Uitspraak
Raad
van State
200003126/1.
Datum uitspraak: 17 mei 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid A B.V., gevestigd te B,
appellante,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 23 mei 2000 in het geding tussen:
appellante
en
de raad van de gemeente Zwolle.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 1997 heeft de raad van de gemeente Zwolle (hierna: de raad) besloten:
1. bereid te zijn tot gefaseerde verkoop aan PEBEM Vastgoed te Tubbergen ten behoeve van de realisering van kleinschalige bedrijfshuisvesting in drie fasen van in totaal circa 5.000 M2 bedrijfsvloer-oppervlak (bvo) op een perceel van 7.120 m2 in het Bedrijvenpark Berkum, ten behoeve van circa 50 ondernemers met een ruimtebehoefte variërend van 25 tot 250 M2 netto ruimte;
2. aan PEBEM Vastgoed voor fase 1, een terrein van 2.594 M2 te verkopen ad
f 175,-- per m2, dat wil zeggen f 453.950, -- excl. BTW (=: f 533.391,-- incl. BTW)
ten behoeve van het eind 1997 op te leveren diensten-starterscentrum van 1.500 M2 bvo en voorts onder de in de verkoopovereenkomst opgenomen voorwaarden;
3. ten laste van de reserve "Grote Steden Beleid" f 500.000,-- aan te wenden - middels verrekening met de onder 2 genoemde grondkosten - ten gunste van PEBEM Vastgoed voor de realisatie van dit gebouw en dit bedrag ten laste te brengen van de begroting 1997 van de sector Stadsbeheer.
Bij besluit van 15 maart 1999 heeft de raad het daartegen door appellante gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit, het memorandum van 28 oktober 1998 en het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften van 16 februari 1999, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 23 mei 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Zwolle (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht. [redactie: url('AA6094',http://www.rechtspraak.nl/uitspraak/show_detail.asp?ui_id=19691)]
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 29 juni 2000, bij de Raad van State ingekomen op 30 juni 2000, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 augustus 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 24 oktober 2000 heeft de raad een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2001, waar de raad, vertegenwoordigd door drs. D.G. Pruim, ambtenaar der gemeente, is verschenen. Appellante heeft zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het onderdeel van het primaire besluit, waarbij is besloten - middels verrekening met de grondkosten - ten laste van de reserve grote-stedenbeleid een bedrag van f 500.000,-- aan te wenden ten gunste van PEBEM Vastgoed voor de realisatie van een diensten-/starterscentrum en dit bedrag ten laste te brengen van de begroting 1997 van de sector stadsbeheer. Dit onderdeel betreft volgens appellante de verlening van een subsidie, die ten opzichte van haar concurrentievervalsend werkt. Tegen de overige onderdelen van het primaire besluit heeft zij geen bezwaren aangevoerd.
2.2. De raad heeft het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet als concurrente van het diensten-starterscentrum kan worden aangemerkt en derhalve geen belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
In beroep heeft appellante dit standpunt van de raad gemotiveerd bestreden.
2.3. De rechtbank heeft voorop gesteld dat, alvorens wordt onderzocht of degene die bezwaar heeft gemaakt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft te gelden, dient te worden beoordeeld of het besluit, waartegen dat bezwaar zich richt, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb, waartegen beroep kan worden ingesteld en dus bezwaar kan worden gemaakt.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het door appellante bestreden onderdeel ertoe strekt geoormerkt overheidsgeld, aan de gemeente toegekend in het kader van het grote-stedenbeleid, aan te wenden en de daartoe gereserveerde financiële middelen aan de gemeentelijke begroting te onttrekken en dat in zoverre sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval evenwel sprake van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, waartegen ingevolge artikel 8:3 van Pro de Awb geen beroep openstaat, zodat het bezwaar van appellante - zij het om een andere reden - terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat het aanwenden van de gereserveerde financiële middelen onlosmakelijk met een prestatie in privaatrechtelijke zin van de gemeente(raad) is verbonden en dat derhalve niet kan worden gesproken van een subsidie in algemene zin. Onder het verlenen van subsidie kan, aldus de rechtbank, immers uitsluitend worden begrepen het door de overheid geven van een aanspraak op financiële middelen aan derden met het oogmerk dat dankzij deze middelen door die derden bepaalde activiteiten worden uitgevoerd en strekt in dat geval de subsidie tot het verrichten van een prestatie uitsluitend door die derden, anders dan het leveren van goederen of diensten aan de subsidieverstrekker. Volgens de rechtbank gaat het in dit geval echter om een - als een privaatrechtelijke rechtshandeling te betitelen - grondtransactie en maakt de aanpassing van de prijs in neerwaartse zin door de inzet van de raad van gereserveerde financiële middelen dat niet anders. Ten slotte heeft zij overwogen dat het bepaalde in artikel 4:21 Awb Pro, dat ten tijde van het primaire besluit nog niet in werking was getreden, mede gelet op hetgeen over dit artikel in de memorie van toelichting op de derde tranche is verwoord, tot dezelfde uitkomst leidt.
2.4. In hoger beroep heeft appellante betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling en dat met de door de rechtbank gehanteerde redenering elke subsidie tot (de voorbereiding van) een privaatrechtelijke rechtshandeling kan verworden.
2.5. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank niet. Het besluit van de raad valt in drie onderdelen uiteen; kort gezegd: 1) de bereidheid tot gefaseerde verkoop van bedrijfsvloer-oppervlak voor een bepaald doel, 2) de bereidheid tot verkoop voor de eerste fase van een terrein voor een diensten-/starterscentrum tegen een bepaalde prijs en de in de verkoopovereenkomst opgenomen voorwaarden en 3) het ten laste van de begroting ter beschikking stellen aan de koper van f 500.000,-- voor de realisatie van dat centrum, welk geldbedrag door het Rijk aan, de gemeente Zwolle in het kader van het grote-stedenbeleid geoormerkt is toegekend voor het realiseren van huisvesting ten behoeve van (door)startende ondernemers in de vorm van kleinschalige bedrijfsruimten en de daarbij behorende serviceverlening tegen betaalbare huren. Niet in geschil is dat de twee eerstgenoemde onderdelen van het besluit strekken ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Ten aanzien van het derde onderdeel, waarvan niet in geschil is dat het een subsidiebesluit betreft en waartegen het bezwaar van appellante zich richt, kan - anders dan de rechtbank heeft geoordeeld - niet staande worden gehouden dat dit ter voorbereiding van die rechtshandeling strekt. Dat dit onderdeel van de beslissing van de raad een besluit bevat, dat kennelijk is genomen in samenhang met de in de eerste twee onderdelen neergelegde besluiten, neemt niet weg dat eerstbedoeld besluit strekt tot het teweegbrengen van een eigenstandig publiekrechtelijk rechtsgevolg: het ontstaan van een aanspraak op subsidie. Gelet op het vorenstaande, staat artikel 8:3 van Pro de Awb niet aan de beroepbaarheid van het subsidiebesluit in de weg en derhalve kon daartegen bezwaar worden gemaakt. De rechtbank heeft dit miskend.
2.6. De Afdeling deelt evenmin het standpunt van de raad dat appellante ten aanzien van het subsidiebesluit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt. Gezien de stukken, als toegelicht ter zitting, is aannemelijk dat het besluit tot verlening van subsidie - ook ten behoeve van de serviceverlening van het dienstencentrum - de weg heeft geopend voor een op haar potentiële klantenkring gericht en met de bedrijfsactiviteiten van appellante concurrerend aanbod en (dreigend) omzetverlies als gevolg daarvan. Zonder subsidieverlening zou dat aanbod, in die vorm, niet zijn ontstaan. Niet kan worden staande gehouden dat de bedrijfsactiviteiten van appellante zich qua doelgroep en dienstenpakket in zodanig betekenende mate van het nieuwe aanbod onderscheiden dat kan worden gezegd dat die zich op een ander marktsegment richten. Derhalve is het belang van appellante rechtstreeks bij het subsidiebesluit betrokken. Het feit dat voor het realiseren van het dienstencentrum tevens bouw- en milieuvergunningen zijn vereist, leidt niet tot een ander oordeel. Hetzelfde geldt voor het feit dat appellante niet zelf eigenaar is van het pand waaruit zij haar bedrijfsactiviteiten ontplooit. Aangezien het hier om concurrerende activiteiten gaat, kan anders dan de raad heeft betoogd niet worden staande gehouden dat het belang van appellante is afgeleid van het belang van de verhuurder op basis van de tussen hen bestaande contractuele relatie.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank gelet op het vorenstaande zou behoren te doen en het door appellante ingestelde beroep gegrond verklaren alsmede de beslissing op bezwaar vernietigen.
2.8. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als hierna vermeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Zwolle van 23 mei 2000, AWB 9914163;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwolle van 15 maart 1999, SBL99-1444;
IV. draaqt de raad van de gemeente Zwolle op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Zwolle in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van (in totaal) f 1.065,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Zwolle te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de gemeente Zwolle aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (in totaal f 1. 125,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.R. Bakker, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P, Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Bakker w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2001
119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,