Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Reg.nrs.: AWB 03/640, AWB 03/649, AWB 03/652, AWB 03/655, AWB 03/658, AWB 03/661
UITSPRAAK
in de geschillen tussen:
1. A,
2. B echtgenote van A,
3. C echtgenote van D
4. E,
5. F,
6. G,
7. H,
allen wonende te I, eisers,
gemachtigde: mr. W.A. Venema, advocaat en procureur te Rozenburg,
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Almere, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluiten van verweerder d.d. 9 april 2003 (verzonden op 16 april 2003).
2. Ontstaan en loop van de procedures
Eisers zijn in 1998 vanuit de Verenigde Staten naar Nederland gekomen en hebben verblijfsvergunningen aangevraagd. Over de afwijzing daarvan wordt nog geprocedeerd.
Bij besluiten van 22 januari 2003 heeft verweerder afwijzend beslist op de verzoeken van eisers 1 tot en met 5 om toekenning van een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw). Bij besluiten van 6 februari 2003 heeft verweerder afwijzend beslist op de verzoeken om bijstand van eisers 6 en 7.
Tegen deze besluiten zijn op 20 februari 2003 door de gemachtigde van eisers bezwaarschriften ingediend. Verzoeken om voorlopige voorziening zijn bij uitspraak d.d. 27 maart 2003 afgewezen.
Bij de (zes) bestreden besluiten zijn deze bezwaarschriften ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten is namens alle eisers één beroepschrift d.d. 19 mei 2003 ingediend. Een gelijktijdig verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen.
Verweerder heeft verweerschriften ingezonden op 5 juni 2003.
De beroepszaken zijn op 28 augustus 2003 gevoegd ter zitting behandeld.
Eisers zijn allen verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde, voornoemd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P.E.C. Botman.
3. Motivering
In dit geding gaat het om de vraag of verweerder terecht en op goede gronden de afwijzing van de aanvragen van eisers om bijstandsuitkeringen heeft gehandhaafd.
3.1 Standpunten partijen
Eisers beroepen zich op het Verdrag betreffende de status van staatlozen, gesloten te New York op 28 september 1954, geratificeerd op 12 april 1962, en in werking getreden op 11 juli 1962 (verder: het Verdrag). Artikel 23 van Pro dit Verdrag luidt (vertaald):
Ondersteuning van overheidswege
De Verdragsluitende Staten zullen de rechtmatig op hun grondgebied verblijvende staatlozen, wat de ondersteuning en bijstand van overheidswege ter voorziening in het levensonderhoud (Engels: public relief and assistance) betreft, op dezelfde wijze als hun onderdanen behandelen.
Volgens eisers stelt het Verdrag hiermee artikel 7, tweede lid, van de Abw ten aanzien van staatlozen zoals zij buiten werking.
Verweerder stelt zich op het standpunt, dat eisers niet voor bijstand in aanmerking kunnen komen, omdat zij niet beschikken over een geldige verblijfstitel, en dus niet als vreemdelingen als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Abw gelijkgesteld kunnen worden met Nederlanders. Artikel 23 van Pro het Verdrag acht verweerder onvoldoende concreet om rechtstreekse werking te bezitten. Het begrip onderdanen in het Verdrag kan nader worden geconcretiseerd aan de hand van het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid van de Abw. Indien het Verdrag toch rechtstreeks werkt, dan bevat artikel 24, lid 1, sub b II, van het Verdrag een verhindering om bijstand toe te kennen. Dit artikel luidt, voorzover van belang (vertaald):
Arbeidswetgeving en sociale zekerheid
1. De Verdragsluitende Staten zullen de rechtmatig op hun grondgebied verblijvende staatlozen op dezelfde wijze behandelen als de onderdanen, wat de volgende aangelegenheden betreft:
a)…
b) Sociale zekerheid (wettelijke voorschriften betreffende arbeidsongevallen, beroepsziekten, moederschap, ziekte, invaliditeit, ouderdom, overlijden, werkloosheid, gezinslasten en elk ander risico dat overeenkomstig de nationale wetgeving, valt onder een stelsel van sociale zekerheid), behoudens:
(I) …
(II) Bijzondere, door de nationale wetgeving van het land van verblijf voorgeschreven regelingen betreffende uitkeringen of gedeeltelijke uitkeringen, geheel betaalbaar uit openbare geldmiddelen, alsmede uitkeringen, gedaan aan hen die niet voldoen aan de voor de toekenning van een normale uitkering gestelde voorwaarden inzake bijdragen.
2 …
3 …
4 …
3.2 De rechtbank overweegt omtrent de geschilpunten als volgt:
Zijn eisers allen staatloos?
De rechtbank merkt eisers aan als staatlozen. Wellicht zouden de in de Verenigde Staten (VS) geborenen kunnen opteren voor het Amerikaans staatsburgerschap, maar zolang dit niet is toegekend of erkend door de VS, dienen ook zij als staatloos te worden beschouwd.
Is beroep op het Staatlozenverdrag mogelijk?
De rechtbank is op grond van artikel 94 van Pro de Grondwet bevoegd te toetsen of de toepassing van bepalingen van de Abw verenigbaar is met het Verdrag, waarna zij tot de conclusie zou kunnen komen dat een bepaald artikel(lid) buiten toepassing dient te worden gelaten. Eisers kunnen dus bij de bestuursrechter een beroep doen op het Verdrag teneinde de toepassing van een artikel(lid) van de Abw aan te vechten.
Overigens is het gelet op artikel 7, derde lid, van de Abw, klaarblijkelijk de bedoeling van de wetgever geweest artikel 7 in Pro overeenstemming te doen zijn met onder meer het Staatlozenverdrag. Zulks blijkt ook uit de toelichting bij het op dit derde lid gebaseerde Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Ioaw, Ioaz, Wvg en WIK (Besluit gelijkstelling vreemdelingen).
Het begrip onderdanen
De rechtbank acht het begrip onderdanen (Engels: nationals) volstrekt duidelijk en concreet: De onderdanen van een Verdragsluitende staat zijn degenen, die de nationaliteit van die staat bezitten. In de Nederlandse situatie zijn hiermee dus de Nederlanders bedoeld. Een nadere concretisering van het begrip onderdaan is niet nodig.
Artikel 2 van Pro de Grondwet onderscheidt slechts Nederlanders en vreemdelingen. Vreemdelingen zijn daarmee degenen, die hetzij een andere nationaliteit hebben dan de Nederlandse, hetzij geen enkele nationaliteit hebben en dus staatloos zijn.
Het Verdrag beoogt te garanderen, dat rechtmatig verblijvende staatlozen tenminste dezelfde rechten hebben als de “gewone” vreemdelingen en soms dezelfde rechten als onderdanen. In de onderhavige zaak gaat het er dus om of eisers hetzelfde recht op bijstand hebben als Nederlanders.
Waarop hebben de artikelen 23 en 24 van het Verdrag betrekking?
De rechtbank is van oordeel, dat bijstandsuitkeringen onder artikel 23 zijn Pro begrepen en dat artikel 24 gaat Pro over de arbeidsgerelateerde werknemers- en volksverzekeringen.
De rechtbank vindt steun voor haar zienswijze in de Memorie van Toelichting bij de goedkeuringswet van het Staatlozenverdrag, waarin verwezen wordt naar de Memorie van toelichting bij de goedkeuringswet van het Vluchtelingenverdrag (TK zitting 1953-1954-3542), dat ten aanzien van vluchtelingen een overeenkomstig artikel 23 en Pro 24 kent. Artikel 23 en Pro 24 van het Vluchtelingenverdrag worden daar toegelicht als volgt:
Artikel 23
Opgemerkt moge worden, dat vreemdelingen ingevolge de bestaande Nederlandse wetgeving reeds geheel gelijkgesteld zijn met de onderdanen op het gebied van de ondersteuning van overheidswege ter voorziening in het levensonderhoud. Evenwel moge erop worden gewezen, dat in dit artikel niet over sociale zekerheid wordt gehandeld. Te dien aanzien laat het volgende artikel enkele uitzonderingen toe.
Artikel 24
Dit artikel schrijft inzake vrijwel alle regelingen op het gebied van de arbeid en de sociale zekerheid een behandeling voor gelijk aan die, welke onderdanen genieten. De wetgeving hier te lande voldoet reeds aan dit voorschrift, zij het met een krachtens de bepaling onder (b) van lid 1 geoorloofde uitzondering voor uitkeringen, welke geheel uit de openbare geldmiddelen worden bekostigd. Volgens de Noodwet Ouderdomsvoorzieningen en de Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen hebben nl., behoudens enige uitzonderingen, slechts Nederlanders – die overigens aan bepaalde voorwaarden voldoen – aanspraak op uitkeringen krachtens deze wetten.
Uit deze toelichtingen, met name de voor deze uitspraak vet gemaakte gedeelten, valt af te leiden, dat bijstand niet gerekend wordt tot de sociale zekerheid van artikel 24. Ook het Engelse commentaar van Nehemiah Robinson op het Verdrag, overgelegd door eisers, maakt onderscheid tussen de public relief van artikel 23 en Pro de social security van artikel 24.
Tevens valt uit de titel van artikel 24 - “Labour legislation and social securety” in één adem genoemd - af te leiden, dat het daarin gaat over de rechtspositie van werkenden en dat het gestelde onder lid 1 sub b slaat op de verzekeringen voor werkenden.
In lid 1, sub b II, wordt daarop – dus op die verzekeringen - een uitzondering gemaakt voor bijzondere regelingen inzake uitkeringen uit de openbare middelen. Uit de tekst onder b valt tevens af te leiden, dat het daar gaat om risico’s die onder een stelsel van sociale zekerheid vallen.
In Nederland berusten de bijstandsuitkeringen niet op een bijzondere regeling, maar op een algemene wet. Bijstand heeft verder niets te maken met (vroegere) arbeid en wordt niet beschouwd als behorende tot het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid, zoals ook uit de geciteerde Memorie van toelichting blijkt. Er is bij bijstand ook geen sprake van een verzekerd risico, maar er geldt een behoeftecriterium. Bijstand is een sociale voorziening van overheidswege, bedoeld om degenen, die niet over middelen beschikken om te voorzien in de noodzakelijke kosten van levensonderhoud, te steunen.
Het zou bovendien gelet op de systematiek van het Verdrag niet logisch zijn te stellen, zoals verweerder doet, dat artikel 24 inbreuk Pro maakt op het gestelde in artikel 23. Als zulks de bedoeling van de ondertekenaars van het Verdrag was geweest, had dat ongetwijfeld tot een andere redactie van artikel 23 geleid Pro.
De rechtbank oordeelt dan ook dat verweerder zich vergeefs beroept op artikel 24, eerste lid, onder b II, van het Verdrag, aangezien dat artikellid niet de bijstanduitkering op het oog heeft.
Met betrekking tot het begrip rechtmatig verblijf wordt het volgende overwogen.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt in het Verdrag onder rechtmatig verblijf verstaan het verblijf, waarbij men beschikt over een verblijfs- of andere soortgelijke vergunning.
De rechtbank sluit hierbij aan bij de jurisprudentie inzake het begrip rechtmatig verblijf in de zin van het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand (EVSMB). In het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2002, JABW 2002, 32, wordt het begrip rechtmatig verblijf aldus uitgelegd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft op 17 oktober 2001 in een soortgelijke kwestie uitspraak gedaan, waaruit de volgende passage wordt geciteerd:
“Los van de vraag of het EVSMB directe werking heeft, is het ingevolge artikel 11 aan Pro de verdragsluitende partijen om betekenis te geven aan de term ‘rechtmatig verblijf’. Met de zinsnede ‘verblijfs- of andere soortgelijke vergunning (…) welke op grond van de wetten en regelingen van het betrokken land vereist is voor het verblijf in dat land’ in artikel 11 van Pro het EVSMB wordt gedoeld op het verlenen van een verblijfs- of andere soortgelijke vergunning. Rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000 – tijdelijk verblijf in afwachting van een beslissing op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning – kan hieronder niet worden begrepen. (…..) Een dergelijk verblijf kan niet op één lijn worden gesteld met rechtmatig verblijf, als bedoeld in het EVSMB.”
Het ligt volgens de rechtbank voor de hand het begrip rechtmatig verblijf in het Staatlozenverdrag eveneens volgens deze internationale maatstaven uit te leggen.
Een rechtmatig verblijf als bedoeld onder artikel 8, sub h, van de Vreemdelingenwet 2000 – tijdelijk verblijf in afwachting van een besluit op bezwaar of beroep – is geen verblijf met een verblijfsvergunning en is daarom geen rechtmatig verblijf in de zin van het Verdrag. Dat in de Vreemdelingencirculaire 2000 in hoofdstuk B11/15.1.3 een ruimere interpretatie van rechtmatig verblijf bij artikel 31 van Pro het Verdrag (aangaande uitzetting van staatlozen) staat aangegeven, doet aan het oordeel van de rechtbank niet af, nu die ruimere interpretatie strijdig is met de duidelijke tekst van de Abw.
Gezien het bovenstaande kan niet worden gezegd, dat artikel 7 van Pro de Abw, waardoor vreemdelingen met een verblijfsvergunning dezelfde aanspraak op bijstand hebben als Nederlanders, terwijl vreemdelingen zonder verblijfsvergunning daarvan zijn uitgesloten, niet in overeenstemming is met het Verdrag. Evenmin kan worden gezegd, dat op grond van artikel 23 van Pro het Verdrag aan eisers bijstand had moeten worden toegekend als waren zij Nederlander. Eisers hebben immers nimmer een verblijfsvergunning gekregen en zijn dus geen staatlozen die hier rechtmatig verblijven als bedoeld in artikel 23. Evenmin verkeren eisers in een situatie als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van de Abw, noch vallen zij onder het Besluit gelijkstelling vreemdelingen.
Gelet op artikel 7 van Pro de Abw heeft verweerder de bijstand mitsdien terecht geweigerd, zij het dat de motivering van de bestreden besluiten niet geheel juist is. De hierboven gegeven motivering wijkt overigens op onderdelen ook af van die van de voorzieningenrechter in zijn uitspraak d.d. 27 maart 2003.
3.3 Conclusies
De vraag in de aanvang van deze rubriek gesteld is thans beantwoord.
Vanwege de onjuiste motivering zijn de bestreden besluiten in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en komen zij voor vernietiging in aanmerking. Het beroep dient gegrond te worden verklaard. Aangezien echter geen recht op bijstand voor eisers bestaat, worden met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep hebben moeten maken.
Gelet op het feit dat hier sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht en het hier handelt om meer dan 4 zaken dient de factor 1,5 te worden toegepast. De berekening is dan als volgt: 1,5 maal 2 (punten voor beroepschrift en zitting) maal weegfactor 1, maal € 322 = € 966. Tevens dient het betaalde griffierecht ad 6 x € 31= € 186 te worden vergoed.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- gelast dat de gemeente Almere het griffierecht ad € 186,00 aan eisers vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten, die eisers in verband met de behandeling van de beroepen hebben moeten maken, tot op heden begroot op € 966,00;
- wijst de gemeente Almere aan als de rechtspersoon die deze kosten vergoedt, te betalen aan de griffier.
Gewezen door mw. mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, voorzitter, mr. H.J. Buijsman en mw. mr. M.H.P. Beukelman, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 18 september 2003 in tegenwoordigheid van mw. M. van Raalte als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor de belanghebbenden en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
afschrift verzonden op