Uitspraak
Raad van State
199901701/1.
Datum uitspraak: 30 JUNI 2000
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A te B, appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage van 5 juli 1999 in het geding tussen:
appellante
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 1998 heeft de ambassadeur van het Koninkrijk der Nederlanden te Lagos, Nigeria, namens de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister), geweigerd de door appellante overgelegde Nigeriaanse geboorteverklaring en de verklaring van ongehuwd zijn te legaliseren.
Appellante heeft hiertegen bij brief van 17 maart 1998 bezwaar gemaakt. Zij heeft beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage (hierna: de rechtbank) tegen het uitblijven van een beslissing op dit bezwaar.
Bij besluit van 23 maart 1999 heeft de minister het bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 5 juli 1999, verzonden op 8 juli 1999, heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 23 maart 1999 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 augustus 1999, bij de Raad van State ingekomen op 17 augustus 1999, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 30 september 1999 heeft de minister een memorie van antwoord ingediend. Daarbij heeft hij tevens verzocht om geheimhouding ex artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van zes stukken die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade in Nigeria verrichte verificatie-onderzoek. Op 18 oktober 1999 heeft een enkelvoudige kamer van de Afdeling beslist dat beperking van kennisneming van de desbetreffende stukken gerechtvaardigd is. Ter zitting heeft appellante toestemming als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van Pro de Awb verleend om mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2000, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. L. van Dijk, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Weeber, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante betoogt in hoger beroep dat de rechtbank, voor zover zij het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard, ten onrechte is voorbijgegaan aan het belang van appellante bij een proceskostenveroordeling. Daarbij heeft zij erop gewezen dat onbestreden is dat de minister niet tijdig op het bezwaarschrift heeft beslist.
2.1.1. Dit betoog slaagt ten dele. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat appellante geen processueel belang meer had bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het uitblijven van een tijdige beslissing op haar bezwaar, nu hangende de beroepsprocedure alsnog op haar bezwaar was beslist. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling -bijvoorbeeld de uitspraak van 23 januari 1997, H01.96.0476, RAwb 1997, nr. 88 - vormt de vraag of een proceskostenveroordeling moet worden uitgesproken onvoldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep over te gaan. Er is evenwel geen grond om het uitspreken van een proceskostenveroordeling hier achterwege te laten, nu, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen - bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 april 1998, H01.97.0219, JB 1998/116 - het alsnog beslissen op bezwaar kan worden beschouwd als een tegemoet komen als bedoeld in artikel 8:75a van de Awb. Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank daarin heeft beslist dat er geen termen zijn voor een proceskostenveroordeling, voor vernietiging in aanmerking komt. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, wordt alsnog een proceskostenveroordeling uitgesproken ten laste van de minister. Bij de berekening van de proceskosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat het bij dit beroep, zoals de minister terecht heeft betoogd, slechts gaat om beantwoording van de vraag of de beslistermijn van artikel 7: 10 van de Awb is overschreden.
2.2. Appellante heeft voorts betoogd dat de rechtbank haar ten onrechte met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb kennisneming heeft onthouden van de stukken, die betrekking hebben op het verificatie-onderzoek. Deze beslissing is door de rechtbank bij brief van 18 maart 1999 aan appellante medegedeeld en in de aangevallen uitspraak gemotiveerd. Appellante stelt dat deze beslissing haar ernstig in haar processuele positie heeft geschaad en strijdig is met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Voorts belet naar de mening van appellante de weigering de verklaring van ongehuwd zijn te legaliseren, haar de uitoefening van het recht op gezinsleven, hetgeen strijdig is met artikel 8 van Pro het EVRM. Nu zij geweigerd heeft de rechtbank toestemming te verlenen mede op basis van deze stukken uitspraak te doen, had bovendien een andere rechter op het beroep dienen te beslissen dan degene die reeds, in het kader van de behandeling van het verzoek ex artikel 8:29 van Pro de Awb, van de desbetreffende stukken kennis heeft genomen, aldus appellante.
2.2.1. Zoals reeds onder het procesverloop is vermeld, heeft ook de Afdeling geheimhouding van de desbetreffende stukken gerechtvaardigd geacht. Aan de noodzaak tot bronbescherming en bescherming van de bij het verificatie-onderzoek gehanteerde methoden en technieken, komt in het onderhavige geval meer gewicht toe dan aan het belang van appellante om van deze stukken kennis te nemen. Artikel 6 van Pro het EVRM bevat minimumnormen voor een eerlijke procesvoering, doch deze normen zijn niet absoluut.
De nationale wetgever mag met het oog op een goede procesorde of ter bescherming van het publieke belang of van de belangen van derden, bepaalde procedurevoorschriften en beperkingen stellen, mits het eerlijke karakter van de procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt aangetast.
Het eerste lid van artikel 8:29 van Pro de Awb betreffende het achterhouden of geheim houden van inlichtingen of stukken, houdt een beperking in van het beginsel van de openbaarheid en dat van de "equality of arms". Het artikel bepaalt evenwel, dat deze beperking slechts om "gewichtige redenen" kan worden aangebracht, terwijl het derde lid de toetsing daarvan aan de rechter opdraagt. Acht de rechter de beperking gerechtvaardigd, dan is het ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op de grondslag van de achtergehouden of geheim gehouden inlichtingen of stukken uitspraak kan doen. De Afdeling is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid op deze wijze met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt.
Nu de legalisatie- en verificatieprocedure er juist op is gericht het bestaan van gezinsleven vast te stellen, is voorts evenmin sprake van een inmenging in het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde recht op eerbiediging van het gezinsleven.
2.2.2. Appellante heeft de rechtbank toestemming geweigerd om de geheime stukken in haar oordeel te betrekken. In een dergelijk geval is het, in verband met de eis van onpartijdige rechtspraak, neergelegd in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, ongewenst dat dezelfde rechter als die welke het verzoek van de minister ex artikel 8:29, eerste lid, van de Awb heeft beoordeeld, op de beroepen van appellante heeft beslist. Hierbij tekent de Afdeling aan dat er een wetsvoorstel (Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele aanverwante wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (eerste evaluatiewet Awb), nr. 26 523) aanhangig is, waarin het vijfde lid van artikel 8:29 van Pro de Awb in dier voege wordt aangevuld dat, indien de toestemming als bedoeld in het vijfde lid wordt geweigerd, de zaak wordt verwezen naar een andere kamer. In de omstandigheid dat de rechtbank heeft nagelaten de zaak naar een andere kamer te verwijzen is evenwel geen grond gelegen voor vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu dit gebrek geacht moet worden te zijn geheeld met de behandeling van dit geschil in hoger beroep door de Afdeling.
Immers, artikel 8:29 van Pro de Awb in verbinding met het eerste lid van artikel 39 van Pro de Wet op de Raad van State richt zich tot de hoger-beroepsrechter zelf. De Afdeling kan de zaak in hoger beroep volledig opnieuw behandelen. De Afdeling heeft het hoger beroep behandeld in een andere samenstelling dan het verzoek om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb. Bovendien heeft appellante ter zitting de Afdeling alsnog toestemming verleend mede op basis van de geheime stukken uitspraak te doen.
2.3. Appellante betoogt tevens dat de minister nader onderzoek had dienen te verrichten naar aanleiding van de door haar tijdens de bezwaarfase overgelegde nieuwe stukken. Legalisatie mag naar de mening van appellante niet worden geweigerd alleen omdat de inhoud van het desbetreffende document niet kan worden bevestigd door andere informatie. Indien legalisatie afhankelijk wordt gesteld van het overleggen van niet beschikbare informatie, wordt daarmee immers aan appellante een onmogelijke bewijslast opgelegd. De rechtbank heeft een en ander miskend, aldus appellante. Zij betoogt voorts dat onbegrijpelijk is dat legalisatie van de geboorteverklaring slechts geweigerd is omdat de juistheid van de in de geboorteverklaring genoemde geboortedatum niet kon worden bevestigd, ondanks het feit dat zij over een geldig paspoort beschikt en haar identiteit tijdens het verificatie-onderzoek voldoende is komen vast te staan.
2.3.1. Dit betoogt treft geen doel. Bij legalisatie van een buitenlands document - waaronder dient te worden verstaan het door een bevoegde Nederlandse autoriteit voor echt verklaren van dat document, opdat het kan worden toegelaten tot de Nederlandse rechtsorde - gaat het om de echtheid van de (uitwendige) vorm van het document. De minister volgt hierbij het beleid dat voor aangeboden documenten uit de landen Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek verificatie van de inhoud van de documenten door hem plaatsvindt alvorens tot legalisatie kan worden overgegaan. Bij dit beleid geldt dat op de aanvrager de last rust aan te tonen dat de inhoud van een document deugdelijk is. De aanvrager dient in beginsel met ondersteunende, uit objectieve bronnen afkomstige gegevens de inhoud van het ter legalisatie aangeboden document aannemelijk te maken. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 11 mei 2000, 199900131 /01, gepubliceerd in JB 20001165 en JV 2000/116, dit beleid niet kennelijk onredelijk of anderszins rechtens onjuist geacht. Gezien de stukken is er geen grond de rechtbank niet te volgen in haar oordeel dat de minister op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat appellante er niet in is geslaagd de in beginsel aanwezige twijfel aan de juistheid van de geboorteverklaring met andere gegevens uit onafhankelijke bronnen weg te nemen. De Afdeling deelt voorts het standpunt van de rechtbank dat de minister de door appellante in de bezwaarfase overgelegde stukken niet aan een nader onderzoek heeft behoeven te onderwerpen. De minister heeft een door de ex-werkgever van appellante opgemaakte verklaring over haar geboortedatum van geringe waarde kunnen achten, nu deze recent is opgemaakt. Voorts valt niet in te zien welke betekenis de verklaringen van de bisschop van[…], inhoudende dat appellante op 12 april 1994 is gedoopt, hebben voor haar geboortedatum, nog afgezien van het feit dat deze verklaringen eveneens recent zijn opgemaakt en strijdig zijn met de verklaring van appellante op het aanvraagformulier dat zij niet was gedoopt. Ook overigens is niet gebleken dat de minister van zijn beleid had behoren af te wijken. Er is voorts geen grond het standpunt van de minister dat de geboorteverklaring geldt als brondocument voor de vaststelling van de identiteit van een betrokkene, voor onjuist te houden. De twijfel aan de juistheid van de geboorteverklaring treft daarom ook de overgelegde verklaring van ongehuwd zijn.
2.4. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 23 maart 1999, ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient in zoverre te worden bevestigd.
2.5. Er zijn geen termen voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover de rechtbank bij de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar, heeft nagelaten een proceskostenveroordeling ten laste van de minister uit te spreken;
II. veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van f 355,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Buitenlandse Zaken) te worden betaald aan appellante;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.M. Boll en mr. H. Bekker, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Tuinhout, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. mr. R.H.L. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
bij afwezigheid van mr. Tuinhout
Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2000
77-306.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,