ECLI:NL:RBZWB:2026:2909

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 26/575

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: [gemachtigde] ),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarle-Nassau, het college.

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [vergunninghoudster] (vergunninghoudster)

(gemachtigde: mr. E.T. de Jong).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op bezwaar van 9 december 2025 (bestreden besluit) waarmee het college het bezwaar van eiser ongegrond heeft verklaard. Het bezwaar was gericht tegen de omgevingsvergunning van 6 juni 2025 voor het bouwen van twaalf recreatiewoningen in het vakantiepark Parc de Kievit , op het adres ‘ [adres 1] tot en met [adres 2] . Eiser is het niet eens met de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Onder meer aan de hand hiervan beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning mocht verlenen.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college dit mocht
.Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Het college heeft op 11 februari 2025 van vergunninghoudster een aanvraag voor een omgevingsvergunning ontvangen.^[1]Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning verleend op 6 juni 2025. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en diens waarnemend gemachtigde [persoon 1] . Namens het college is verschenen mr. [persoon 2] . Namens vergunninghoudster zijn verschenen: haar gemachtigde, [persoon 3] en [persoon 4] .

2.3.

Op dezelfde zitting zijn ook de beroepen behandeld met zaaknummers: 26/337, 26/483, 26/485, 26/487 26/489, 26/491, 26/493, 26/495, 26/497, 26/499, 26/501, 26/504, 26/506, 26/508, 26/510, 26/513, 26/515, 26/517, 26/520, 26/522, 26/524, 26/527, 26/529, 26/531, 26/534, en 26/536.

Beoordeling door de rechtbank

De feiten

3. Vergunninghoudster is de beheerder van het vakantiepark Parc de Kievit in Baarle-Nassau . De beoogde bouwlocatie is een perceel waar in het verleden de volgende recreatieve voorzieningen zijn gerealiseerd: een grasveld, een jeu de boules-baan, een midgetgolfbaan, een voetbal- en basketbalveld met kooi en een kinderspeeltuin.

Het bestreden besluit

4. Het college heeft in overeenstemming met het advies van de Advies commissie bezwaarschriften het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning in stand gelaten omdat geen van de weigeringsgronden van artikel 22.29 van het omgevingsplan aan de orde zijn. De aanvraag voldoet aan de beoordelingsregels voor het ruimtelijk bouwen, het in stand houden en gebruiken van het bouwwerk en ook voldoet het plan aan redelijke eisen van welstand. Omdat sprake is van een omgevingsplanactiviteit die past binnen de regels van het omgevingsplan, is participatie niet verplicht. Het college mag om dezelfde reden niet toetsen aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Het college heeft geen ruimte om deze beoordeling uit te voeren of om een belangenafweging te maken, omdat voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit een limitatief-imperatief stelsel geldt. Dit betekent dat als zich geen weigeringsgronden voordoen, de omgevingsvergunning moet worden verleend. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan, kunnen aldus het college geen andere gronden worden aangevoerd om de omgevingsvergunning te weigeren.

4.1.

Het college heeft met het bestreden besluit een onjuiste tekening van de parkeervoorziening met naam ‘Masterplan on Cadastry V.1 (layout ID A.01.1)’ vervangen met de tekening met naam ‘Masterplan on Cadastry V.2 (layout ID A.01.2)’. Parkeerplaatsen komen hierdoor op een andere locatie. Dit is volgens het college een wijziging van ondergeschikte aard waardoor de uitstraling, omvang, verhoudingen, situering en volume van het bouwplan in het geheel niet wijzigen. Ook wordt met de verplaatsing van de parkeerplaatsen tegemoet gekomen aan het ingediende bezwaar en staat het omgevingsplan het realiseren van parkeerplaatsen op de beoogde locatie toe.

Toetsingskader

5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

5.1.

Het bestreden besluit is tot stand gekomen op basis van de Omgevingswet (Ow). Op 1 januari 2024 zijn de Ow en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. De aanvraag is ingediend op 11 februari 2025. Dit betekent dat de Ow van toepassing is.

5.2.

Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow is het verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. De bouwlocatie ligt in het gebied waar het Omgevingsplan gemeente Baarle-Nassau (hierna: Omgevingsplan) van toepassing is. Op grond van artikel 22.26 van het Omgevingsplan is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten. Het uitvoeren van een bouwactiviteit is dus een omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het Omgevingsplan.

5.3.

Voor zover relevant voor deze zaak, volgt uit artikel 8.0a, eerste lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) in samenhang met artikel 22.29, eerste lid van het Omgevingsplan dat de omgevingsvergunning voor het verrichten van een bouwactiviteit alleen wordt verleend als:

de activiteit niet in strijd is met de in het Omgevingsplan gestelde regels over het bouwen;

het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.

5.4.

De bouwlocatie ligt in het gebied waarop het voormalige bestemmingsplan ‘Buitengebied 2008’ (hierna: bestemmingsplan) en het ‘Paraplubestemmingsplan Baarle-Nassau 2023’ (hierna: Paraplubestemmingsplan) van toepassing zijn. Het bestemmingsplan en het Paraplubestemmingsplan maken onderdeel uit van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan.

5.5.

De bouwlocatie heeft volgens het bestemmingsplan de enkelbestemming 'Recreatie' en de dubbelbestemming 'Waarde - Archeologie'. Daarnaast heeft het de gebiedsaanduiding 'Extensiveringsgebied - natuur'.

5.6.

Uit artikel 11.1, aanhef en onder a van het Paraplubestemmingsplan volgt dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, dient te worden verzekerd dat wordt voorzien in de realisatie en instandhouding van voldoende parkeergelegenheid. Dit wordt getoetst aan de hand van de normen en uitgangspunten, als vastgelegd in de Nota Parkeernormen Baarle-Nassau 2011 (hierna: Nota Parkeernormen), inclusief de daarin opgenomen mogelijkheden tot maatwerk.

Omvang van het geschil

6. Eiser heeft als beroepsgrond aangevoerd dat het college ten onrechte de ruimtelijke gevolgen voor de omwonenden niet heeft meegewogen en dat een belangenafweging ontbreekt. Het college erkent dat de ETFAL niet is beoordeeld en stelt dat hij dat ook niet mocht doen.

6.1.

De rechtbank stelt vast dat het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor een omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het Omgevingsplan. Zoals is besproken onder overweging 5.3 van deze uitspraak, staat het beoordelingskader in artikel 22.29 van het Omgevingsplan. Deze bepaling kent een limitatief-imperatief stelsel. Dit betekent dat het college alleen beoordeelt of sprake is van één van de in dat artikel opgesomde weigeringsgronden. Artikel 22.29 van het Omgevingsplan bevat geen weigeringsgrond over het toetsen aan de ETFAL. In zoverre is het standpunt van het college dus juist dat het college niet mag (en dus ook niet hoefde te) toetsen aan de ETFAL bij een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit zoals bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het Omgevingsplan. Hetzelfde geldt voor het uitvoeren van een belangenafweging.

6.2.

De ETFAL wordt op grond van artikel 8.0a, tweede lid van het Bkl wel beoordeeld bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Als de rechtbank tot de conclusie komt dat het bouwplan in strijd is met het Omgevingsplan (weigeringsgrond a van artikel 22.29 van het Omgevingsplan), dan betekent dat ook dat sprake is van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In dat geval zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen en moet het college alsnog de ETFAL beoordelen bij een opnieuw te nemen beslissing op bezwaar. De rechtbank zal dat hierna bespreken.

Is het bouwplan in strijd met het Omgevingsplan?

7. Eiser voert aan dat de twaalf vergunde recreatiewoningen in strijd zijn met het Omgevingsplan omdat het aantal recreatieobjecten wordt overschreden. Gelet op de al aanwezige recreatiewoningen en stacaravans, is het op grond van het Omgevingsplan namelijk niet mogelijk om twaalf extra recreatiewoningen te realiseren. Ten eerste vindt eiser dat het college het bestemmingsplan (dat onderdeel uitmaakt van het Omgevingsplan) onjuist toepast door strikt onderscheid te maken tussen het maximaal aantal toegestane recreatiewoningen enerzijds en het aantal stacaravans anderzijds. In het bestemmingsplan zijn inderdaad losse maximale aantallen opgenomen voor recreatiewoningen en stacaravans, maar deze aantallen moet het college bij elkaar optellen om te komen tot een maximaal totaal aantal recreatieobjecten. Parc de Kievit is namelijk al te vol doordat het maximum van het aantal stacaravans flink wordt overschreden. Voor dit argument vindt eiser steun in artikel 14.2.5 van het bestemmingsplan. Uit dit artikel volgt dat de categorieën uitwisselbaar zijn. Ten tweede is eiser het niet eens met de stelling van het college dat het maximum aantal recreatiewoningen nog niet is bereikt en dat nog ruimte is voor 49 recreatiewoningen. Dit uitgangspunt is namelijk gebaseerd op een onjuiste en manipulatieve telling omdat deze telling niet onafhankelijk is en omdat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt onder welke definitie elk individueel geteld object valt (recreatiewoning of stacaravan). Eiser verwijst ter onderbouwing naar foto’s van objecten die in de gemeentelijke telling ten onrechte zijn aangemerkt als stacaravan, terwijl dit volgens de definitie van het bestemmingsplan recreatiewoningen zijn.^[2]

7.1.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de twaalf recreatiewoningen die mogen worden gebouwd volgens de omgevingsvergunning, recreatiewoningen zijn zoals bedoeld in het bestemmingsplan.^[3]Uit de telling die het college in december 2020 heeft laten uitvoeren, volgde dat er 155 stacaravans aanwezig waren en dat hiermee het maximum aantal stacaravans werd overschreden met 114 stacaravans.^[4]Op zitting bleek dat partijen het erover eens zijn dat dit maximum nog steeds (aanzienlijk) overschreden wordt.^[5]Partijen verschillen van mening over de definitie van stacaravan en de gevolgen van de interpretatie hiervan voor de telling van het aantal aanwezige stacaravans en recreatiewoningen in het park. Ook verschillen zij van mening over de vraag of uit de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat de maximale aantallen van stacaravans en recreatiewoningen moeten worden opgeteld. Als deze aantallen moeten worden opgeteld, zou dat namelijk (volgens eiser) tot gevolg hebben dat door het teveel aan stacaravans, op grond van het bestemmingsplan ook geen recreatiewoningen meer mogen worden gerealiseerd.

8. De rechtbank oordeelt dat het college mocht concluderen dat de twaalf recreatiewoningen passen binnen het Omgevingsplan, omdat het maximaal aantal toegestane recreatiewoningen niet wordt overschreden en het college hierbij geen rekening hoefde te houden met het aantal stacaravans. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre pas betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.^[6]

Voor Parc De Kievit geldt in zijn geheel de bestemming recreatie.^[7]Op grond van de bouwregels mogen op het park onder andere kampeermiddelen en recreatiewoningen worden gebouwd, met een maximumaantal van 412 recreatiewoningen en 41 stacaravans. Het zou niet aansluiten bij de systematiek van het bestemmingsplan om met het totaal aantal recreatieobjecten te rekenen in plaats van met losse categorieën. In de bepaling over waar welke soort objecten mogen staan, en daarna in de maximale hoeveelheden per soort, is een duidelijk onderscheid gemaakt. Er is geen totaal aan maximaal toegestane objecten opgenomen in het bestemmingsplan, maar er is gekozen voor een maximum per type. Van cumulatie van deze typen is gelet op de systematiek dus geen sprake in het bestemmingsplan. De rechtbank wijst hierbij ook naar de uitspraak van deze rechtbank van 22 juni 2023 waarin zij zich eerder heeft uitgelaten over dezelfde rechtsvraag.^[8]Eiser heeft tijdens de zitting nog aangevoerd dat in de toelichting van het bestemmingsplan geen onderscheid wordt gemaakt in typen. De toelichting bij het bestemmingsplan kan in dit geval echter niet tot een ander oordeel leiden over de systematiek van het bestemmingsplan, want de toelichting maakt geen onderdeel uit van het bestemmingsplan en is juridisch niet bindend. Omdat de tekst van de planregels bovendien duidelijk is, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de hand van de toelichting bij het bestemmingsplan een andere uitleg aan de planregels te geven. Ook de verwijzing van eiser naar artikel 14.2.5 van het bestemmingsplan maakt dit niet anders. Dat artikel gaat namelijk over vervanging van twee stacaravans door één recreatiewoning of andersom. Dit artikel gaat dus niet om het oprichten van (nieuwe) stacaravans of recreatiewoningen. Bovendien worden in dit artikel dezelfde maximale aantallen per type aangehouden. Het uitwisselen is slechts mogelijk voor zover het maximum van het type niet is overschreden.

8.1.

De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat de telling van het aantal recreatiewoningen onjuist zou zijn. Aan het bestreden besluit heeft het college een telling ten grondslag gelegd waaruit blijkt dat 369 recreatiewoningen aanwezig zijn in het park. Het college heeft de methode van het tellen als volgt toegelicht. Allereerst wordt periodiek een 0-meting uitgevoerd waarbij het aantal recreatieve eenheden wordt geteld, uitgesplitst naar het type eenheden dat planologisch is toegestaan. Ten tweede wordt een administratie bijgehouden van het aantal vergunningen dat is verleend sinds de 0-meting, uitgesplitst naar het type eenheden dat planologisch is toegestaan. Ten derde wordt periodiek na de 0-meting ter plaatse gecontroleerd of de vergunde recreatie-eenheden daadwerkelijk zijn gerealiseerd. In december 2020 heeft de laatste 0-meting plaatsgevonden door een professioneel bureau op het gebied van handhaving waaruit volgde dat 336 recreatiewoningen aanwezig waren. Na deze 0-meting zijn 33 recreatiewoningen vergund. Uit een inventarisatie van luchtfoto’s is gebleken dat van deze 33 vergunde recreatiewoningen, uiteindelijk 20 zijn gerealiseerd. De rechtbank acht deze methode zorgvuldig en de conclusie sluit aan bij de tellingen. Vervolgens is het aan eiser om aannemelijk te maken dat de telling ondeugdelijk zou zijn.
Naar oordeel van de rechtbank is eiser hier niet in geslaagd. Hij heeft aangevoerd dat de telling onjuist is, maar heeft geen andere telling overgelegd. Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat hij zelf geen telling heeft laten uitvoeren, omdat onderzoek naar het aantal stacaravans gevoelig ligt in het park. De foto’s van bouwwerken en objecten die eiser bij zijn beroepschrift heeft overgelegd, zijn verder onvoldoende om aannemelijk te maken dat het college ten onrechte stacaravans heeft geteld als recreatiewoningen. Eiser heeft in de eerste plaats niet verduidelijkt wanneer deze foto’s zijn genomen en dus is niet bekend of het gaat om foto’s van vóór of ná de 0-meting in 2020. Op basis van deze foto’s is het daarom niet mogelijk om de juistheid van de 0-meting te betwisten. Als het gaat om foto’s van objecten van na de 0-meting, dan zou dat namelijk ook kunnen wijzen op niet-vergunde en dus mogelijk illegale bouwactiviteiten. Ten tweede geven de foto’s van de objecten onvoldoende beeld van de relevante details van de bouwwerken om het onderscheid te kunnen maken tussen recreatiewoning en stacaravan zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is de volgende definitie van een stacaravan opgenomen:
‘een kampeermiddel, onder welke benaming ook aangeduid, dat uitsluitend of in hoofdzaak dient of kan dienen tot woon-, dag- of nachtverblijf van een of meer personen en dat door de aanwezigheid van een chassis, assenstelsel en wielen wel over korte afstand naar een vaste standplaats kan worden verreden, doch dat niet bestemd is om regelmatig en op normale wijze op de verkeerswegen als aanhanger van een personenauto te worden voortbewogen. Ook indien dit onderkomen wegens daaraan of daarbij aangebrachte wijzigingen of voorzieningen niet of niet meer geschikt is om te worden verreden, wordt het voor de toepassing van dit plan aangemerkt als stacaravan.’^[9]Uit de tweede volzin volgt dat als een stacaravan door later aangebrachte wijzigingen of voorzieningen niet meer geschikt is om te worden verreden, dat voor de juridische definitie van stacaravan in het bestemmingsplan niet relevant is. Een stacaravan hoeft volgens deze definitie niet altijd (nog) een chassis, assenstelsel of wielen te hebben. De rechtbank kan gelet op de door eiser verstrekte informatie niet uitsluiten dat de foto’s ook (kunnen) zien op stacaravans die door wijzigingen niet meer geschikt zijn om te worden verreden. Dat maakt echter niet dat sprake is van recreatiewoningen en dus dat de telling van het college onjuist zou zijn.

8.2.

Concluderend mocht het college ervan uitgaan dat 369 recreatiewoningen in het vakantiepark aanwezig zijn. Dat is onder het maximum van 412. Het bouwplan is dus niet in strijd met het Omgevingsplan zodat geen sprake is van een weigeringsgrond op grond van artikel 22.29, eerste lid en onder a, van het Omgevingsplan.

Is sprake van een ondergeschikte wijziging en zijn voldoende parkeerplaatsen voorzien?

9. Eiser voert aan dat de wijziging van de parkeervoorziening geen wijziging van ondergeschikte aard is. De twaalf parkeerplaatsen zijn namelijk verlegd naar de centrale parkeerplaats bij de receptie (P1). Het college had deze wijziging niet kunnen toestaan zonder parkeerplan. Deze parkeerplaats is bovendien te klein en heeft geen ruimte voor 20 extra motorvoertuigen, dus deze wijziging maakt het bouwplan onuitvoerbaar. Ten slotte worden de parkeerplaatsen volgens de gewijzigde tekening gerealiseerd op een locatie waar al parkeerplaatsen liggen. Het plan voorziet dus niet in nieuwe parkeerplaatsen.

9.1.

De rechtbank oordeelt dat het college de alternatieve parkeerindeling in de tekening met naam ‘Masterplan on Cadastry V.2 (layout ID A.01.2)’ heeft mogen aanmerken als wijziging van ondergeschikte aard en dus ten grondslag heeft mogen leggen aan het bestreden besluit. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS mag - en in bepaalde gevallen zelfs moet - het college de indiener van een aanvraag in de gelegenheid stellen om zijn aanvraag te wijzigen. Het doel daarvan is dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de omgevingsvergunning worden weggenomen.^[10]Dat moet wel beperkt blijven tot wijzigingen van ondergeschikte aard, want dan is volgens vaste rechtspraak geen nieuwe aanvraag vereist. De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dan moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend. Het verplaatsen van de parkeerplaatsen binnen hetzelfde bestemmingsvlak, zorgt er naar oordeel van de rechtbank niet voor dat de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend wordt gewijzigd dat niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken en dat daarvoor een nieuwe aanvraag moet worden ingediend.^[11]Daarbij acht de rechtbank van belang dat de ruimtelijke uitstraling op de omgeving nauwelijks wijzigt als gevolg van de alternatieve parkeerinrichting. Bovendien is de wijziging voordeliger voor eiser omdat de parkeerplaatsen verder weg worden gerealiseerd van zijn perceel. Ook heeft de wijziging niet tot gevolg dat nieuwe aspecten moeten worden beoordeeld voor de aanvraag. Ten slotte weegt de rechtbank mee dat het college met deze wijziging een eerdere fout heeft hersteld. Het college heeft toegelicht dat vergunninghoudster tijdens de behandeling van de aanvraag twee concepttekeningen had ingediend voor parkeerplaatsen. Nadat het college aan vergunninghoudster vroeg welk van deze twee concepten moest worden toegevoegd aan de aanvraag, heeft het college de verkeerde tekening ten grondslag gelegd aan de omgevingsvergunning.

9.2.

De rechtbank oordeelt daarnaast dat het college mocht concluderen dat het bouwplan voorziet in voldoende parkeergelegenheid. De rechtbank constateert in het bestreden besluit echter wel een motiveringsgebrek omdat hieruit niet expliciet blijkt dat het college de behoefte aan parkeergelegenheid heeft getoetst aan artikel 11.1 van het Paraplubestemmingsplan in samenhang met de Nota Parkeernormen. In het verweerschrift heeft het college verduidelijkt dat een parkeernorm geldt van 1,2 parkeerplaats per recreatiewoning. Tijdens de zitting is gebleken dat het college heeft getoetst aan de Nota Parkeernormen en dat het Paraplubestemmingsplan volgens het college wel geldt, maar dat dit ten onrechte niet is opgenomen in het bestreden besluit. Dat betekent dat voor de twaalf recreatiewoningen afgerond veertien parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd. Uit de omgevingsvergunning blijkt dat er vijftien parkeerplaatsen zullen worden gerealiseerd. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om het motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad. Daarnaast heeft de rechtbank geen reden om aan te nemen dat de vijftien parkeerplaatsen op bestaande parkeerplaatsen terecht zullen komen. Tijdens de zitting heeft vergunninghoudster namelijk voldoende toegelicht dat de beoogde locatie voor de parkeerplaatsen op dit moment geen officiële parkeerplaatsen zijn maar dat daar wel enkele voertuigen worden gestald. Dat betekent dat sprake is van een strook die - mogelijk ook door anderen dan vergunninghoudster - feitelijk wordt gebruik als parkeerplaats, maar dat maakt nog niet dat sprake is van legale parkeerplaatsen en dat deze parkeerplaatsen dus ‘dubbel’ gebruikt worden.

Moest het college de (financiële) uitvoerbaarheid meewegen?

10. Eiser voert aan dat het plan niet uitvoerbaar is en dat de omgevingsvergunning daarom moest worden geweigerd. Het college had de omgevingsvergunning allereerst moeten weigeren omdat het Waterschap De Dommel (hierna: het Waterschap) geen watervergunning heeft verleend en deze ook niet zal verlenen omdat het Waterschap bezwaar had gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Ten tweede vindt eiser dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren omdat het rioleringsstelsel op Parc de Kievit onvoldoende capaciteit heeft voor twaalf recreatiewoningen. Ten derde stelt eiser dat het college ten onrechte de financiële haalbaarheid van het bouwplan niet heeft getoetst. Volgens eiser is het college verplicht de uitvoerbaarheid te beoordelen.

10.1.

Deze gronden kunnen niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit vanwege het limitatief-imperatieve stelsel van artikel 22.29 van het Omgevingsplan. Geen van deze door eiser aangevoerde aspecten zien op de weigeringsgronden van dit artikel. Voor het al dan niet ontbreken van een omgevingsvergunning van het Waterschap geldt dat hiervoor een aparte procedure geldt. De discussie of die omgevingsvergunning vereist is en kan worden verleend, valt buiten de omvang van dit beroep en zal de rechtbank daarom ook niet verder bespreken.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning mocht verlenen en dat eiser geen gelijk krijgt. De rechtbank heeft wel een motiveringsgebrek geconstateerd in overweging 9.2, maar dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Het college heeft dit gebrek immers hersteld met het verweerschrift en de toelichting tijdens de zitting.

12. Omdat artikel 6:22 van Pro de Awb is toegepast, krijgt eiser zijn griffierecht terug. Voor een vergoeding van proceskosten ziet de rechtbank echter geen aanleiding. Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB) kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb uitsluitend betrekking hebben op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS heeft rechtsbijstand een beroepsmatig karakter wanneer het verschaffen ervan een vast onderdeel is van een duurzame, op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening.^[12]De rechtbank is van oordeel dat de gemachtigde van eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het verlenen van rechtsbijstand een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van een inkomen gerichte taakuitoefening. Dit betekent dat zijn kosten op grond van het BPB niet voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 200,- aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. R.P. Broeders, leden, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 9 april 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Omgevingswet

Artikel 5.1, eerste lid en onder a

Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:

a. een omgevingsplanactiviteit.

Artikel 5.7 eerste en tweede lid

Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan naar keuze van de aanvrager op een of meer activiteiten betrekking hebben.

Met het oog op een doelmatig waterbeheer wordt een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten, in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, los aangevraagd van de omgevingsvergunning voor andere activiteiten als bedoeld in de artikelen 5.1 en 5.4.

Omgevingsplan Gemeente Baarle-Nassau

Artikel 22.26

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.

Artikel 22.29, eerste lid

Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als:

de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, met uitzondering van Paragraaf 22.2.4;

het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat artikel luidde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet; en

de activiteit betrekking heeft op een bodemgevoelig gebouw op een bodemgevoelige locatie en:

e toelaatbare kwaliteit van de bodem niet wordt overschreden; of

bij overschrijding van de toelaatbare kwaliteit van de bodem: als aannemelijk is dat een sanerende of andere beschermende maatregelen wordt getroffen. Een sanerende of andere beschermende maatregel is in ieder geval een sanering overeenkomstig paragraaf 4.121 van het Besluit activiteiten leefomgeving.

Voormalig bestemmingsplan “Bestemmingsplan Buitengebied 2008”

Artikel 1. Begrippen

In deze regels wordt verstaan onder

[…]

60. kampeermiddel: een tent, een tentwagen, een kampeerauto of een caravan danwel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, één en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen of gewezen voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf;

[…]

92. recreatiewoning: een gebouw of een gedeelte van een gebouw bestemd voor:

verblijfsrecreatie ten dienste van een huishouden dat zijn hoofdverblijf elders heeft en dat, als onderdeel van een recreatiebedrijf of –tak, bestemd is voor de verhuur aan regelmatig wisselende personen of groepen voor zover niet zijnde een solitaire recreatiewoning;
verblijfsrecreatie ten dienste van een huishouden dat zijn hoofdverblijf elders heeft voor recreatieve bewoning die plaatsvindt in het kader van de weekend- en/of verblijfsrecreatie ;

[…]

95. stacaravan: een kampeermiddel, onder welke benaming ook aangeduid, dat uitsluitend of in hoofdzaak dient of kan dienen tot woon-, dag- of nachtverblijf van een of meer personen en dat door de aanwezigheid van een chassis, assenstelsel en wielen wel over korte afstand naar een vaste standplaats kan worden verreden, doch dat niet bestemd is om regelmatig en op normale wijze op de verkeerswegen als aanhanger van een personenauto te worden voortbewogen. Ook indien dit onderkomen wegens daaraan of daarbij aangebrachte wijzigingen of voorzieningen niet of niet meer geschikt is om te worden verreden, wordt het voor de toepassing van dit plan aangemerkt als stacaravan;

[…]

Artikel 14. Recreatie

14.1

Bestemmingsomschrijving

14.1.1

De voor ‘Recreatie’ op verbeelding 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:

recreatieve doeleinden bestemd voor recreatief (nacht)verblijf, uitsluitend door middel van:

bedrijfsmatige exploitatie van de op verbeelding 1 aangegeven gebieden binnen de bestemming ‘Recreatie’, van personen die hun woon- of verblijfplaats elders hebben, een en ander conform de Staat van recreatiebedrijven (14.1.2);

recreatief nachtverblijf op solitaire recreatiewoningen binnen de bestemming ‘Recreatie’, van personen die hun woon- of verblijfplaats elders hebben;

ter plaatse van de aanduiding R (tk) is alleen recreatie in de vorm van toeristisch kamperen toegestaan;

maximaal 18 zorgappartementen voor niet-permanente bewoning binnen Park De Kievit ter plaatse van de aanduiding R (zw);

instandhouding, herstel en/of ontwikkeling van de op de verbeelding 2a aangegeven en de in artikel 23, lid 23.2 beschreven levensgemeenschappen van bossen en overige natuurgebieden.

met als ondergeschikte functie:

recreatieve voorzieningen zoals een ligweide, zwembad, trap-

en speelveldjes;

woondoeleinden in bestaande bedrijfswoningen;

en tevens de bij de bestemming behorende:

parkeervoorzieningen, waarbij geldt dat iedere recreatieve voorziening binnen het eigen bestemmingsvlak in de parkeerbehoefte moet kunnen voorzien;

bouwwerken, tuinen, erven en terreinen.

Een en ander met bijbehorende voorzieningen alsmede met telecommunicatiemasten op Camping Ponderosa, Park De Kievit en L’ Air Pur.

[…]

14.2

Bouwregels

14.2.1

De tot ‘Recreatie’ bestemde grond mag uitsluitend worden bebouwd ten dienste van de in de Bestemmingsomschrijving aangegeven bestemming. Daarbij gelden per bestemmingsvlak de hierna gestelde voorwaarden.

14.2.2

Op de gronden mogen per bestemmingsvlak uitsluitend de volgende bouwwerken worden opgericht:

De Paddock , Ponderosa , Park De Kievit en [naam]

kampeermiddelen;

uitsluitend ter plaatse van de bestemmingsvlakken De Paddock en Park De Kievit : recreatiewoningen;

[…]

14.2.3

Bij het plaatsen van kampeermiddelen dient aan het volgende te worden voldaan:

[…]

j. het maximaal aantal toegestane standplaatsen ziet er per recreatiebedrijf als volgt uit:

Recreatiebedrijf

Stacaravans

Toeristisch kamperen

[…]

Park De Kievit

[…]

14.2.4

De gebouwen ten behoeve van de
(solitaire) recreatiewoningenen
trekkershuttendienen aan het volgende te voldoen:

met betrekking tot recreatiewoningen geldt het volgende:

bij een recreatiewoning hoort een bouwperceel met een oppervlakte van min. 400 m²;

de recreatiewoningen mogen uitsluitend vrijstaand worden opgericht met uitzondering van de bestaande recreatiewoningen op het terrein van De Steppe ;

de oppervlakte van een recreatiewoning met aan- en uitbouwen, vrijstaande bijgebouwen en overkappingen mag niet meer dan 95 m² bedragen met dien verstande dat de totale oppervlakte aan aan- en uitbouwen en vrijstaande bijgebouwen niet meer dan 15 m² mag bedragen. In afwijking van het bepaalde in de vorige volzin geldt ter plaatse van de solitaire recreatiewoningen een maximale totaaloppervlakte van 65 m²;

e goothoogte van een recreatiewoning mag niet meer bedragen dan 3,5 m en de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 7 m en de dakhelling bedraagt minimaal 120° en maximaal 45°.

voor dakkapellen geldt het volgende:

maximale hoogte gemeten vanaf het dakvlak 15 m
maximale breedte 50% van het dakvlak

de maximale goot- en bouwhoogte van een aan- of uitbouw of vrijstaand bijgebouw en overkappingen bedragen respectievelijk 3 m en 4 m en de dakhelling bedraagt maximaal 45°;

de afstand van een gebouw, behoudens vrijstaande bijgebouwen, tot de perceelsgrenzen dient minimaal 2,5 m te bedragen;

de afstand tussen recreatiewoningen, inclusief aan- en uitbouwen en aangebouwde overkappingen, mag niet minder bedragen dan 10 m met dien verstande dat wanneer de afstand ten tijde van de tervisielegging van het plan afwijkt, de afwijking niet mag worden vergroot;

de afstand van een gebouw tot enige bestemmingsgrens dient minimaal 5 m te bedragen met dien verstande dat indien het perceel grenst aan de bestemming ‘Groen, landschapselement’ en ‘Natuur- en bosgebied’ de afstand tot deze bestemmingsgrens minimaal 3 m dient te bedragen;

in geval van solitaire recreatiewoningen bedraagt het aantal maximaal 1 per bestemmingsvlak;

alle bouwwerken dienen boven peil te worden opgericht;

[…]

met betrekking tot trekkershutten geldt het volgende:

[…]

het maximaal aantal toegestane recreatiewoningen en trekkershutten ziet er per recreatiebedrijf als volgt uit:

Recreatiebedrijf

recreatiewoningen

Toeristisch kamperen

[…]

Park De Kievit

412

14.2.5

Op de recreatiebedrijven met zowel recreatiewoningen als stacaravans is het toegestaan om twee caravanplaatsen te vervangen voor 1 recreatiewoning en vice versa met dien verstande dat het maximum aantal recreatiewoningen en stacaravans zoals weergegeven in de tabellen 14.2.3 onder j en 14.2.4 onder j niet wordt overschreden.

Paraplubestemmingsplan Baarle-Nassau 2023

Artikel 11.1

Ten aanzien van het parkeren geldt de volgende regeling:

een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht […] dient te worden verzekerd dat wordt voorzien in de realisatie en instandhouding van voldoende parkeergelegenheid. Dit wordt getoetst aan de hand van de normen en uitgangspunten, als vastgelegd in de Nota Parkeernormen Baarle-Nassau 2011, inclusief de daarin opgenomen mogelijkheden tot maatwerk;

[…]

indien het gemeentelijke beleid ten aanzien van parkeernormen als bedoeld onder a. gedurende de werkingsperiode van dit bestemmingsplan wordt gewijzigd, wordt bij de verlening van de omgevingsvergunning rekening gehouden met die wijziging.

Nota Parkeernormen 2011

Hoofdstuk 3 parkeernorm

[…]

3.1

Algemene uitgangspunten

[…]

Bij de toepassing van de parkeernormen in bijlage 1 geldt dat als de berekende parkeernorm een cijfer achter de komma kent, bij <0,5 naar beneden afgerond wordt en ≥0,5 deze naar boven afgerond wordt.

[…]

Bijlage 1 Parkeernormen gemeente Baarle-Nassau

Uitgegaan parkeernorm voor Baarle-Nassau weinig stedelijk

[…]

9 Parkeerkencijfers overige voorzieningen

Centrum Baarle-Nassau

Overig gemeente Baarle-Nassau

[…]

Camping, recreatiepark

Per standplaats, per recreatiewoning

n.v.t.

1,20

Beoordeling omgevingsvergunning voor twaalf recreatiewoningen op vakantiepark Parc de Kievit