Uitspraak
200106318/1.
Datum uitspraak: 7 augustus 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats]
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 19 november 2001 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2000 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris) krachtens de Arbeidsomstandighedenwet 1998 aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd in verband met een arbeidsongeval aan de Oosterkade te Rotterdam.
Bij besluit van 3 augustus 2000 heeft de Staatssecretaris het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Commissie voor advies inzake bezwaar en beroep Arbeidsomstandigheden van 13 juli 2000, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 19 november 2001, verzonden op dezelfde datum, heeft de arrondissementsrechtbank te Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2001, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 januari 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 februari 2002 heeft de Staatssecretaris van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H. van Doesburg en W. Mantjes-Schubart, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: de Arbowet), voorzover hier van belang, ziet de werkgever toe op het juiste gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen.
Ingevolge artikel 16, negende lid, van de Arbowet, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit en voorzover hier van belang, zijn de werkgever en werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit, kan terzake van de op grond van artikel 16, negende lid, bij algemene maatregel van bestuur omschreven beboetbare feiten een boete worden opgelegd van de eerste of de tweede categorie.
Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandigheden-besluit, is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat, zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder b, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, voorzover hier van belang, wordt aangemerkt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste en derde lid, van het Arbeidsomstandig-hedenbesluit.
2.2. Het bestreden besluit strekt tot handhaving van het opleggen van een bestuurlijke boete in verband met een arbeidsongeval aan de Oosterkade te Rotterdam, waarbij een werknemer van appellante tijdens het verrichten van schilderwerkzaamheden van een steiger is gevallen en letsel heeft opgelopen. De opgelegde boete is gebaseerd op het nalaten van het bepaalde in artikel 3.16 van het Arbeidsomstandighedenbesluit. De Staatssecretaris heeft in dit verband geoordeeld dat slechts in de situatie dat een werkgever heeft voldaan aan de in artikel 8, vierde lid, van de Arbowet neergelegde toezichtverplichtingen, overwogen kan worden het nalaten niet aan de werkgever toe te rekenen. In het geval van appellante is aan deze verplichtingen niet voldaan, aldus de Staatssecretaris, nu van feitelijk toezicht ter plaatse niet is gebleken en een sanctiebeleid aangaande het niet naleven van veiligheidsvoorschriften in het bedrijf van appellante ontbreekt.
2.3. Appellante bestrijdt primair het oordeel van de rechtbank dat het bijwerken van beschadigd dan wel overgeslagen schilderwerk door de desbetreffende werknemer binnen de door appellante aan de werknemer gegeven opdracht valt, omdat, aldus appellante, de opgedragen werkzaamheden op dat moment reeds waren beëindigd en steigerbouwers reeds met het afbreken van de steiger bezig waren, zodat van het verrichten van arbeid in de zin van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandig-hedenbesluit geen sprake is.
Dit betoog faalt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Staatssecretaris zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat hier sprake is van het verrichten van arbeid als bedoeld in voornoemd artikellid, nu het verrichten van bedoelde schilderwerkzaamheden moet worden geacht deel uit te maken van de opgedragen schilderwerkzaamheden en daarmee te vallen binnen de functieomschrijving van de desbetreffende werknemer en deel uit te maken van zijn gebruikelijke takenpakket. De omstandigheid dat appellante op dat moment reeds opdracht had gegeven tot het afbreken van de steiger, doet hieraan niet af.
Gezien het vorenstaande was de Staatssecretaris ingevolge de artikelen 3.16 en 9.9c, eerste lid, aanhef en onder b, van het Arbeidsomstandighedenbesluit derhalve in beginsel bevoegd de boete op te leggen.
2.4. De rechtbank heeft voorts overwogen dat niet is gebleken dat door appellante tijdens de werkzaamheden in zodanige mate toezicht is gehouden dat kan worden geoordeeld dat is voldaan aan de daarvoor geldende verplichtingen. Ook is de rechtbank niet gebleken dat appellante ten tijde van het ongeluk een afdoende, op schrift gesteld sanctiebeleid voerde met betrekking tot het niet naleven van veiligheidsvoorschriften. De rechtbank komt op grond hiervan tot het oordeel dat de Staatssecretaris met recht heeft overwogen dat appellante ten tijde van het ongeluk onvoldoende invulling heeft gegeven aan haar toezichtverplichtingen, zodat de Staatssecretaris in redelijkheid tot boeteoplegging heeft kunnen overgaan.
2.5. Appellante, die betoogt dat haar als werkgever voor het ongeval geen blaam treft en stelt alle maatregelen te hebben getroffen die in redelijkheid van haar kunnen worden gevergd, voert aan dat boeteoplegging in redelijkheid achterwege dient te blijven.
2.6. Appellante bestrijdt het in overweging 2.4. vermelde oordeel van de rechtbank met succes.
Het opleggen van de bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter, hetgeen met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen dienen te worden gesteld. Tevens dient bij de oplegging van een dergelijke sanctie de verwijtbaarheid van het beboetbare feit te worden betrokken.
Blijkens de stukken en zoals ter zitting door appellante onweersproken is gesteld, heeft de desbetreffende werknemer alle voorhanden veiligheidscursussen gevolgd en is hij meerdere malen door steigerafbouwers gewaarschuwd voor de risico’s verbonden aan het betreden van de in afbouw zijnde steiger, waaraan bovendien een geel waarschuwingsbord met het opschrift "steiger niet betreedbaar" was gehangen. Gelet hierop, en in aanmerking genomen de bij de afweging van de belangen te betrekken verwijtbaarheid, kan niet worden geoordeeld dat de Staatssecretaris de aan zijn besluit ten grondslag gelegde omstandigheid dat van het houden van feitelijk toezicht door de werkgever niet is gebleken, voldoende aannemelijk heeft gemaakt. De rechtbank heeft dit miskend.
De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat de Staatssecretaris bij zijn conclusie dat van voldoende toezicht door appellante niet is gebleken, doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen aan het ontbreken van een sanctiesysteem in het bedrijf van appellante. Ter zitting heeft de Staatssecretaris toegelicht dat het voeren van een sanctiebeleid als disculperende factor noch op een wettelijk voorschrift noch op een beleidsregel berust, maar is ontleend aan het civiele recht. Hieruit moet worden afgeleid dat de Staatssecretaris de vraag of de werkgever een verwijt treft, beantwoordt aan de hand van een voor die werkgever niet kenbare norm. Dit kan niet worden aanvaard. De betreffende overwegingen kunnen het genomen besluit dan ook niet dragen. Ook dit heeft de rechtbank miskend.
Het aan het besluit van de Staatssecretaris ten grondslag gelegde oordeel dat appellante niet heeft voldaan aan de in artikel 8, vierde lid, van de Arbowet neergelegde toezichtverplichtingen, is hiermee onvoldoende aannemelijk gemaakt.
De beslissing op bezwaar, waarbij de Staatssecretaris op grond van dit oordeel heeft overwogen dat het nalaten van het bepaalde in artikel 3.16 van het Arbeidsomstandighedenbesluit aan appellante als werkgever valt toe te rekenen, berust dan ook niet op een deugdelijke motivering en dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Nu de rechtbank dit heeft nagelaten zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen. De Staatssecretaris dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante.
2.8. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling op na te melden wijze.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van 19 november 2001, registratienr. 00/1651;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 3 augustus 2000, met kenmerk WBJA/SBB/00/50377;
IV. draagt de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit aan appellante toe te zenden;
V. veroordeelt de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 en € 327,63) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.J.M. van Tielraden, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Van Tielraden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2002
204/156-391.