Uitspraak
199900410/1.
Datum uitspraak: 25 februari 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 23 april 1999 in het geding tussen:
appellant
en
burgemeester en wethouders van Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij brief van 15 mei 1996 hebben burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: burgemeester en wethouders) appellant meegedeeld dat zij zijn verzoek om zijn vaartuig "[vaartuig]" te gedogen, afwijzen.
Bij besluit van 8 september 1997 hebben burgemeester en wethouders het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het ongedateerde advies van de bezwaarschriftencommissie, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 23 april 1999, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en het door appellant gemaakte bezwaar alsnog niet ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 2 juni 1999, bij de Raad van State ingekomen op 3 juni 1999, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 augustus 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 6 oktober 1999 hebben burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2000, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr C. Sjenitzer, advocaat te Amsterdam, en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr C.C. Geradts, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de brief van 15 mei 1996 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.2. De schriftelijke weigering een met een wettelijke regeling strijdige situatie te gedogen kan in het algemeen niet worden geduid als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zodanige weigering houdt immers niet meer in dan een verklaring van burgemeester en wethouders dat een gedraging of toestand die verboden is, niet kan worden gedoogd. De betrokkene weet dan door deze verklaring dat hij verkeert in de normale situatie dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift door burgemeester en wethouders kan worden opgetreden, maar deze wetenschap kan niet worden aangemerkt als een rechtsgevolg. Eerst wanneer burgemeester en wethouders overgaan tot toepassing van bestuursdwang of het opleggen van een last onder dwangsom is er sprake van een rechtsgevolg en van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen de betrokkene de rechtsmiddelen van de Awb kan aanwenden.
2.2.1. Voor het Havenatlasgebied heeft de raad van de gemeente Amsterdam op 10 januari 1990 de zogenoemde "Havenatlas" vastgesteld. Daarin is beleid neergelegd, dat voorziet in een gedoogronde voor degenen, die op of voor 1 januari 1989 met een woonschip in het plangebied zonder ligplaatsvergunning een ligplaats hebben ingenomen. Deze schepen kunnen alsnog voor een ligplaatsvergunning in aanmerking komen. Dit beleid is niet onredelijk te achten.
In de "Havenatlas" zijn algemene regels vastgesteld en gepubliceerd waarmee de raad aangeeft in welke gevallen het innemen van een ligplaats zonder vergunning zal worden toegestaan. Deze algemene regels omvatten bepalingen die het karakter hebben van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Het in de "Havenatlas" neergelegde beleid hebben burgemeester en wethouders kennelijk tot het hunne gemaakt. Op 11 februari 1992 hebben burgemeester en wethouders het uitvoeringsplan "Havenatlas" vastgesteld, waarin zij de uitvoering van het in de "Havenatlas" vastgestelde beleid hebben neergelegd.
Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb zijn burgemeester en wethouders gehouden bij het nemen van beslissingen omtrent het al dan niet toestaan van het innemen van een ligplaats zonder vergunning deze beleidsregels te volgen, zij het dat zij op grond van de zogeheten inherente afwijkingsbevoegdheid in bijzondere omstandigheden kunnen afwijken van een beleidsregel ten gunste van een of meer belanghebbenden. Dat wil zeggen dat betrokkenen aanspraak kunnen maken op het innemen van een ligplaats zonder vergunning in de in de beleidsregels aangegeven gevallen en dat zij ook een beroep kunnen doen op de inherente afwijkingsbevoegdheid. Appellant heeft zich beroepen op deze beleidsregels en - impliciet - op de inherente afwijkingsbevoegdheid. Het verzoek van appellant moet dan ook worden opgevat als een verzoek om de in de beleidsregels neergelegde aanspraak ook in zijn geval te aanvaarden. Appellant verlangt dat de beleidsregels ook op hem worden toegepast en dat de voor hem uit artikel 4:84 van Pro de Awb voortvloeiende aanspraak door het bevoegde bestuursorgaan wordt erkend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 22 juli 1999, AB 1999, nr. 340, moet de schriftelijke weigering dit te doen aldus worden opgevat als een weigering deze beleidsregels op appellant toe te passen en derhalve worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2.2. Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank niet onderkend dat de brief van 15 mei 1997 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
2.3. Appellant heeft op de eerste plaats betoogd dat hij op 1 januari 1989 woonachtig was op zijn vaartuig "[vaartuig]" en dat het besluit van 8 september 1997 om die reden geen stand kan houden. Op de tweede plaats heeft hij gesteld dat de "[vaartuig]", hoewel destijds als pleziervaartuig geregistreerd, toen en ook thans moet worden aangemerkt als een woonschip als bedoeld in de "Havenatlas" en in de Verordening op de haven en het binnenwater 1995.
2.3.1. Burgemeester en wethouders hebben de weigering appellant in de gedoogronde op te nemen in het besluit van 8 september 1997 gehandhaafd, omdat appellant op 1 januari 1989 zijn schip niet feitelijk bewoonde.
2.3.2. Vast is komen te staan dat appellant sinds begin 1988 met de "[vaartuig]" ligt afgemeerd in de Houthavens, die onderdeel uitmaken van het Havenatlasgebied.
Zoals is geoordeeld in de (aangehechte) uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 1998, H01.97.0952, is voor de toepassing van het in de "Havenatlas" neergelegde beleid met betrekking tot woonschepen niet vereist dat een schip feitelijk wordt bewoond. Ook indien een schip naar objectieve maatstaven destijds geschikt was voor bewoning, kan het voor toepassing van het beleid in aanmerking komen. Of de "[vaartuig]" destijds geschikt was voor bewoning, is niet onderzocht door burgemeester en wethouders. In de door burgemeester en wethouders aangevoerde omstandigheid dat appellant niet permanent op de "[vaartuig]" woonde kan, gezien het vorenstaande, geen grond zijn gelegen voor de weigering van de zogeheten gedoogdenstatus.
2.4. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beslissing op bezwaar in strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van Pro de Awb niet berust op een deugdelijke motivering.
2.5. De beslissing van de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit van 8 september 1997 te vernietigen is, zij het op onjuiste gronden, terecht. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond en de aangevallen uitspraak dient in zoverre, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
2.6. De beslissing van de rechtbank om het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren is echter onterecht. De rechtbank heeft hiermee miskend dat de mededeling van burgemeester en wethouders van 15 mei 1996 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Het hoger beroep is op dit punt gegrond en de aangevallen uitspraak komt, voor zover hierin het door appellant gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal daarbij doen, hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, door te bepalen dat burgemeester en wethouders met inachtneming van deze uitspraak opnieuw een beslissing moeten nemen op het bezwaarschrift van appellant.
2.7. Er zijn termen aanwezig voor na te melden proceskostenveroordeling in hoger beroep.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 23 april 1999, 97/11731 BELEI 21, voor zover hierin het door appellant bij burgemeester en wethouders gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard;
III. bevestigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van die datum voor het overige;
IV. bepaalt dat burgemeester en wethouders van Amsterdam binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit nemen;
V. veroordeelt burgemeester en wethouders van Amsterdam in de door appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1669,00, waarvan een gedeelte groot ƒ 1420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Amsterdam te worden betaald aan appellant;
VI. gelast dat de gemeente Amsterdam aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (ƒ 340,00) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr M.J.M. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Langeveld
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2000
-251.
Uitgesproken in het openbaar, overeenkomstig artikel 8:78 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,