Uitspraak
200105355/1.
Datum uitspraak: 1 mei 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting natuurbehoud Doesburgerbuurt", gevestigd te Ede,
2. de vereniging "Vereniging Behoud Kernhem/Doesburg", gevestigd te Ede,
appellanten,
en
provinciale staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2001 hebben verweerders vastgesteld de "Partiële herziening inzake Kernhem-Ede", een partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 30 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 oktober 2001, en appellante sub 2 bij brief van 5 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 6 november 2001, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 31 oktober 2001 en 7 november 2001. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 11 november 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 30 januari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, en [voorzitter sub 1], appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, en [voorzitter sub 2], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
De gemeenteraad van Ede, eveneens vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, is daar tevens gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien. Indien een onderdeel van een zodanig plan een concrete beleidsbeslissing is, wordt die beslissing bij de uitwerking of afwijking bedoeld in het tiende lid of bij de vaststelling van gemeentelijke of regionale plannen als bedoeld in de hoofdstukken IV of IVA van de wet in acht genomen.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening is een concrete beleidsbeslissing een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van toepassing, in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
2.2. In de partiële herziening inzake Kernhem-Ede, een partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996 (hierna de streekplanherziening), is een gebied ten noordwesten van de kern Ede aangewezen als woningbouwlocatie voor maximaal 3.500 woningen.
Deze herziening is vastgesteld na de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2000, inzake E01.98.0364, waarbij het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan "Kernhem" is vernietigd en goedkeuring is onthouden aan het plan, omdat ten behoeve van de vaststelling van dat plan geen MER was gemaakt.
Het gebied wordt blijkens de tekst van de streekplanherziening en de daarbij behorende kaart begrensd door de N224 in het noorden, de Lunterseweg in het westen, de Doesburgerdijk in het zuiden en de A30 in het oosten. De aanwijzing van het gebied Kernhem als woningbouwlocatie is aangemerkt als een concrete beleidsbeslissing als bedoeld in artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 1 van Pro deze wet.
2.3. Appellanten zijn van mening dat het in het kader van de streekplanherziening opgestelde milieu-effectrapport niet op correcte wijze tot stand is gekomen. In dat kader stellen zij dat de EEG-richtlijnen inzake de milieu-effectrapportage niet correct zijn geïmplementeerd in de nationale wetgeving en dat verweerders ten onrechte toepassing hebben gegeven aan artikel 7.16 van de Wet milieubeheer. Het milieu-effectrapport bevat volgens appellanten onvoldoende gegevens om een oordeel over de ingreep te verschaffen.
2.3.1. Op het moment waarop de streekplanherziening is vastgesteld was het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (wijziging 1999) van kracht.
Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2 van Pro het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) en bijlage-onderdeel C, onder 11.1 van het Besluit, voorzover hier van belang, moet een milieu-effectrapport worden gemaakt ten aanzien van de vaststelling van een ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijkheid van woningbouw voorziet, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een aaneengesloten gebied van 2000 of meer woningen, buiten de bebouwde kom.
2.3.2. Onbestreden is dat het plangebied betrekking heeft op de bouw van 2000 woningen of meer in een aaneengesloten gebied, dat ten tijde van de vaststelling van de streekplanherziening buiten de bebouwde kom lag.
Met betrekking tot de vraag welk ruimtelijk plan moet worden aangemerkt dat als eerste in de activiteit, in dit geval de mogelijkheid van woningbouw voorziet, overweegt de Afdeling dat - waar het een streekplan betreft - bepalend is of het van belang zijnde onderdeel van het streekplan is aangegeven als concrete beleidsbeslissing, als bedoeld in artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 1 van Pro deze wet.
De aanwijzing van Kernhem als woningbouwlocatie is in de streekplanherziening aangegeven als een concrete beleidsbeslissing. Voorts staat vast dat de streekplanherziening het eerste ruimtelijke plan is dat in de mogelijkheid van woningbouw voorziet.
Voor de in deze streekplanherziening voorziene activiteit geldt derhalve de verplichting een milieu-effectrapport op te stellen. De Afdeling overweegt in dit verband dat de verplichting tot het opstellen van een milieu-effectrapport inzake woningbouw niet voortvloeit uit enige EEG-richtlijn, zodat de stelling van appellanten dat geen correcte implementatie in nationale wetgeving heeft plaatsgevonden, geen doel treft.
2.3.3. Ingevolge artikel 7.16 van de Wet milieubeheer vinden de artikelen 7.12 tot en met 7.15 geen toepassing indien degene die het milieu-effectrapport zou moeten maken, reeds beschikt over een milieu-effectrapport, opgesteld overeenkomstig het bij of krachtens dit hoofdstuk bepaalde, en in dat milieu-effectrapport als alternatief de activiteit is beschreven, waarop het besluit betrekking heeft, bij de voorbereiding waarvan het milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
2.3.4. Het milieu-effectrapport dat voor deze streekplanherziening is opgesteld bestaat uit het MER Interprovinciale structuurvisie grensregio Ede-Veenendaal (ISEV) (hierna: MER-ISEV) van 12 augustus 1994 en de Projectnotitie Kernhem van 12 juni 2001.
Het MER-ISEV is oorspronkelijk opgesteld ten behoeve van een herziening van het streekplan Veluwe (onder andere voor de woningbouwlocatie Kernhem). Het MER-ISEV is opgesteld ten einde een afweging te kunnen maken over de verdere ontwikkeling van woon- en werklocaties bij Ede en Veenendaal. In het MER-ISEV zijn naast het nulalternatief, drie alternatieven (2, 3A en het meest milieuvriendelijke alternatief) beschreven en vergeleken. In de alternatieven 2 en 3A is uitgegaan van een nieuw woongebied ten noorden van Ede met ongeveer 5.500 woningen. Ook in het meest milieuvriendelijke alternatief is uitgegaan van een nieuwe woonwijk ten noorden van Ede. De woningbouwlocatie Kernhem maakt onderdeel uit van deze alternatieven.
In de Projectnotitie Kernhem zijn de gegevens uit het MER-ISEV die van belang zijn voor de streekplanherziening geactualiseerd. Voorts is in deze Projectnotitie de vergelijking van de woningbouwlocaties in het MER-ISEV geactualiseerd.
De Afdeling is van oordeel dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat het voor de streekplanherziening opgestelde milieu-effectrapport voldoet aan de wettelijke eisen terzake. Zij is voorts op grond van de stukken van oordeel dat bij de voorbereiding van het MER-ISEV het bepaalde in de artikelen 7.12 tot en met 7.15 van de Wet milieubeheer – voorzover relevant – in acht is genomen. Het betoog van appellanten dat voor de Projectnotitie Kernhem de procedure op grond van de artikelen 7.12 tot en met 7.15 van de Wet milieubeheer gevolgd had moeten worden volgt de Afdeling niet. De Projectnotitie Kernhem is immers geen zelfstandig milieu-effectrapport. Verweerders hebben derhalve toepassing kunnen geven aan artikel 7.16 van de Wet milieubeheer.
2.3.5. Over de stelling van appellanten dat het MER onvoldoende informatie bevat om de milieuaspecten bij de besluitvorming te betrekken overweegt de Afdeling het volgende.
Het MER-ISEV en de Projectnotitie Kernhem zijn tezamen aan de Commissie voor de milieu-effectrapportage ter toetsing voorgelegd. In het toetsingsadvies van 10 augustus 2001 staat vermeld:
"Voor de beoordeling van het MER ISEV wordt verwezen naar het advies dat de Commissie op 26 september 1995 heeft uitgebracht, waarin wordt aangegeven dat het MER voldoende informatie biedt om de milieuaspecten te kunnen betrekken bij de besluitvorming. De Projectnotitie Kernhem geeft actuele informatie over de ontwikkelingen die zich sinds de besluitvorming over ISEV hebben voorgedaan. De Commissie heeft het MER ISEV en de Projectnotitie Kernhem in samenhang beoordeeld. De Commissie is van mening dat de conclusie van het toetsingsadvies over het MER ISEV ongewijzigd is gebleven en dat dit samen met de beoordeling van de actuele milieu-informatie uit de Projectnotitie Kernhem leidt tot de conclusie dat de essentiële informatie aanwezig is voor de besluitvorming over de partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996, waarin het gebied Kernhem wordt aangewezen als woningbouwlocatie voor ca. 3500 woningen".
De Commissie heeft blijkens de toelichting op haar oordeel bij het opstellen van het toetsingsadvies in aanmerking genomen dat de huidige plannen voorzien in de bouw van minder woningen dan aangegeven in het MER-ISEV. Het meest gevoelige gebied, namelijk de Doesburgerbuurt, wordt ontzien. Uit de Projectnotitie Kernhem komt naar het oordeel van de Commissie voldoende duidelijk naar voren dat de milieueffecten minder ingrijpend zijn dan voorzien in het MER-ISEV.
Gelet op het bovenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het milieu-effectrapport onvoldoende informatie bevat over de voorgenomen activiteit en over de alternatieven, die redelijkerwijs in beschouwing dienden te worden genomen. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten voorts hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het MER onvoldoende informatie bevat als hulpmiddel bij de besluitvorming over de streekplanherziening, waarbij de vraag centraal staat of de woningbouwlocatie uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening kan worden aanvaard.
De beroepsgronden betreffende het MER en de m.e.r.-procedure treffen dan ook geen doel.
2.4. Appellanten zijn voorts van mening dat verweerders ten onrechte geen passende beoordeling in de zin van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn hebben gemaakt. Dit is naar de mening van appellanten nodig omdat in het plangebied onder meer een aantal beschermde vleermuissoorten voorkomt en het plangebied op korte afstand van de Veluwe ligt, welk gebied op grond van de Habitatrichtlijn is aangemeld bij de Commissie en op grond van de Vogelrichtlijn is aangewezen als speciale beschermingszone.
2.4.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
(Pb L 206; hierna: Habitatrichtlijn), voorzover hier van belang, stellen de Lid-Staten een lijst van gebieden op, waarop staat aangegeven welke van bepaalde typen habitats en soorten in die gebieden voorkomen. De lijst moet binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie worden toegezonden. Het tweede lid, eerste alinea, bepaalt dat de Commissie een ontwerp-lijst van gebieden van communautair belang uitwerkt. De derde alinea van dit artikellid bepaalt dat de Commissie volgens de procedure van artikel 21 een Pro lijst van gebieden van communautair belang vaststelt. Ingevolge het derde lid dient dit te geschieden binnen zes jaar na kennisgeving van de richtlijn. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de Lid-Staat gebieden van communautair belang zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aanwijst als speciale beschermingszone. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel gelden, zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid.
In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voorzover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, voorzover hier van belang, is bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.4.2. De Veluwe staat op de lijst van Habitatgebieden die de Nederlandse regering op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn aan de Commissie heeft toegezonden. Ten tijde van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden.
Het op grond van de Habitatrichtlijn aangemelde gebied ligt op een afstand van ongeveer 800 meter van het plangebied. Mede gelet op deze afstand is de Afdeling van oordeel dat niet aannemelijk is dat de realisering van de woonwijk de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zal brengen.
2.4.3. Ten aanzien van de bescherming van soorten zijn de artikelen 12 en 16 van de Habitatrichtlijn van belang.
In bijlage IV behorende bij de Habitatrichtlijn zijn verschillende soorten vleermuizen opgenomen als diersoort van communautair belang die strikt moeten worden beschermd.
Op grond van artikel 22, eerste lid, onder b, van de Natuurbeschermingswet, zoals deze ten tijde van het bestreden besluit luidde en voor zover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur een in Nederland in het wild voorkomende diersoort worden aangewezen als beschermde diersoort.
In artikel 1a van het Besluit beschermde inheemse dier- en plantensoorten, zijn vleermuizen (alle soorten) als beschermde diersoort aangewezen.
Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Natuurbeschermingswet, voor zover hier van belang, is het verboden zonder noodzaak een dier, behorende tot een beschermde diersoort, te verontrusten of zijn nest, hol of voortplantings- of rustplaats te verstoren dan wel te beschadigen of te vernielen.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, voor zover hier van belang, kan van de verbodsbepalingen, genoemd in artikel 24, ontheffing worden verleend.
2.4.4. Het voorgaande betekent dat verweerders niet tot vaststelling van de streekplanherziening hadden mogen besluiten, indien en voorzover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat voor het in de streekplanherziening voorziene gebruik geen ontheffing zou kunnen worden verleend op grond van de Natuurbeschermingswet.
Verweerders zijn van mening dat er op voorhand geen aanleiding is voor de conclusie dat een ontheffing, indien nodig, niet zal kunnen worden verleend. Mede gezien hetgeen in de projectnotitie Kernhem en de conclusies uit het stuk "toetsing woningbouwlocatie Kernhem aan de natuurwetgeving" is vermeld ziet de Afdeling in hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat een ontheffing niet zal kunnen worden verleend.
2.4.5. Het plangebied ligt op ongeveer 800 meter van het gebied dat de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij besluit van 24 maart 2000, ter uitvoering van de Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG), als speciale beschermingszone, heeft aangewezen (Veluwe). Dit aanwijzingsbesluit was derhalve genomen vóór het nemen van het bestreden besluit. Gelet op artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn is voor de desbetreffende gronden het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn van toepassing. Naar het oordeel van de Afdeling konden verweerders gezien de afstand van de woningbouwlocatie tot het als speciale beschermingszone aangewezen gebied en de aard van de ingreep in het gebied, in redelijkheid het standpunt innemen dat geen effecten kunnen worden verwacht op de ornithologische waarden van de Veluwe als gevolg van de realisering van de woningbouwlocatie. Evenmin is - ook als al wordt aangenomen dat artikel 6, derde lid, rechtstreeks werkt - aannemelijk geworden dat het plan een significante negatieve invloed zal hebben op de voor de Veluwe als speciale beschermingszone kwalificerende vogelsoorten.
2.5. Appellanten bestrijden voorts de behoefte van een woningbouwlocatie met een omvang van 3.500 woningen bij Ede. Zij zijn van mening dat de bovenregionale functie voor Ede in strijd is met het in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra, deel 4, de planologische kernbeslissing "Nationaal Ruimtelijk Beleid" (hierna te noemen: VINEX), verwoorde beleid. Voorts voeren zij diverse bezwaren aan over de inrichting van het gebied.
2.5.1. Blijkens de VINEX dient de toeneming van het ruimtebeslag in open ruimten te worden geconcentreerd op de stadsgewesten en zo nodig op regionale opvangkernen. Ede is een van deze regionale opvangkernen. Aan de provincies is gevraagd invulling te geven aan het restrictieve beleid.
Het op grond van de VINEX te voeren restrictieve beleid staat derhalve niet in de weg aan de mede op basis van de in het streekplan Gelderland 1996 aan Ede toegekende taak als concentratie-gemeente binnen de regio. In de regio moeten mogelijkheden worden geboden om te voorzien in de behoefte aan woningen.
Blijkens het Streekplan Gelderland 1996 heeft Ede een bovenregionale
woon-, werk- en verzorgingsfunctie. Ede moet, in samenwerking met Veenendaal, een bovenregionale verstedelijkingsopgave uitvoeren. Dit betekent onder meer dat grootschalige woningbouw ter plaatse dient te worden geconcentreerd.
In de toelichting op de streekplanherziening is de woningbouwtaakstelling voor Ede onderbouwd. Vermeld wordt dat de woningvoorraad in de gemeente Ede in de periode 1995-2004 met 5937 woningen dient toe te nemen. In de periode 2005-2009 dient de woningvoorraad toe te nemen met 1955 woningen en in de periode 2010-2014 met 1655 woningen. In de periode 1995-1999 zijn 1815 woningen gerealiseerd. Ede blijft derhalve volgens de toelichting op de streekplanherziening achter op de planning.
De Afdeling is op grond van het voorgaande van oordeel dat verweerders de behoefte aan een woningbouwlocatie met een omvang van 3.500 woningen bij Ede voldoende aannemelijk hebben gemaakt. Zij hebben bovendien in redelijkheid het volkshuisvestingsbelang kunnen laten prevaleren boven het belang van het onbebouwd laten van het gebied.
2.5.2. Voor zover de bezwaren van appellanten betrekking hebben op de inrichting van het gebied overweegt de Afdeling dat de in de streekplanherziening aangegeven concrete beleidsbeslissing uitsluitend betrekking heeft op de aanwijzing van het gebied als woningbouwlocatie. In de tekst van de streekplanherziening staan weliswaar enkele aanwijzingen ten aanzien van de inrichting van het gebied, doch deze zijn niet zo concreet dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan geen nadere afwegingsruimte meer zou hebben. De inrichting van het gebied, waaronder de breedte en situering van de ecologische verbindingszone en de houtwallen, maakt derhalve geen onderdeel uit van de concrete beleidsbeslissing.
De Afdeling is dan ook in zoverre onbevoegd kennis te nemen van het beroep.
2.5.3. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid tot het bestreden besluit hebben kunnen komen.
De beroepen zijn, voorzover de Afdeling bevoegd is daarvan kennis te nemen, ongegrond.
2.5.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd van de beroepen kennis te nemen voorzover deze betrekking hebben op de inrichting van het gebied;
II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2002
12-388.