Uitspraak
Raad van State
200004163/1.
Datum uitspraak: 15 januari 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad van de gemeente Heerlen, de naamloze vennootschap "GOB N.V.", gevestigd te Heerlen, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Beitel-Zuid B.V.", gevestigd te Heerlen,
2. de vereniging "Vereniging Das & Boom", gevestigd te Beek-Ubbergen,
3. de stichting "Stichting Hamsterwerkgroep Limburg", gevestigd te Geleen,
de stichting "Stichting Dassenwerkgroep Limburg", gevestigd te Margraten,
de stichting "Stichting Aktiegroep Industrieterrein Langveld", gevestigd te Simpelveld,
de stichting "Stichting Milieufederatie Limburg", gevestigd te Maastricht,
en
de vereniging naar Duits recht "Naturschutzbund Deutschland e.V. Stadtverband Aachen e.V.", gevestigd te Aken (Duitsland),
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 1998, kenmerk T1/PG, heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de gemeente Heerlen inzake de hamster (Cricetus cricetus) een ontheffing als bedoeld in artikel 25 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend. De ontheffing geldt voor de gebieden waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben. De ontheffing is verleend van de verbodsbepalingen van artikel 24, eerste, tweede, en derde lid, van de Natuurbeschermingswet, wat betreft het vangen, pogen te vangen, onder zich hebben en vervoeren van de hamster (Cricetus cricetus) en het verstoren of beschadigen van zijn nest of hol.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 2 bij brief van 15 september 1998 en appellanten sub 3 bij brief van 10 september 1998 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 1 juni 1999, kenmerk TRCJZ/1999/5399 en TRCJZ/1999/5398, heeft verweerder deze bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit van 1 juni 1999 hebben appellante sub 2 en appellanten sub 3 beroep ingesteld.
Bij uitspraak van url(‘27 april 2000, no. 199901039/1 [redactie: AA6571]’,http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=20213), heeft de Afdeling op deze beroepen beslist en het besluit van verweerder van 1 juni 1999, kenmerk TRCJZ/1999/5399 en TRCJZ/1999/5398, vernietigd.
Verweerder heeft bij besluit van 21 juli 2000, kenmerk TRCJZ/2000/9693, TRCJZ/2000/9630, en TRCJZ/2000/9596, opnieuw op de bezwaren beslist en de bezwaren ongegrond verklaard. Hij heeft daarbij bepaald dat de ontheffing beperkt kan worden tot gedeelten van het gebied waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 30 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2000, appellante sub 2 bij brief van 31 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 1 september 2000, en appellanten sub 3 bij brief van 17 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2000, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brieven van 29 september 2000 en 5 oktober 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 15 september 2000 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en appellanten sub 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2000, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. A.J.H.W.M. Versteeg, W. Houben en H. Buttulo, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden en J.J. Dirkmaat, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. H.J.L. Kerkhoffs, drs. J. Baars en Th. Schoonbrood, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.G. Hofstede-Bron, L.C. Wijlaars, W. van Sambeek en R. van Apeldoorn, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord het gemeentebestuur van Aken, vertegenwoordigd door mr. A.J.H.W.M. Versteeg.
2. Overwegingen
2.1. Het primaire besluit van 6 augustus 1998 ziet op het gebied waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben en is verleend in verband met de inrichting van twee bedrijventerreinen. De terreinen worden van elkaar gescheiden door de provinciale weg N281. Met de aanleg van deze bedrijventerreinen wordt beoogd te voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken.
Bij de bestreden beslissing op bezwaar van 21 juli 2000 heeft verweerder bepaald dat de ontheffing beperkt kan worden tot gedeelten van het gebied waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben.
2.2. Appellanten kunnen zich niet met deze beslissing op bezwaar verenigen.
2.3. Appellanten sub 3 betogen dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door de beslissing op bezwaar neer te leggen in drie afzonderlijke brieven met verschillende inhoud en onduidelijke onderwerp-aanduiding.
2.3.1. Verweerder heeft aangegeven dat de drie brieven, gedateerd 21 juli 2000, met de kenmerken TRCJZ/2000/9693, TRCJZ/2000/9630, en TRCJZ/2000/9596, in onderlinge samenhang dienen te worden bezien en tezamen de nieuwe beslissing op bezwaar vormen. Er bestaat geen aanleiding het vorenstaande in twijfel te trekken. Hoewel moet worden toegegeven dat de handelwijze van verweerder aanleiding kan hebben gegeven tot verwarring, vormt de omstandigheid dat de beslissing op bezwaar is neergelegd in drie afzonderlijke brieven met verschillende inhoud en onduidelijke onderwerp-aanduiding onvoldoende aanleiding om de beroepen reeds daarom gegrond te verklaren. Hierbij is in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat partijen door de handelwijze van verweerder in hun belangen zijn geschaad. Evenmin is gebleken dat door deze handelwijze andere belangen zijn geschaad.
2.4. Appellanten sub 1 en appellante sub 2 voeren aan dat een ontheffing niet meer noodzakelijk is, aangezien inmiddels op de twee terreinen geen hamsters en hamsterburchten meer voorkomen. Appellante sub 2 stelt zich evenwel op het standpunt dat indien tot het oordeel moet worden gekomen dat een ontheffing toch nodig is, het verlenen daarvan ongeoorloofd is omdat er een groot risico bestaat voor het volledig uitsterven van de hamster in Limburg. Appellanten sub 3 zijn van mening dat de ontheffing niet verleend had mogen worden, omdat zij, ook recentelijk, hamsterburchten op de terreinen hebben aangetroffen. Appellante sub 2 en appellanten sub 3 voeren subsidiair aan dat de ontheffing ten onrechte is beperkt tot gedeelten van het gebied waarop de bestemmingsplannen "Beitel-Zuid" en "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen" betrekking hebben.
2.4.1. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Wet), voor zover van belang, is het verboden een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te vangen of zulks te pogen.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Wet, voor zover van belang, is het verboden een dier, behorende tot een beschermde diersoort, onder zich te hebben of te vervoeren.
Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet, voor zover van belang, is het verboden zonder noodzaak een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te verontrusten of zijn nest of hol te verstoren danwel beschadigen.
Bij Koninklijk besluit van 6 augustus 1973 (Stb. 1973, 488), zoals nadien gewijzigd, is de hamster (Cricetus cricetus) voor het gehele land als beschermde diersoort in de zin van de Wet aangewezen.
2.4.2. Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Wet, voor zover van belang, kan van de verbodsbepalingen, genoemd in artikel 24, door of vanwege de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontheffing worden verleend.
2.4.3. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit ontheffingen en vrijstellingen Natuurbeschermingswet (hierna: Besluit), voor zover van belang, kan ten aanzien van niet-gekweekte dieren behorende tot beschermde soorten, die zijn genoemd in bijlage IV bij de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn), slechts ontheffing van de verbodsbepalingen, genoemd in artikel 24 van Pro de Wet, worden verleend, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan:
in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid, of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten.
De hamster (Cricetus cricetus) is opgenomen in bijlage IV, letter a) bij de Habitatrichtlijn, als diersoort van communautair belang die strikt moet worden beschermd.
2.4.4. In het kader van de vraag of ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar nog een ontheffing noodzakelijk was, heeft verweerder advies ingewonnen bij het bureau Natuurbalans, het Natuurhistorisch Genootschap, het instituut Alterra, de Vereniging voor Zoogdierkunde en Zoogdierbescherming en het Expertisecentrum Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Verweerder heeft hun bij schrijven van 8 juni 2000 de volgende vragen voorgelegd:
1. In de voorjaars- en najaarsinventarisatie van 1999 en de voorjaarsinventarisatie van 2000 zijn geen hamsterburchten meer in de betreffende gebieden aangetroffen. Mag op basis hiervan de conclusie worden getrokken dat hiermee is aangetoond dat in deze gebieden thans geen hamsters meer aanwezig zijn?
2. Indien op basis van de inventarisaties van 1999 en 2000 niet de conclusie getrokken mag worden dat geen hamsters meer aanwezig zijn, hoeveel jaren dienen naar uw mening te zijn verlopen voordat deze conclusie wel gerechtvaardigd is?
3. Welke aanvullende informatie is mogelijk relevant voordat een conclusie kan worden getrokken over de mogelijke aan- of afwezigheid van hamsters in een bepaald gebied?
4. Is het voor die gebieden, waar sinds 1 januari 1997 geen burchten meer zijn aangetroffen, gerechtvaardigd de conclusie te trekken dat daar geen hamsters meer voorkomen?
Blijkens de stukken hebben alle aangeschreven instanties op deze vragen gereageerd. In alle reacties werd aangegeven dat de omstandigheid dat er in een gebied gedurende ruim een jaar geen hamsters of hamsterburchten meer zijn gesignaleerd, niet betekent dat de aanwezigheid van hamsters voor de nabije toekomst moet worden uitgesloten, aangezien de hamster een min of meer nomadisch levende soort is die trekt naar de plaatsen waar voedsel beschikbaar is.
2.4.5. Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft verweerder zich gebaseerd op de adviezen van het bureau Natuurbalans, het instituut Alterra en het Expertisecentrum Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, waarin wordt aangegeven dat als in een gebied in een periode van circa vier jaar geen hamsterburchten meer zijn gezien, aangenomen mag worden dat er geen hamsters meer aanwezig zijn. Verweerder wijst er in dit kader op dat het instituut Alterra heeft aangegeven dat een marge van vier jaar op zich discutabel is, maar dat deze periode toch kan worden aangehouden als aan twee voorwaarden wordt voldaan: er moet sprake zijn van een gebiedsdekkende inventarisatie op een tijdstip dat de dichtheden het grootst zijn en er moet bekend zijn of er in de omgeving van het gebied hamsters voorkomen. Volgens verweerder is aan deze voorwaarden voldaan. Met inachtneming van de drie adviezen heeft verweerder zich bij de bestreden beslissing op bezwaar op het standpunt gesteld dat de ontheffing niet meer noodzakelijk is voor gronden waar ten tijde van het nemen van die beslissing reeds vier jaar geen hamsters of hamsterburchten zijn aangetroffen.
Niet is gebleken dat verweerder niet van de juistheid van de onderzoeken van het bureau Natuurbalans, het instituut Alterra en het Expertisecentrum Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, heeft kunnen uitgaan. Evenmin is aangetoond dat verweerder daaraan een onjuiste gevolgtrekking heeft verbonden. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een ontheffing nog slechts noodzakelijk was voor het gebied dat in de bijlage bij de beslissing op bezwaar gearceerd is weergegeven. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellanten sub 3 door middel van de ter zitting getoonde foto's niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij buiten dit gebied recentelijk hamsterburchten hebben aangetroffen.
2.5. Appellante sub 2 en appellanten sub 3 betogen dat een andere bevredigende oplossing bestaat, als bedoeld in artikel 2, aanhef, van het Besluit.
2.5.1. In haar uitspraak van url(‘27 april 2000, no. 199901039/1, AB 2000, 303 [redactie: AA5056]’,http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=20213), heeft de Afdeling de beslissing op bezwaar van 1 juni 1999 vernietigd, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:
"Naar het oordeel van de Afdeling had verweerder dan ook een eigen onderzoek moeten verrichten ten aanzien van de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat voor het voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken, waarbij rekening zou zijn gehouden met het hiervoor genoemde doel van de Wet lees: Natuurbeschermingswet".
2.5.2. Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft verweerder de bezwaren die betrekking hebben op de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat wederom ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder zich gebaseerd op een rapport dat het instituut Alterra op zijn verzoek heeft opgesteld. In dit rapport, gedateerd juni 2000, zijn zes potentiële locaties voor de vestiging van bedrijven(terreinen) onderzocht in de omgeving van Heerlen, waarvan er drie grensoverschrijdend zijn. Ten aanzien van deze zes locaties zijn de volgende aspecten bezien: natuur- en landschapsaspecten, potentiële omvang, bestuurlijke aspecten en verkeersinfrastructuur. Op pagina 3 van het rapport wordt een samenvatting weergegeven.
Verweerder heeft in de bestreden beslissing op bezwaar het volgende overwogen:
"Uit de (...) samenvatting van het rapport van Alterra blijkt dat alle andere mogelijke locaties voor internationale bedrijventerreinen in de regio Heerlen/Aken uit een oogpunt van natuurbescherming nadeliger zijn dan de locaties GOB en Beitel-Zuid".
Vast staat dat in (de samenvatting van) het rapport van het instituut Alterra ten aanzien van de zes potentiële locaties uitsluitend een beschrijving van de natuur- en landschapsaspecten, potentiële omvang, bestuurlijke aspecten en verkeersinfrastructuur is opgenomen. De samenvatting bevat geen conclusies. Ook overigens bevat het rapport op dit punt geen conclusies. Evenmin is in het rapport ten aanzien van de onderhavige twee bedrijventerreinen een beschrijving opgenomen van de natuur- en landschapsaspecten, potentiële omvang, bestuurlijke aspecten en verkeersinfrastructuur. Gelet hierop kan de Afdeling het standpunt dat verweerder in de bestreden beslissing op bezwaar heeft ingenomen, dat uit het rapport van het instituut Alterra blijkt dat alle andere mogelijke locaties voor internationale bedrijventerreinen in de regio Heerlen/Aken uit een oogpunt van natuurbescherming nadeliger zijn dan de locaties GOB en Beitel-Zuid, niet volgen. De stelling van appellante sub 2, dat niet inzichtelijk is welke afweging van verweerder aan deze conclusie ten grondslag ligt, is dan ook juist. De beslissing op bezwaar is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en derhalve in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.5.3. Voorts hebben appellante sub 2 en appellanten sub 3 terecht gesteld dat in het rapport van Alterra niet is onderzocht of een andere bevredigende oplossing bestaat voor het voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken door middel van een andere vorm, bijvoorbeeld door de bedrijven te verspreiden over (leegstaande panden in) het centrum van Heerlen of door de bedrijven (eventueel verspreid) te vestigen op te revitaliseren bedrijventerreinen, of door middel van een andere wijze, bijvoorbeeld door (het creëren van) banen in de zorgsector of het onderwijs, of door middel van een combinatie van deze maatregelen. Door zich te baseren op het rapport van Alterra heeft verweerder miskend dat dit, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2000, waarin werd overwogen dat "verweerder dan ook een eigen onderzoek had moeten verrichten ten aanzien van de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat voor het voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken", wel in de rede had gelegen. Mede gelet op de tekst van artikel 2, aanhef, van het Besluit deelt de Afdeling niet het standpunt van verweerder, dat een onderzoek als hiervoor bedoeld 'ver buiten zijn bevoegdheden ligt', zoals verweerder in het verweerschrift heeft opgemerkt. Evenmin deelt de Afdeling, gelet op haar uitspraak van 27 april 2000, het standpunt van verweerder, zoals in het verweerschrift uiteengezet, dat hij bij de beantwoording van de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat zich kon beperken tot de vraag of alternatieve mogelijkheden bestaan voor grensoverschrijdende bedrijventerreinen.
2.5.4. De onderhavige vraag is ook niet, anders dan verweerder betoogt, beantwoord in de uitspraak van de Afdeling van url(‘26 oktober 1999, no. E01.97.0672, AB 2000, 23, [redactie: AA5056]’,http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=18611) inzake het bestemmingsplan "Grensoverschrijdend bedrijventerrein GOB Aachen-Heerlen".
In haar uitspraak van 26 oktober 1999 overwoog de Afdeling dat niet aannemelijk was gemaakt dat de behoefte aan arbeidsplaatsen in de regio te hoog was ingeschat en dat evenmin aannemelijk was gemaakt dat de stijging van het aantal arbeidsplaatsen, waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien, te hoog was ingeschat. Gelet daarop konden gedeputeerde staten van Limburg naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de noodzaak onderschrijven van de aanleg van het GOB, zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt. In deze uitspraak van 26 oktober 1999 heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten gedeeltelijk vernietigd, wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, aangezien niet was gebleken dat gedeputeerde staten in hun besluitvorming hadden betrokken dat zij geen goedkeuring aan het bestemmingsplan hadden kunnen verlenen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien op het moment van het nemen van het goedkeuringsbesluit dat geen ontheffing op basis van het Besluit zou kunnen worden verleend.
Door de vraag of gedeputeerde staten de noodzaak van de aanleg van het GOB zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt hebben kunnen onderschrijven, gelijk te stellen aan de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat voor het voorzien in uitbreiding van de werkgelegenheid in de regio Heerlen-Aken, heeft verweerder miskend dat de vraag naar de noodzaak in het kader van een bestemmingsplan, op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, met als doel te komen tot een goede ruimtelijke ordening, niet zonder meer kan worden gelijkgesteld aan de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat in het kader van een ontheffing, op grond van de Wet, waarbij als doelstelling heeft te gelden de bescherming van daartoe aangewezen diersoorten.
2.5.5. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5.3. en 2.5.4. is de beslissing op bezwaar in zoverre onzorgvuldig voorbereid en derhalve in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Appellante sub 2 en appellanten sub 3 stellen voorts dat door het verlenen van de ontheffing afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, als bedoeld in artikel 2, aanhef, van het Besluit en in artikel 16, eerste lid, aanhef, van de Habitatrichtlijn. Appellante sub 2 heeft aangevoerd dat voor de beantwoording van de vraag of aan deze voorwaarde, zoals opgenomen in artikel 2, aanhef, van het Besluit is voldaan, moet worden aangesloten bij het bepaalde in artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn. Zij is van mening dat aan de criteria die in artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn worden genoemd, niet wordt voldaan.
2.6.1. Artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, luidt, voor zover van belang:
De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a), vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op:
a. het opzettelijk vangen van in het wild levende specimens van die soorten
b. het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek
c. (...)
d. de beschadiging of vernieling van de voortplantings- of rustplaatsen.
2.6.2. Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Habitatrichtlijn luidt, voor zover van belang:
Wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, mogen de Lid-Staten afwijken van het bepaalde in artikel 12:
in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.
2.6.3. Artikel 16, eerste lid, aanhef, van de Habitatrichtlijn is praktisch letterlijk overgenomen in artikel 2, aanhef, van het Besluit. Deze bepaling moet dan ook worden geacht correct te zijn geïmplementeerd. Gelet hierop wordt het bezwaar van appellante sub 2 en appellanten sub 3, dat afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, beoordeeld aan de hand van het Besluit.
2.6.4. Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft verweerder de bezwaren die betrekking hebben op de vraag of afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, als bedoeld in artikel 2, aanhef, van het Besluit ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe het volgende overwogen:
"Nederland heeft een hamsterpopulatie, die versnipperd en zeer rudimentair, in Zuid- en Midden-Limburg voorkomt. Dit is dus het natuurlijke verspreidingsgebied van de hamster in Nederland.
Zoals uit het (...) Beschermingsplan hamster 2000-2004 blijkt is het beleid van verweerder er op gericht de hamster duurzaam te doen overleven in het natuurlijk verspreidingsgebied. Daartoe worden allerlei maatregelen ingezet.
Als er in de plangebieden eventueel nog enkele hamsters zouden worden gevonden en deze hamsters zouden worden geleid of verplaatst naar andere, voor hun duurzame voortbestaan beter geschikte gebieden, zou dit geen afbreuk doen aan het streven de Nederlandse hamsterpopulatie in het natuurlijk verspreidingsgebied te laten voortbestaan".
2.6.5. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (arrest 14/83, Von Colson en Kamann, 10 april 1984, Jur.1984, p. 1891; arrest 106/89, Marleasing, 13 november 1990, Jur.1990, p.I-4135) moet bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken. Gelet hierop zal bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een gunstige staat van instandhouding, als bedoeld in artikel 2, aanhef, van het Besluit, aansluiting worden gezocht bij het bepaalde in artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn.
2.6.6. Ingevolge artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn wordt verstaan onder de "staat van instandhouding van een soort": het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het in artikel 2 bedoelde Pro grondgebied.
De "staat van instandhouding" wordt als "gunstig" beschouwd wanneer:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te worden, en
- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
2.6.7. Blijkens de bestreden beslissing op bezwaar gaat verweerder er vanuit dat door middel van het verlenen van de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, nu zijn beleid, zoals neergelegd in het Beschermingsplan hamster 2000-2004, er op is gericht de hamster duurzaam te doen overleven in het natuurlijke verspreidingsgebied.
Verweerder heeft evenwel niet inzichtelijk gemaakt dat aan de drie criteria van artikel 1, onder i, van de Habitatrichtlijn is voldaan. In dit verband is van belang dat niet zonder meer begrijpelijk is hoe, ondanks het onttrekken van de twee gebieden waarop de ontheffing betrekking heeft aan het gebied waarin de hamster van nature voorkomt, althans zou kunnen voorkomen, de conclusie kan worden bereikt dat het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort niet kleiner wordt. Evenmin is duidelijk hoe in de opvatting van verweerder ondanks het ontbreken van beide gebieden toch kan worden geoordeeld dat er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van de soort op lange termijn in stand te houden. Ook heeft de Afdeling niet kunnen vaststellen of verweerder beschikt over populatiedynamische gegevens waaruit blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven.
Het gestelde in het Beschermingsplan hamster 2000-2004 doet geen afbreuk aan het voorgaande, aangezien dat plan beoogt verschuivingen aan te brengen die de hierboven beschreven verkleining van het natuurlijke verspreidingsgebied niet ongedaan kunnen maken.
De bestreden beslissing op bezwaar is ook in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd en derhalve in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.7. Appellante sub 2 en appellanten sub 3 betogen tenslotte dat een regionaal werkgelegenheidsbelang niet kan worden aangemerkt als dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit en in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Habitatrichtlijn. Daarnaast hebben zij gewezen op actuele cijfers ten aanzien van de werkloosheid in Heerlen en voeren zij aan dat vanwege de krapte op de arbeidsmarkt een groot aantal vacatures, met name voor hoger opgeleid personeel, onvervuld blijft. Er is naar hun mening dan ook geen behoefte meer aan de arbeidsplaatsen waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien. Gelet hierop kan het onderhavige werkgelegenheidsbelang in ieder geval niet (meer) worden aangemerkt als dwingende reden, zo stellen zij.
2.7.1. Artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Habitatrichtlijn is praktisch letterlijk overgenomen in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit. Deze bepaling moet dan ook worden geacht correct te zijn geïmplementeerd. Gelet hierop wordt het bezwaar van appellante sub 2 en appellanten sub 3, dat een dwingende reden van groot openbaar belang niet aanwezig is, beoordeeld aan de hand van het Besluit.
2.7.2. Bij de bestreden beslissing op bezwaar heeft verweerder de bezwaren die betrekking hebben op de vraag of sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit, ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe overwogen dat Heerlen een relatief hoog werkloosheidspercentage kent en dat de uitvoering van de plannen circa 10.000 arbeidsplaatsen voor hoger opgeleid personeel zal opleveren. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat rechtens vaststaat dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang, nu de Afdeling in haar uitspraak van 26 oktober 1999 heeft overwogen dat gedeputeerde staten van Limburg in redelijkheid de noodzaak van de aanleg van het GOB, zoals die door het bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt, hebben kunnen onderschrijven.
2.7.3. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaats van het bestreden besluit.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft daarbij als uitgangspunt te gelden dat de beslissing op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar en de te dien tijde geldende rechts- en beleidsregels. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen aanleiding na de vernietiging van een beslissing op bezwaar op dit uitgangspunt een uitzondering te maken.
2.7.4. Zoals reeds is uiteengezet onder 2.5.4. overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 26 oktober 1999 dat niet aannemelijk was gemaakt dat de behoefte aan arbeidsplaatsen in de regio te hoog was ingeschat en dat evenmin aannemelijk was gemaakt dat de stijging van het aantal arbeidsplaatsen, waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien, te hoog was ingeschat. Gelet daarop konden gedeputeerde staten van Limburg naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de noodzaak onderschrijven van de aanleg van het GOB, zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt. In deze uitspraak van 26 oktober 1999 heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten gedeeltelijk vernietigd, wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, aangezien niet was gebleken dat gedeputeerde staten in hun besluitvorming hadden betrokken dat zij geen goedkeuring aan het bestemmingsplan hadden kunnen verlenen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat geen ontheffing op basis van het Besluit zou kunnen worden verleend.
Gelet op hetgeen onder 2.7.3. is overwogen, diende de behoefte aan arbeidsplaatsen door gedeputeerde staten van Limburg te worden getoetst aan de hand van feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit, te weten op 14 oktober 1997, terwijl door verweerder de behoefte aan arbeidsplaatsen diende te worden getoetst aan de hand van feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing op bezwaar, te weten op 21 juli 2000.
Daarnaast heeft verweerder, door de vraag of gedeputeerde staten de noodzaak van de aanleg van het GOB zoals door het bestemmingsplan mogelijk gemaakt hebben kunnen onderschrijven, gelijk te stellen aan de vraag of verweerder het voorzien in regionale werkgelegenheid heeft kunnen beschouwen als dwingende reden van groot openbaar belang, miskend dat de vraag naar de noodzaak in het kader van een bestemmingsplan, op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, met als doel te komen tot een goede ruimtelijke ordening, niet zonder meer kan worden gelijkgesteld aan de vraag of een dwingende reden van groot openbaar belang bestaat in het kader van een ontheffing, op grond van de Wet, waarbij als doelstelling heeft te gelden de bescherming van daartoe aangewezen diersoorten.
Gezien het vorenstaande kan de Afdeling het betoog van verweerder dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 1999, rechtens vast zou staan dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit, niet volgen.
2.7.5. In zijn algemeenheid kan niet worden gezegd dat een regionaal werkgelegenheidsbelang nimmer een dwingende reden van groot openbaar belang kan zijn, in de zin van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit. Wel zal de dwingende reden van groot openbaar belang van elke individuele ontheffing overtuigend moeten worden aangetoond.
Niet is gebleken dat verweerder, bij de beantwoording van de vraag of het onderhavige regionale werkgelegenheidsbelang kan worden aangemerkt als dwingende reden van groot openbaar belang, actuele gegevens ten aanzien van de werkloosheid in de beschouwingen heeft betrokken. In dit verband is van belang dat appellante sub 2 en appellanten sub 3 met enige onderbouwing hebben gesteld dat, nu er geen behoefte meer is aan de arbeidsplaatsen waarin door middel van vestiging van de bedrijven wordt voorzien, het onderhavige werkgelegenheidsbelang in ieder geval niet (meer) kan worden aangemerkt als dwingende reden. Niet is gebleken dat verweerder heeft bezien of actuele gegevens ten aanzien van de werkloosheid tot de conclusie zouden moeten leiden dat een dwingende reden van groot openbaar belang, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit, aanwezig was. Nu, zoals onder 2.7.3. is overwogen, verweerder de beslissing op bezwaar diende te nemen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar, bestond daartoe wel aanleiding. De bestreden beslissing op bezwaar is in zoverre in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.8. Gezien al het vorenstaande zijn de beroepen van appellanten sub 1, appellante sub 2 en appellanten sub 3 gegrond, in verband waarmee de bestreden beslissing op bezwaar dient te worden vernietigd. Onder deze omstandigheden komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van de overige bezwaren van appellanten sub 1, appellante sub 2 en appellanten sub 3. Hiertoe behoort onder meer het door appellante sub 2 opgeworpen bezwaar dat niet is voldaan aan het gestelde in artikel 9, eerste lid, aanhef en derde gedachtestreepje, van het Verdrag van Bern van 19 september 1979 inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu, alsmede het door appellante sub 2 opgeworpen bezwaar dat het gestelde in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Habitatrichtlijn in strijd is met het gestelde in artikel 9, eerste lid, aanhef en derde gedachtestreepje, van dit Verdrag.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling zijn ten aanzien van appellanten sub 1, appellante sub 2, en appellanten sub 3 termen aanwezig, doch uitsluitend ten aanzien van appellante sub 2 en appellanten sub 3 is gebleken van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
4. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, appellante sub 2 en appellanten sub 3 gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 21 juli 2000, kenmerk TRCJZ/2000/9693, TRCJZ/2000/9630, en TRCJZ/2000/9596;
III. veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.515,80, waarvan een gedeelte groot ƒ 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en in de door appellanten sub 3 gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.534,30, waarvan een gedeelte groot ƒ 1.420,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de totale bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellante sub 2 en appellanten sub 3;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (ƒ 450,00 voor appellanten sub 1, ƒ 450,00 voor appellante sub 2, en ƒ 450,00 voor appellanten sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Neuwahl
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2001
178-280.