026 bericht dat zijn echtgenote, [eiser 4] , is overleden. Ter zitting is besproken of het beroep door haar erven wordt voortgezet. De gemachtigde heeft toegelicht dat er geen erven zijn die het beroep namens haar willen voortzetten, maar dat zij ook niet gemachtigd is om het beroep namens de erven van [eiser 4] in te trekken. De rechtbank stelt vast dat het procesbelang van [eiser 4] is komen te vervallen, en acht het beroep, voor zover namens haar ingediend, niet-ontvankelijk. De rechtbank zal daarover te zijner tijd in de einduitspraak een definitief oordeel geven.
[eiser 3] heeft ter zitting toegelicht dat hij zelfstandig bevoegd is om [eiser 5] B.V. en [eiser 6] B.V. te vertegenwoordigen. De andere partijen hebben daarop niet gereageerd. De rechtbank ziet dan ook geen reden om daaraan te twijfelen en gaat ervan uit dat het beroep, voor zover dat is ingediend namens de B.V.’s, kan worden voortgezet.
12. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft overwogen in haar uitspraak van 23 augustus 2017 [2] , is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen van de activiteit wel zijn vast te stellen, maar deze voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
Zoals hiervoor al vermeld, geven eisers allen aan dat zij overlast ondervinden van de exploitatie van [naam] . De rechtbank oordeelt dat [eiser 1] en [eiser 2] gelet op de korte afstand tot en het zicht op [naam] , als belanghebbenden moeten worden aangemerkt. Het perceel van [eiser 3] is op grotere afstand van [naam] gelegen. [eiser 3] heeft op zitting toegelicht dat hij met name overlast heeft van de verkeersbewegingen van en naar [naam] . Zijn perceel wordt vaak gebruikt om te manoeuvreren of mensen vragen hem de weg. Hij heeft verder toegelicht dat ook concurrentiebelang een rol speelt. [eiser 3] heeft toegelicht dat hij zelf aardbeien en asperges verkoopt vanaf zijn perceel, dat aardbeien en asperges in [naam] tegen lagere prijzen worden verkocht, en dat hij daarvan de gevolgen ondervindt. De rechtbank gaat op basis van die toelichting ervan uit dat [eiser 3] en zijn B.V.’s ook gevolgen van enige betekenis ondervinden van de exploitatie van [naam] en beschouwt hen ook als belanghebbenden.
13. Zoals hiervoor al vermeld, is de beroepsprocedure van [eiser 1] en [eiser 2] begonnen met een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaarschrift. De rechtbank gaat ervan uit dat zij geen belang meer hebben bij een beoordeling van dat fictieve besluit en dat het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van het besluit, niet-ontvankelijk kan worden verklaard. De rechtbank zal daarover te zijner tijd in de einduitspraak een definitief oordeel geven.
14. De rechtbank acht de beroepen van [eiser 3] en zijn B.V.’s en van [eiser 1] en [eiser 2] , voor zover gericht tegen het besluit van 11 februari 2025 (hierna: het bestreden besluit), ontvankelijk.
Voeren [persoon 1] en [persoon 2] een agrarisch bedrijf?
15. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De handhavingsverzoeken zijn ingediend in 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
16. Het perceel [adres 1] te [plaats] heeft in het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden – Landschap, natuur en cultuurhistorie - 1’.
Artikel 4.1 van de planregels bepaalt (voor zover relevant) dat de voor ‘Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie - 1’ aangewezen gronden bestemd zijn voor:
de uitoefening van (vollegronds)teeltbedrijven, en - buiten bouwvlakken - niet -intensieve veehouderij en paardenhouderij;
behoud, versterking en ontwikkeling van aanwezige landschaps-, natuur en cultuurhistorische waarden;
en tevens voor:
[…]
de uitoefening van nevenfuncties, ondergeschikt aan het agrarische bedrijf met inachtname van de leden 4.4 en 4.5;
[…]
bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groenelementen, (natuurvriendelijke) oevers, water, laad- en losvoorzieningen, nutsvoorzieningen en parkeervoorzieningen.
17. Het bestreden besluit gaat ervan uit dat [persoon 1] en [persoon 2] op het perceel [adres 1] te [plaats] een agrarische (vollegronds)teeltbedrijf voeren, en dat zij [naam] als nevenfunctie, ondergeschikt aan het agrarisch bedrijf, exploiteren. Dat is op grond van het bestemmingsplan toegestaan.
Eisers bestrijden dat [persoon 1] en [persoon 2] hun perceel overeenkomstig het bestemmingsplan gebruiken. Zij stellen zich op het standpunt dat er op het perceel [adres 1] te [plaats] helemaal geen agrarisch bedrijf wordt gevoerd. En als geen agrarisch bedrijf wordt gevoerd, dan kan er in hun optiek van een nevenfunctie ook geen sprake zijn. Het is volgens hen eerder andersom: als er al sprake is van vollegrondsteelt, dan is dat ondergeschikt aan de detailhandel in [naam] .
18. De begrippen ‘agrarisch bedrijf’ en ‘(vollegronds)teeltbedrijf’ zijn in de planregels omschreven (artikel 1.8).
Onder ‘agrarisch bedrijf’ wordt verstaan: een bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, nader te onderscheiden in – bijvoorbeeld – een (vollegronds)teeltbedrijf.
Onder ‘(vollegronds)teeltbedrijf’ wordt verstaan (artikel 1.8, onder a): bedrijfsvoering gericht op de teelt van gewassen die (nagenoeg) niet in gebouwen plaatsvindt.
19. Het college heeft in de bezwaarfase de Agrarische beoordelingscommissie (Abc) gevraagd om een advies uit te brengen over de vraag of sprake is van een nevenfunctie ( [naam] ) die ondergeschikt is aan de (agrarische) hoofdfunctie. Het college heeft als eerste de concrete vraag gesteld of er, naar huidige feiten en omstandigheden en naar feiten en omstandigheden van 14 september 2023, sprake is van de uitoefening van een vollegrondsteeltbedrijf op het perceel [adres 1] als bedoeld in artikel 1.8 van de planregels.
De Abc heeft in haar advies van 9 december 2024 geantwoord dat er zeker sprake is van een agrarisch vollegrondsteeltbedrijf op het perceel [adres 1] . Zij heeft dat afgeleid uit het feit dat er een bedrijf is dat agrarische activiteiten ontplooit in de volle grond (dus niet in kassen of in andersoortige bouwwerken). Zij heeft zich daarbij gebaseerd op bevindingen bij een bedrijfsbezoek, de inschrijving in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en de jaarlijkse opgave van agrarische activiteiten bij de RVO [3] . De werkzaamheden lijken echter voor het overgrote deel te worden uitbesteed aan derden, dus zonder grote inzet van eigen arbeid. De Abc heeft aangegeven dat zij de vraag, of specifiek per 14 september 2023 sprake was van een vollegrondsteeltbedrijf, vanuit praktisch oogpunt (eigen waarneming) niet kan beantwoorden. Het feit echter, dat de betrokkene ook in 2023 bij de RVO opgave deed van agrarische activiteiten en mede gezien de opgevoerde oppervlakten, concludeert de Abc dat zeer waarschijnlijk ook per 14 september 2023 sprake was van de uitoefening van een vollegrondsteeltbedrijf. De Abc merkt op dat de oppervlakten van gevoerde teelten (in totaal 9,31 ha) niet als echt ‘professionele’ oppervlakten zijn te beschouwen, maar dat het bedrijf desondanks beschouwd moet worden als een agrarisch vollegrondsteeltbedrijf. Zij merkt daarbij op dat het in theorie mogelijk is om een agrarisch bedrijf uit te voeren zonder grond in eigendom te hebben en met alle werkzaamheden uitbesteed in loonwerk. Het bedrijfscentrum is gelegen aan de [adres 1] . Daarvanuit wordt het bedrijf geëxploiteerd, geadministreerd etc.
De rechtbank is van oordeel dat het college zorgvuldig heeft gehandeld door de vraag, of er sprake is van een vollegrondsteeltbedrijf op het perceel [adres 1] , voor te leggen aan de Abc. De rechtbank ziet in de beroepsgronden geen argumenten die aanleiding geven om te twijfelen aan de deskundigheid of onafhankelijkheid van de Abc. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het advies van de Abc aan de daaraan te stellen zorgvuldigheidseisen. De Abc heeft op inzichtelijke wijze uiteengezet op welke informatie zij haar advies heeft gebaseerd en heeft haar conclusie ook van een voldoende motivering voorzien. De rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat aan het Abc-advies naar inhoud of totstandkoming zodanige gebreken kleven, dat het college dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Eisers hebben hun standpunt, dat op het perceel [adres 1] geen (vollegronds)teeltbedrijf wordt gevoerd, niet met een deskundig tegenrapport onderbouwd.
20. Het college heeft op basis van het Abc-advies dus mogen aannemen dat [persoon 1] en [persoon 2] op het perceel [adres 1] een agrarisch (vollegronds)teeltbedrijf voeren, en dat zij het perceel dus qua hoofdfunctie in overeenstemming met het bestemmingsplan gebruiken.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is het verkooppunt [naam] als nevenfunctie ondergeschikt aan het agrarisch bedrijf?
21. De begrippen ‘hoofdfunctie’ en ‘nevenfunctie’ zijn ook in de planregels omschreven.
Onder ‘hoofdfunctie’ wordt verstaan (artikel 1.49): functie die gelet op de bestemming en ook feitelijk in ruimtelijk en functioneel opzicht als hoofdfunctie op een perceel kan worden aangemerkt.
Onder ‘nevenfunctie’ wordt verstaan (artikel 1.67): activiteiten die in ruimtelijk opzicht, functioneel of anderszins ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie op een bestemmings- of bouwvlak.
In tabel 4.1 zijn vervolgens de mogelijke nevenfuncties vermeld. Voor de verkoop aan huis van (eigen) agrarische producten geldt dat deze is toegestaan in een maximale omvang binnen bestaande bebouwing van 100 m². Voor de verkoop van boerderij- en streekproducten geldt dezelfde begrenzing. Omdat in [naam] volgens het college (eigen) agrarische producten én boerderij- en streekproducten worden verkocht, heeft het college bepaald dat de verkoopoppervlakte van [naam] maximaal 200 m² mag bedragen.
22. Voor [naam] geldt dus dat deze als nevenfunctie (in ruimtelijk of functioneel opzicht of anderszins) ondergeschikt moet zijn aan de hoofdfunctie van het agrarisch bedrijf én – als daarvan sprake is – die nevenfunctie in omvang beperkt is tot een maximale oppervlakte binnen bestaande bebouwing van 100 m² voor (eigen) agrarische producten en 100 m² voor boerderij- en streekproducten. Aan beide criteria moet zijn voldaan.
23. Tussen partijen is in geschil of de gecombineerde verkoop van (eigen) agrarische producten en boerderij- of streekproducten vanuit [naam] ondergeschikt is aan de agrarische hoofdfunctie. Het college stelt zich op het standpunt dat de gecombineerde verkoop ondergeschikt is aan de agrarische hoofdfunctie, mits die gecombineerde verkoop beperkt blijft tot een inpandige oppervlakte van 200 m². Eisers stellen daarentegen dat de omvang van [naam] groter is dan alleen het inpandige verkooppunt, en dat het college de ondergeschiktheid van de verkoopfunctie te beperkt heeft uitgelegd.
De rechtbank volgt het standpunt van eisers en legt dat hieronder uit.
De rechtbank is van oordeel dat het college voor het bepalen van de omvang van het agrarisch bedrijf in ruimtelijk opzicht heeft mogen aansluiten bij de berekening die de Abc in haar advies heeft gemaakt, aangezien deze op objectieve wijze en inzichtelijk is berekend. Het college is in het bestreden besluit ervan uitgegaan dat de omvang van het agrarisch bedrijf (de vollegrondsteelt) in ruimtelijk opzicht circa 4.400 m² van het perceel beslaat. De rechtbank ziet in de beroepsgronden geen reden om aan die omvang te twijfelen, en gaat daar dan ook van uit.
De rechtbank stelt vast dat het college die omvang heeft vergeleken met de oppervlakte van het inpandige verkooppunt van [naam] van 200 m². Dat heeft het college ter zitting ook bevestigd. Daarbij heeft het college wel opgemerkt dat het ook de functionele ondergeschiktheid heeft beoordeeld in die zin, dat het heeft meegewogen dat [naam] niet iedere dag open is. De rechtbank is van oordeel dat het college heeft miskend dat de omvang van de verkoopfunctie groter is dan alleen het inpandige verkooppunt. In het kader van de ruimtelijke en functionele ondergeschiktheid moet op grond van artikel 1.67 van de planregels ook worden gekeken naar – bijvoorbeeld – verkeersaantrekkende werking, parkeergelegenheid en verkeersbewegingen naar en van [naam] , stalling van winkelwagentjes en naar de opslag/koelcel voor zover in gebruik ten behoeve van [naam] .
Het college heeft ter zitting terecht opgemerkt dat voor de opslag en stalling van agrarische producten in de bestaande bebouwing (meer dan reguliere opslag ten behoeve van eigen bedrijfsvoering) in tabel 4.1 een aparte nevenfunctie is opgenomen, waarvoor een maximale oppervlakte geldt van 500 m². Dat leidt er weliswaar toe dat de oppervlakte van de opslag/koelcel niet hoeft te worden meegeteld in de berekening van de oppervlakte van het verkooppunt, maar dat betekent niet dat met de opslag van de producten geen rekening hoeft te worden gehouden in de beoordeling van de ondergeschiktheid van de verkoopfunctie als bedoeld in artikel 1.67 van de planregels. Daarbij komt dat de rechtbank deze oppervlakte van 500 m2 gezien artikel 4.4, onder m, onder 7 van de planregels, leest als inclusief de twee maal 100 m2 verkoopruimte, omdat het moet gaan om een totaaloppervlakte van 500 m2 aan nevenfuncties.
24. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het college onvoldoende zorgvuldig heeft onderzocht en onvoldoende heeft gemotiveerd dat de verkoopfunctie van [naam] (in ruimtelijk of functioneel opzicht of anderszins) ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf op het perceel [adres 1] te [plaats] . Het college heeft dus niet deugdelijk gemotiveerd dat [naam] een nevenfunctie is in de zin van het bestemmingsplan.
Deze beroepsgrond slaagt.
Heeft het college de verkoop in [naam] terecht gekwalificeerd als verkoop van – in hoofdzaak – (eigen) agrarische producten en/of boerderij- en streekproducten?
25. Het college is in het bestreden besluit ervan uitgegaan dat aan de eis van verkoop van (eigen) agrarische producten en boerderij- en streekproducten in een omvang van maximaal 200 m² wordt voldaan. Daarbij neemt het college aan dat het assortiment van [naam] aan die eis voldoet. Het college heeft overwogen dat bij de verkoop geen (kwantitatief) onderscheid kan en hoeft te worden gemaakt tussen ‘(eigen) agrarische producten’ en ‘boerderij- en streekproducten’. De producten die vanuit [naam] worden verkocht – groente, fruit, kaas en eieren – kunnen volgens het college immers onder beide noemers vallen.
Eisers stellen zich daarentegen op het standpunt dat het grootste deel van het assortiment van [naam] niet voldoet aan de criteria van ‘(eigen) agrarische producten’ of ‘boerderij- of streekproducten’. Volgens eisers wordt het overgrote deel van de aangeboden producten grootschalig elders ingekocht, en komen deze voor een deel ook uit het buitenland. Zij hebben foto’s overgelegd van – onder andere – meloenen, bananen, ananassen en citrusvruchten.
Het college heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat het bij zijn standpunt blijft. Het volgt in het kader van de rechtszekerheid de letterlijke interpretatie van de bestemmingsplanregels, in lijn met de jurisprudentie hierover. Omdat de begrippen ‘(eigen) agrarische producten’ en ‘boerderij- en streekproducten’ in het bestemmingsplan niet zijn gedefinieerd, ziet het college in het bestemmingsplan geen aanknopingspunten om tot een inkleuring van de begrippen te komen. Ter zitting heeft het college daaraan toegevoegd dat de haakjes om het woord ‘eigen’ aanduiden dat het bedrijf haar eigen producten mag verkopen, maar dat dit geen eis is.
26. De rechtbank overweegt dat regels in een bestemmingsplan in beginsel letterlijk uitgelegd moeten worden omwille van de rechtszekerheid. [4] Pas als de letterlijke uitleg niet duidelijk is, kan worden gekeken naar de plantoelichting en als die ook niet duidelijk is, kan het normaal spraakgebruik en het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal worden betrokken.
27. De rechtbank constateert dat het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ op verschillende manieren kan worden uitgelegd door de geplaatste haakjes om het woord ‘eigen’. De rechtbank is van oordeel dat de letterlijke uitleg op grond van de bestemmingsplanregels daarom niet duidelijk is. Het begrip is in het bestemmingsplan namelijk niet gedefinieerd. De planwetgever heeft in de toelichting op het bestemmingsplan ook niet toegelicht hoe hij dit heeft bedoeld. Het college gaat ervan uit dat het woordje ‘eigen’ tussen haakjes is gezet als eventuele toevoeging, maar dat dit geen eis is. Eisers hebben echter daartegenover gesteld dat de uitleg van het college het woord ‘eigen’ zinledig zou maken en dat dit dus logischerwijs niet de bedoeling kan zijn geweest van de planwetgever. Volgens eisers is het woordje ‘eigen’ tussen haakjes bedoeld ter verduidelijking van wat de planwetgever heeft bedoeld te zeggen met de term ‘agrarische producten’ en dat het in hoofdzaak om eigen, zelf voortgebrachte agrarische producten moet gaan.
De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies van 27 februari 2024 eisers in hun interpretatie van het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ gevolgd. Volgens de bezwaarschriftencommissie moet het begrip zo begrepen worden dat het in hoofdzaak om de door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten dient te gaan. Dat de planwetgever het woord ‘eigen’ tussen haakjes heeft geplaatst, betekent volgens de bezwaarschriftencommissie niet dat aan dit woord geen betekenis toekomt. Dit brengt volgens haar hooguit met zich mee dat naast de verkoop van eigen producten, ondergeschikte en ondersteunende verkoop van andere producten kan zijn toegestaan. De bezwaarschriftencommissie heeft daarbij opgemerkt dat zij in de plansystematiek een aanwijzing vindt voor deze interpretatie, aangezien de nevenfunctie ‘verkoop van (eigen) agrarische producten’ enkel is toegestaan bij bestemmingen waar het bedrijfsmatig voortbrengen en/of bewerken van agrarische producten is toegestaan. De rechtbank is van oordeel dat dit een goed gefundeerd advies is van een onafhankelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. Het college mag daarvan afwijken, maar moet dat wel goed in het besluit motiveren. Het college heeft in het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het dit advies niet heeft overgenomen.
Ook voor het begrip ‘boerderij- en streekproducten’ geldt dat dit niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan, en dat dit begrip voor meerder uitleg vatbaar is. Ook hier geldt dat de bezwaarschriftencommissie eisers in hun bewaren heeft gevolgd. De bezwaarschriftencommissie vindt dat moet worden aangesloten bij het algemeen spraakgebruik en heeft tevens verwezen naar de in 2016 door de gemeenteraad vastgestelde Omgevingsvisie, waarin staat:
“De functies, die in het bestemmingsplan Buitengebied worden genoemd als mogelijke nevenfuncties bij de agrarische bestemming, lenen zich in beginsel goed om zich als nieuwe zelfstandige functie te ontwikkelen (in met name VAB’s). Uitgangspunt is dat de functies niet mogen concurreren met de functies in het stedelijk gebied en dat zij de kwaliteiten in het gebied niet mogen aantasten. De aard en schaal van de functies dienen aan te sluiten bij de waarden van het omliggende landschap.”En ook wijst de bezwaarschriftencommissie voor wat betreft het begrip ‘boerderij- en streekproducten’ erop dat in de plansystematiek deze nevenfunctie enkel is toegestaan bij bestemmingen waarbij het bedrijfsmatig voortbrengen en/of bewerken van agrarische producten is toegestaan. Verder heeft de bezwaarschriftencommissie in haar advies opgemerkt dat, gelet op de in het dossier aanwezige foto’s, zij het niet aannemelijk acht dat het leeuwendeel van de omvang van de activiteit wordt gevormd door producten die kunnen worden aangemerkt als ‘boerderij- en streekproducten. De bezwaarschriftencommissie merkt in dat verband op dat het assortiment voor een deel bestaat uit producten die elders zijn geproduceerd, voor een aanzienlijk deel in het buitenland, waarbij een gedeelte van de producten industrieel is verpakt. Ook hiervoor geldt dat dit een goed gefundeerd advies is van een onafhankelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. Het college heeft in het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd waarom het dit advies niet heeft overgenomen.
“De functies, die in het bestemmingsplan Buitengebied worden genoemd als mogelijke nevenfuncties bij de agrarische bestemming, lenen zich in beginsel goed om zich als nieuwe zelfstandige functie te ontwikkelen (in met name VAB’s). Uitgangspunt is dat de functies niet mogen concurreren met de functies in het stedelijk gebied en dat zij de kwaliteiten in het gebied niet mogen aantasten. De aard en schaal van de functies dienen aan te sluiten bij de waarden van het omliggende landschap.”En ook wijst de bezwaarschriftencommissie voor wat betreft het begrip ‘boerderij- en streekproducten’ erop dat in de plansystematiek deze nevenfunctie enkel is toegestaan bij bestemmingen waarbij het bedrijfsmatig voortbrengen en/of bewerken van agrarische producten is toegestaan. Verder heeft de bezwaarschriftencommissie in haar advies opgemerkt dat, gelet op de in het dossier aanwezige foto’s, zij het niet aannemelijk acht dat het leeuwendeel van de omvang van de activiteit wordt gevormd door producten die kunnen worden aangemerkt als ‘boerderij- en streekproducten. De bezwaarschriftencommissie merkt in dat verband op dat het assortiment voor een deel bestaat uit producten die elders zijn geproduceerd, voor een aanzienlijk deel in het buitenland, waarbij een gedeelte van de producten industrieel is verpakt. Ook hiervoor geldt dat dit een goed gefundeerd advies is van een onafhankelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb. Het college heeft in het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd waarom het dit advies niet heeft overgenomen.
28. Deze beroepsgrond slaagt.
Had het college ook een preventieve last onder dwangsom moeten opleggen ter voorkoming van herhaling van overtredingen?
29. [persoon 1] en [persoon 2] hebben in het verleden speelfaciliteiten in de loods aanwezig gehad voor de kinderen van hun klanten. Deze zijn op aanzeggen van de gemeentelijk toezichthouder bij een controlebezoek op 17 november 2023 verwijderd. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat bij opvolgende controles geen inpandige speelfaciliteiten voor kinderen van klanten zijn aangetroffen en dat het om die reden geen aanleiding ziet om handhavend op te treden. Ter zitting heeft het college opgemerkt dat het ervan uitgaat dat de aanwezige speelvoorziening op het buitenterrein voor eigen gebruik is en niet is gericht op gebruik door kinderen van klanten van [naam] . Dat hebben [persoon 1] en [persoon 2] bevestigd.
Eisers hebben in hun handhavingsverzoeken ook verzocht om handhavend op te treden tegen een visrokerij die zij zo nu en dan in werking hebben gezien, met name rond de feestdagen. Het college heeft overwogen dat de gemeentelijk toezichthouders bij de controlebezoeken geen visrokerij hebben aangetroffen en daarom geen aanleiding zien voor het opleggen van een last onder dwangsom. Het college heeft daarbij opgemerkt dat een toezichthouder bij de controle op 8 november 2024 duidelijk heeft gemaakt dat het exploiteren van een visrokerij op het perceel niet is toegestaan.
30. Eisers hebben aangevoerd dat het college ervoor had moeten kiezen om een preventieve last onder dwangsom op te leggen. Zij wijzen erop dat de opblaasbare speelfaciliteiten niet zijn opgeruimd, maar zijn opgeslagen in de loods en eenvoudig weer kunnen worden opgebouwd. Voor wat betreft de visrokerij hebben eisers aangevoerd dat uit het dossier voldoende blijkt dat die er is geweest, dat niet kan worden uitgesloten dat die er weer komt en dat belangrijk is dat formeel in een besluit wordt neergelegd dat het in werking hebben van een visrokerij ter plaatse niet is toegestaan.
31. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt.
De rechtbank stelt voorop dat een last onder dwangsom een sanctie betreft die strekt tot herstel van een overtreding. [5] Een last onder dwangsom kan ook preventief worden opgelegd, zodra een gevaar op een overtreding klaarblijkelijk dreigt. [6] Volgens vaste rechtspraak van de AbRS [7] is daarvan sprake als er sprake is van een gevaar van een overtreding die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden en voldaan wordt aan de voorwaarde dat die overtreding in het besluit kan worden omschreven met een mate van duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist.
De rechtbank ziet in de beroepsgronden geen reden om aan te nemen dat er sprake is van een klaarblijkelijke dreiging van gevaar op (herhaling van) een overtreding tot het aanbieden van een speelvoorziening aan de klanten van [naam] of het in werking hebben van een visrokerij ten behoeve van [naam] . De rechtbank gaat ervan uit dat aan [persoon 1] en [persoon 2] , zowel voor wat betreft de speelvoorziening als de visrokerij, duidelijk is gemaakt dat het gebruik daarvan ten behoeve van [naam] niet is toegestaan, en dat [persoon 1] en [persoon 2] zich daaraan houden. [eiser 3] heeft ter zitting verwezen naar een uitspraak van de AbRS van 28 oktober 2020 [8] . In die uitspraak ging het over een handhavingsverzoek wegens overtreding van de Europese Houtverordening, die tot doel heeft om illegale houtkap en handel in illegaal hout te bestrijden. Anders dan in die uitspraak, gaat het naar het oordeel van de rechtbank in deze zaken om potentiële overtredingen die niet onomkeerbaar zijn, en eenvoudig weer hersteld kunnen worden in overleg of desnoods met handhavend optreden.
Het college heeft zich dus terecht niet bevoegd geacht om hiervoor een preventieve last onder dwangsom aan [persoon 1] en [persoon 2] op te leggen.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
[bedrijf]
32. Vast staat dat een deel van het perceel [adres 1] (een deel van de loods en van het buitenterrein) wordt gebruikt door [bedrijf] . Dit bedrijf beschikt over een omgevingsvergunning voor het voeren van een hoveniersbedrijf op het perceel. In de vergunning is opgenomen dat 155 m² binnenruimte en 100 m² buitenruimte van het perceel mag worden gebruikt ten behoeve van het hoveniersbedrijf.
In het bestreden besluit is overwogen dat tijdens controlebezoek op 8 november 2024 is vastgesteld dat 155 m² van de binnenruimte in gebruik is bij het hoveniersbedrijf (kantoorruimte en opslag), en van de buitenruimte 93 m². Dat is tussen partijen niet in geschil. [eiser 1] en [eiser 2] hebben aangevoerd dat van die 93 m² buitenopslag, 10 m² plaatsvindt op een andere locatie dan waar de omgevingsvergunning op ziet.
Het college heeft in het verweerschrift bevestigd dat [bedrijf] 10 m² van de buitenruimte in gebruik heeft op een andere locatie dan op de situatietekening bij de omgevingsvergunning is ingetekend. Het college heeft toegelicht dat het het niet evenredig vindt om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft daartoe overwogen dat het aantal vierkante meters dat [bedrijf] op grond van de omgevingsvergunning mag gebruiken voor haar hoveniersbedrijf niet wordt overschreden en dat ook het gebruik niet anders is dan vergund. Het college heeft tevens meegewogen dat er geen sprake is van een noemenswaardige afwijking van de vergunde situatie en dat deze nauwelijks tot geen ruimtelijke impact heeft.
33. Het college dient een belangenafweging te maken, om te beslissen of het van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maakt en op welke wijze het van de bevoegdheid gebruik maakt. Voor de beoordeling of het college een juiste belangenafweging heeft gemaakt, neemt de rechtbank de maatstaf voor (de intensiteit van) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, zoals weergegeven in de uitspraken de AbRS van 2 februari 2022 [9] in acht. Bij deze toetsing kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het (bestreden) besluit een rol spelen.
Het college heeft met de gegeven toelichting voldoende gemotiveerd dat het niet noodzakelijk en evenwichtig is om handhavend op te treden tegen het gebruik door [bedrijf] van 10 m² de buitenruimte van het perceel [adres 1] op een andere locatie dan op de situatietekening bij de omgevingsvergunning is ingetekend. Naar het oordeel van de rechtbank valt ook niet in te zien dat [eiser 1] en [eiser 2] met deze afwijkende buitenopslag worden belemmerd in de gebruiksmogelijkheden van hun perceel of dat zij anderszins door deze afwijkende buitenopslag in hun belangen worden geraakt. Het college heeft dus op dit punt in redelijkheid kunnen besluiten om af te zien van handhavend optreden.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Begunstigingstermijn.
34. [eiser 1] en [eiser 2] hebben aangevoerd dat het college in het bestreden besluit ten onrechte opnieuw een begunstigingstermijn heeft gegund. Zij hebben deze beroepsgrond ter zitting laten vallen.
Proceskosten bezwaarfase.
35. Eisers hebben aangevoerd dat het college de door hen gemaakte proceskosten in de bezwaarprocedure ten onrechte niet heeft vergoed.
36. De regels voor vergoeding van de proceskosten in bezwaar zijn neergelegd in artikel 7:15 van Pro de Awb. In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de kosten uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
37. De rechtbank stelt vast dat eisers in bezwaar expliciet hebben verzocht om vergoeding van de door hen gemaakte kosten voor het inschakelen van professionele rechtsbijstand. De rechtbank stelt vast dat ook aan de andere criteria van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is voldaan. De primaire last onder dwangsom van 14 september 2023 is door het bestreden besluit vervangen en aan de nieuwe, uitgebreidere, last zijn weer nieuwe begunstigingstermijnen verbonden. Het college heeft daartoe besloten omdat het na heroverweging op grond van de bezwaarschriften tot de conclusie is gekomen dat de primaire last onder dwangsom niet in stand kon blijven. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van herroeping wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft de verzoeken van eiser om proceskostenvergoeding in het bestreden besluit ten onrechte afgewezen.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
38. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering of, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
39. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers en de derde partij in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
De rechtbank ziet op voorhand geen aanwijzingen dat het college niet zal voldoen aan de tussenuitspraak en ziet dan ook geen reden om een dwangsom aan de opdracht in deze tussenuitspraak te verbinden.
40. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de AbRS van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
41. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 6 maart 2026, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerd publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.