Uitspraak
E01.98.0527.
Datum uitspraak: 21 augustus 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de gemeenteraad van Valburg, thans de gemeenteraad van Overbetuwe (hierna: de gemeenteraad),
2. de stichting Stichting Gelderse Milieufederatie (hierna: de Milieufederatie) en anderen, gevestigd te Arnhem,
3. het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent, gevestigd te Lent,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 april 1998 heeft het Algemeen Bestuur van het Regionaal Openbaar Lichaam Knooppunt Arnhem-Nijmegen (hierna te noemen:
de KAN-raad) het Regionaal Structuurplan KAN 1995-2015 en het daarbij behorende Uitvoeringsprogramma 1995-2000 (hierna te noemen: het RSP-KAN) vastgesteld.
Verweerders hebben bij besluit van 30 juni 1998, kenmerk RE98.36775, beslist omtrent de goedkeuring van het RSP-KAN. Het besluit van verweerders is aangehecht.
Tegen dit besluit hebben de gemeenteraad van Valburg (appellant sub 1), de Gelderse Milieufederatie, gevestigd te Arnhem, en anderen (appellanten sub 2), (appellanten sub 3), (appellanten sub 4), Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent, gevestigd te Lent (appellante sub 5), GLTO Gelderland, gevestigd te Wageningen (appellante sub 6), het Algemeen Bestuur van het Regionaal Openbaar Lichaam Knooppunt Arnhem-Nijmegen, (appellant sub 7) en de Vereniging Stadsschoon Arnhem, gevestigd te Arnhem (appellante sub 8) beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 10 april 2001, no. E01.98.0527, heeft de Afdeling als volgt beslist:
I. verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep van appellanten sub 2, voorzover dit is gericht tegen de doortrekking van de A73/N73 en van de N837 en tegen de ontwikkeling van woningbouw en bedrijventerreinen buiten Regionale Gebruiksruimte, en van de beroepen van appellanten sub 3, 4 en 6;
II. verklaart het beroep van appellante sub 8 niet-ontvankelijk;
III. verklaart het beroep van appellant sub 7 gedeeltelijk gegrond;
IV. vernietigt het besluit van verweerders van 30 juni 1998, kenmerk RE98.36775, voorzover zij daarbij goedkeuring hebben onthouden aan de kolommen 2005-2015 en vangnet nrs. 1, 2 en 3 uit de bij het RSP-KAN behorende bijlage 4;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellant sub 7 het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (ƒ 420,00) vergoedt.
VI. verklaart het beroep van appellant sub 7 voor het overige ongegrond;
VII. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend ter voorbereiding van een uitspraak omtrent de beroepen van appellanten sub 1 en 2, voorzover deze zijn gericht tegen het MTC, en de beroepen van appellanten sub 2 en 5, voorzover deze zijn gericht tegen het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft in het kader van het heropende onderzoek een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 30 november 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Bij brief van 13 februari 2002 hebben verweerders een conclusie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting opnieuw behandeld op 11 juni 2002, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. C.H. Blanksma, advocaat te Amsterdam, de Milieufederatie, vertegenwoordigd door [appellanten sub 2], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. S.W. Knoop, advocaat te Zutphen zijn verschenen. Het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent is, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Voorts hebben daar namens het Algemeen Bestuur van het Regionaal Openbaar Lichaam Knooppunt Arnhem-Nijmegen en de naamloze vennootschap N.V. Ontwikkelingsbedrijf MTC mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en namens de commanditaire vennootschap Kanog C.V. en de vennootschap onder firma V.O.F. de Brouwerij mr. drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Breda, het woord gevoerd.
2. Overwegingen
2.1. Het Multimodaal Transport Centrum (hierna: MTC)
2.1.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 10 april 2001, E01.98.0527, onder meer het volgende overwogen.
”2.5.2. Het MTC is in het RSP-KAN aangeduid als concrete beleidsbeslissing. In het RSP-KAN is over het MTC, voorzover hier van belang, het volgende bepaald (pagina 34):
”Een sleutelelement binnen de economische perspectieven wordt gevormd door de ontwikkeling van het MTC te Valburg. Dit zal ruimte moeten bieden aan een bedrijfsterrein voor met name distributie- en logistieke activiteiten van netto 200 hectare, een combinatie van spoorwegknooppunt en rail service center, een binnenvaart service center en een binnenvaartknooppunt."
Op pagina 39 van het RSP-KAN is een prognose opgenomen voor de ladingenstromen in het MTC. Om de geprognosticeerde ladingenstromen te verwerken, bevat het MTC de volgende componenten:
1. een bedrijfsterrein met een oppervlakte van ongeveer netto 200 hectare, mede ten behoeve van de spin-off op het gebied van groepage, distributie, assemblage, financiële en administratieve dienstverlening;
2. een gecombineerd spoorwegknooppunt en Rail Service Center waarvoor 40 hectare nodig is teneinde 294.000 laadeenheden per jaar te verwerken;
3. een Binnenvaart Service Center en een Binnenvaartknooppunt teneinde jaarlijks 494.000 laadeenheden te kunnen verwerken.
Verder is op pagina 39 vermeld dat in het milieu-effectrapport (verder: MER) dat voor het MTC is opgesteld "nader is gemotiveerd waarom de locatie bij Valburg de meest geschikte is voor de vestiging van de diverse overslag- faciliteiten voor de verschillende transportmodaliteiten weg, water en spoor en de daaraan gekoppelde bedrijfsactiviteiten. In het MER is een meest milieuvriendelijk alternatief opgenomen en zijn mitigerende en compenserende maatregelen beschreven om de lokale milieubelasting zoveel mogelijk te beperken. Onderdeel van het MER MTC Valburg is de Projectnotitie MER MTC Valburg, met een ruimtelijk ontwerp en daarbij behorende milieuhinderzones. Op de plankaart zijn de begrenzingen van het MTC en de daarbinnen gelegen terminals en havenkom vastgelegd."
Op pagina 6 van het Uitvoeringsprogramma is vermeld dat "de aanbevolen mitigerende en compenserende maatregelen uit het MER MTC Valburg, de in de Projectnotitie MER MTC Valburg opgenomen milieucontouren en de aanbevelingen bij het aanvaardbaarheidsbesluit van het MER MTC en van de MER-commissie bij de uitwerking van een bestemmingsplan voor het MTC in acht dienen te worden genomen. (...) In de voorbereiding van het bestemmingsplan dienen de mitigerende en compenserende maatregelen uit het MER MTC Valburg te worden uitgewerkt en dient de wijze van inpassing in de planopzet te worden afgewogen, teneinde de toename van de locale milieubelasting zoveel mogelijk te beperken. In verband met onvoldoende uitbreidingsruimte voor de combiterminal Nijmegen is de planning er op gericht dat het Binnenvaart Service Center (de haven) direct na 2000 operationeel is. Het Rail Service Center wordt geïntegreerd met het Container Uitwisselpunt in de Betuwelijn en zal omstreeks 2003 operationeel zijn.
2.5.3. Gezien de bewoordingen van het RSP-KAN is de Afdeling van oordeel dat hierin is beoogd een afgewogen, finale beslissing te nemen over de aanleg van het MTC te Valburg.
Het gebied waarvoor deze beslissing geldt en de beoogde ruimtelijke ontwikkeling acht de Afdeling voldoende concreet bepaald.
Gelet op hetgeen hierboven onder punt 2.3.3 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat dit onderdeel van het RSP-KAN is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 36e, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling is derhalve bevoegd kennis te nemen van de beroepsonderdelen tegen het besluit tot goedkeuring van dit onderdeel van het RSP-KAN. Deze beroepsonderdelen komen voor een inhoudelijke beoordeling in aanmerking.”
2.1.2. De Afdeling stelt voorop dat in de besluitketen die leidt tot de inrichting van een bepaald gebied door de rijksoverheid, de provinciale overheden of door regionale openbare lichamen concrete beleidsbeslissingen kunnen worden genomen, die bij de vaststelling van het bestemmingsplan in acht genomen dienen te worden. Indien concrete beleidsbeslissingen kwalificeren als besluiten in de zin van art. 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, kunnen in de in artikel 24 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) genoemde gevallen geen zienswijzen tegen het ontwerp-bestemmingsplan worden ingediend voor zover het ontwerp zijn grondslag vindt in zo’n besluit. Voor regionale structuurplannen is in artikel 36c, eerste lid, laatste volzin, van de WRO, voor zover hier van belang, bepaald dat bij de vaststelling van bestemmingsplannen de bij die beleidsbeslissingen te bepalen grenzen of beperkingen in acht worden genomen. Toetsing van de onderscheiden besluiten vindt plaats met inachtneming van de plaats in de besluitketen die zij innemen. Het hiervoor neergelegde stelsel en de daarop geënte rechtsbescherming brengt mee, dat naar mate een besluit in de keten vóór de vaststelling van het bestemmingplan meer in detail is uitgewerkt, ook het onderzoek dat aan dat besluit is voorafgegaan dienovereenkomstig meer uitgebreid dient te zijn en gemotiveerd inzicht dient te bieden op de mogelijkheden tot realisering van de bestemming. Zo dient, zoals de Afdeling onder meer in de uitspraak van 17 juli 2002, no. 200001555/1 (deels aangehecht), heeft geoordeeld, een besluit in een streekplan dat materieel bestemmingsplanvervangend is, op dezelfde wijze gemotiveerd te worden als een bestemmingsplan.
2.1.3. De gemeenteraad en de Milieufederatie stellen in beroep, dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben gegeven aan de opneming van het MTC in het RSP-KAN voor zoveel het betreft de aanleg van een binnenvaart service centrum (hierna: BSC), een binnenvaartknooppunt en de omvang van het MTC.
Zij voeren daartoe aan dat het MER dat voor de aanleg van de haven en het bedrijfsterrein is opgesteld onvolledig is, mede omdat een samenhangende beoordeling van het MTC met het Container Uitwisselpunt Betuweroute (hierna: CUP) ontbreekt.
Zij stellen, dat er geen behoefte is aan het BSC, omdat een uitbreiding van de bestaande haven bij Weurt en meer samenwerking met de havens bij Emmerich en Duisburg goedkoper zou zijn en minder belastend zou zijn voor milieu en landschap.
Tevens stellen zij dat de omvang van het MTC te groot is, omdat de gehanteerde groeiprognoses voor de te verwachten goederenstromen onjuist zijn. Verder ziet slechts een klein deel van de overslag op de overslag van schip naar een andere vervoersmodaliteit. Daarbij voeren zij aan dat geen duidelijkheid bestaat over de geluidszones en de externe veiligheidszones, zolang onbekend is welke bedrijven zich op het MTC zullen gaan vestigen.
2.1.4. Verweerders hebben in het bestreden besluit overwogen dat ten behoeve van de aanleg van het MTC een MER is opgesteld dat gericht is op de begrenzing en inrichting van het MTC. In het Meest Milieuvriendelijke Alternatief (hierna: MMA) is een zodanige begrenzing en inrichting van (onderdelen van) het MTC gekozen, dat de nadelige milieueffecten het meest beperkt zijn. Een deel van de aanbevolen mitigerende en compenserende maatregelen uit het MER is in het MMA verwerkt; de overige dienen bij de verdere uitwerking te worden betrokken. Bovendien is de Projectnotitie MER MTC Valburg (hierna: Projectnotitie) opgesteld, waarin een verdergaande aanscherping van het MMA heeft plaatsgevonden. Dit heeft tot gevolg dat de haven nog iets is opgeschoven waardoor de geluids- en externe veiligheidscontouren naar verweerders stellen nog iets gunstiger uitvallen.
In de conclusie zetten verweerders meer uitgebreid het zogenoemde MTC-concept in de relatie tot het MER uiteen, en bestrijden zij de stelling van de gemeenteraad en de Milieufederatie, dat sprake is van een onvolledig MER. Tevens wordt het MTC-concept omschreven als een trimodaal ontsloten gespecialiseerd bedrijventerrein voor overslag en bewerking van goederen, waarbij het logistieke proces wordt ondersteund door een telematicaterminal, en toegelicht. Daarbij wordt de noodzaak voor de omvang nader onderbouwd. Opgemerkt wordt ten aanzien van de milieugevolgen (geluid en externe veiligheid) dat de centrale vraag waarop het RSP-KAN antwoord moet geven is, of het MTC op de in het streekplan aangeduide locatie - rekening houdend met alle aspecten – inpasbaar is, en zo ja, of bij de uitwerking op bestemmingsplanniveau er een redelijke verwachting is dat aan alle wettelijke eisen kan worden voldaan; tegen deze achtergrond zijn de effecten van de verschillende contouren van de alternatieven met elkaar vergeleken en is uiteindelijk het pakket mitigerende en compenserende maatregelen benoemd en in het RSP-KAN opgenomen. Verweerders beantwoorden deze vraag in positieve zin.
Evenzo zijn verweerders van mening dat de opgave uit de bedrijfskolommen die segmenten te selecteren die binnen het MTC-concept passen, en vervolgens per segment, of onderdelen daarvan de milieucategorie te bepalen, en vervolgens de uitkomst daarvan te mixen met de opgave tot inwaartse zonering binnen het bedrijventerrein, naar aard en schaal niet thuis hoort op het niveau van het RSP-KAN maar bij uitstek op het niveau van het bestemmingsplan.
2.1.5. De Afdeling neemt het volgende in aanmerking.
Zoals hiervoor is vooropgesteld brengt het hiervoor beschreven stelsel en de daarop geënte rechtsbescherming mee, dat naarmate een besluit in de keten vóór de vaststelling van het bestemmingplan meer in detail is uitgewerkt, ook het onderzoek dat aan dat besluit is voorafgegaan dienovereenkomstig meer uitgebreid dient te zijn en gemotiveerd inzicht dient te bieden op de mogelijkheden tot realisering van de bestemming.
De inpassing van het MTC vormt een aanzienlijke ruimtelijke ingreep in het Betuwegebied, waarbij met name de haven nauwkeurig en gedetailleerd op de plankaart is aangeduid. Bij de goedkeuring van het RSP-KAN dient dan ook, teneinde niet in strijd te komen met het in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel, duidelijkheid te bestaan over de mogelijkheid de afzonderlijke onderdelen van het MTC met inachtneming van de aangegeven begrenzingen op een uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening passende wijze in een bestemmingsplan vast te leggen. Mitsdien kan bij de goedkeuring van het plan niet worden volstaan met een beoordeling van de vraag of bij de uitwerking op bestemmingsplanniveau er een redelijke verwachting is dat aan alle wettelijke eisen kan worden voldaan, maar dient vast te staan dat bestemmingen die betrekking hebben op de aanleg van het MTC voorzover opgenomen in het hierop betrekking hebbende onderdeel van het RSP-KAN dat als besluit is aangemerkt, verwezenlijkt kunnen worden.
2.1.6. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd omtrent de onvolledigheid van het MER ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het MER ontoereikend is. Voor zover de beroepen mede betrekking hebben op de samenhang van het MTC met het CUP, wijst de Afdeling op haar uitspraak van 25 juli 2000, no. 199900799/1 (deels aangehecht) inzake het Tracébesluit Betuweroute 1998/2. Gelet op deze uitspraak is een geïntegreerde besluitvorming tussen het CUP en het MTC niet aan de orde.
2.1.7. In hetgeen appellanten hebben betoogd omtrent het nut en de noodzaak van het BSC in combinatie met de andere onderdelen van het MTC, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders de keuze van de KAN-raad voor deze combinatie op zichzelf - los van de afmetingen van de onderscheiden onderdelen – niet uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar hebben kunnen achten. Het RSP-KAN bevat echter geen antwoord op de vraag welke factoren tot de keuze hebben geleid van de in het plan voorziene oppervlakte van het bedrijfsterrein van 200 ha netto, van het BSC en van de haven. Op de kaart van het RSP-KAN is voor het BSC een oppervlakte van ongeveer 45 ha gereserveerd en voor de haven ongeveer 10 ha. Het MER en de Projectnotitie bieden omtrent de behoefte aan het bedrijfsterrein en de noodzaak van de totstandkoming van het BSC en de haven in de aangegeven omvang evenmin opheldering. Niet is aangegeven hoe groot het BSC zou moeten zijn om het te verwachten aantal laadeenheden te kunnen verwerken. Verder is onduidelijk of de aanleg van een haven van ongeveer 10 ha noodzakelijk is, nu de verwachting bestaat dat de haventerminal voor ongeveer 80% zal worden gebruikt voor de overslag van schip naar schip.
2.1.8. In het RSP-KAN noch in de daaraan ten grondslag liggende rapportages is aangegeven op welke wijze zal worden voorzien in compensatie voor het doorsnijden van een deel van de uiterwaarden van de Waal in verband met de aanleg van de haven. Deze uiterwaarden maken deel uit van de Ecologische Hoofdstructuur. Gelet op de bestaande functie van dit gebiedsdeel en gelet op de aard van de ingreep had voorts in het kader van het RSP-KAN een nader onderzoek moeten worden ingesteld naar de verplichtingen die voortvloeien uit de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand en de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn). Een dergelijk nader onderzoek ligt echter niet ten grondslag aan het RSP-KAN.
2.1.9. Verder blijkt uit het RSP-KAN noch uit de daaraan ten grondslag liggende rapportages dat een toereikend onderzoek is ingesteld naar de nautische veiligheid op de Waal ter hoogte van de plaats waar de toegang tot de haven is voorzien. Gelet op de aard en de omvang van het BSC en de haven en de intensiteit van het scheepvaartverkeer op de Waal had bij de goedkeuring van het RSP-KAN duidelijkheid moeten bestaan omtrent de aanvaardbaarheid van deze onderdelen van het MTC uit een oogpunt van nautische veiligheid.
2.1.10. Wat betreft de geluidsaspecten blijkt uit de Projectnotitie dat het MTC tot gevolg heeft dat bij ongeveer 48 woningen – onder andere aan de noordkant van Eimeren, de oostkant bij Reeth en aan de zuidkant van de Oosterhoutsestraat – de voorkeurgrenswaarde van 50 dB(A) met ongeveer 5 dB(A) en op sommige punten met ongeveer 10 dB(A) wordt overschreden. De kaartbijlage bij de Projectnotitie met betrekking tot het aspect geluid laat een 50 dB(A)- en 55 dB(A)-contour met en zonder geluidswal zien. De geluidswal (van 10 meter hoog rond vrijwel het gehele MTC, zoals aangegeven op kaart 2 van de Projectnotitie) blijkt niet te kunnen voorkomen dat de dorpen Oosterhout voor het overgrote deel en Slijk-Ewijk geheel binnen de 50 dB(A)-contour komen te liggen. Eimeren ligt ook binnen de 55 dB(A)-contour. Het RSP-KAN bevat geen beperkingen ten aanzien van de aard en soort van de toe te laten bedrijvigheid. Mede gelet op het deskundigenbericht betekent dit dat zware hindercategorieën in beginsel kunnen worden toegelaten op het gehele MTC, terwijl voor een groot aantal omwonenden onzeker is of binnen de begrenzingen van het MTC een uit een oogpunt van geluidhinder aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Wat betreft de aspecten van externe veiligheid blijkt uit de Projectnotitie dat het MTC met zich brengt dat voor in totaal ongeveer 30 woningen het individueel risico hoger is dan de grenswaarde van 10-6/jr. Gelet hierop is het onzeker of de ligging van 10-6/jr veiligheidscontour door het treffen van maatregelen zodanig kan worden verschoven dat de veiligheid van omwonenden van het MTC gewaarborgd blijft. Bij de goedkeuring van het RSP-KAN had echter omtrent deze aspecten zekerheid dienen te bestaan.
2.1.11. Uit het voorgaande volgt dat het onzeker is of de afzonderlijke onderdelen van het MTC met inachtneming van de in het RSP-KAN aangegeven begrenzingen op een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening passende wijze in een bestemmingsplan kunnen worden vastgelegd. Door het ontbreken van toereikend onderzoek ter zake hebben verweerders bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaard. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient derhalve in zoverre reeds hierom wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. Hetgeen appellanten verder hebben betoogd omtrent het MTC behoeft hier dan ook geen bespreking meer.
2.2. Concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort
2.2.1. De Afdeling heeft in de uitspraak van 10 april 2001, no. E01.98.0527, het volgende met betrekking tot het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort overwogen.
”2.8.2. Deze beroepsonderdelen hebben betrekking op het concentratiegebied glastuinbouw bij Huissen, dat in het RSP-KAN is aangeduid als concrete beleidsbeslissing. In het RSP-KAN is over dit glastuinbouwgebied, voorzover hier van belang, het volgende bepaald (pagina 62):
"Nieuwe vestiging van glastuinbouw dient geconcentreerd te worden op de locatie Bergerden/Kamervoort bij Huissen en bij Oosterhout. De capaciteit van de locatie Oosterhout bedraagt bruto 50 hectare; die van locatie Bergerden/Kamervoort 800 hectare, inclusief de bestaande glastuinbouw. Deze capaciteiten zijn mede bedoeld voor de opvang van de verplaatsingsbehoefte, vanwege de Waalsprong en de woningbouw in Huissen. Vanwege de ligging in het open gebied van de Over-Betuwe en nabij de Linge dient in de plannen voor de locaties Bergerden/Kamervoort en Oosterhout ook nadrukkelijk aandacht geschonken te zijn aan de landschappelijke inpassing, alsmede de wijze waarop met archeologische waarden en cultuurhistorische relicten wordt omgegaan."
Op pagina 65/66 van het RSP-KAN is vermeld dat "voor de verplaatsing van de glastuinbouw vooral de locatie Bergerden/Kamervoort de oplossing biedt. Deze locatie ligt dicht bij de veiling en biedt voldoende ruimte. Hier kan zich een industrieel glastuinbouwcomplex ontwikkelen volgende de laatste innovaties. (..) Toepassing van energiezuinige methoden leidt tot de noodzaak tot concentratie van glastuinbouwgebieden. Daarom wordt nieuwe vestiging van glastuinbouwgebieden elders in het gebied uitgesloten.
Met de ontwikkeling van nieuwe locaties voor projectvestiging ontstaat tussen Huissen en Bemmel een concentratiegebied met een bruto omvang van ruim 800 hectare, waarbinnen netto circa 360 hectare voor nieuwe vestiging beschikbaar is, naast enkele tientallen hectares die nog op particuliere terreinen met gemengde functies voor glastuinbouw ingezet kunnen worden. (..) De ligging van de locaties Bergerden/Kamervoort en Oosterhout in het open landschap van de Over-Betuwe en nabij de Linge, stelt hoge eisen aan de landschappelijke inpassing ervan. Een uitgewerkte visie over de landschappelijke inpassing dient derhalve onderdeel te zijn van de bestemmingsplannen voor beide locaties."
Op pagina 39 van het Uitvoeringsprogramma is gesteld dat "het doel van het project het realiseren van een grootschalig projectvestigingsgebied is, dat voldoet aan de nieuwste inzichten met betrekking tot economische, esthetische en ecologische kwaliteitseisen. Het project is zowel bestemd voor glastuinbouwbedrijven die als gevolg van herbestemming verplaatst moeten worden, voor opvang van autonome groei en voor nieuwvestiging van buiten de regio. (..) Voor de locaties Bergerden en Kamervoort zijn inrichtingsvoorstellen uitgewerkt. De locatie Bergerden heeft een bruto omvang van 338 hectare; 214 hectare is netto beschikbaar voor uitgifte en 45 hectare voor natuur, landschap en collectieve gietwatervoorzieningen. Binnen de locatie Kamervoort, met een bruto omvang van 275 hectare, is 144 hectare beschikbaar voor uitgifte en 30 hectare gereserveerd voor natuur, landschap en collectieve gietwatervoorzieningen. Daarnaast heeft het bestaande kassengebied in de gemeente Huissen, na aftrek van alle potentiële bouwlocaties, een omvang van circa 260 hectare bruto, waarbinnen nog ruimte is voor uitbreiding."
2.8.3. Gezien de bewoordingen van het RSP-KAN is de Afdeling van oordeel dat hierin is beoogd een afgewogen, finale beslissing te nemen over de aanleg van een concentratiegebied glastuinbouw op de locatie Bergerden/Kamervoort bij Huissen.
Het gebied waarvoor deze beslissing geldt en de beoogde ruimtelijke ontwikkeling acht de Afdeling voldoende concreet bepaald.
Gelet op hetgeen hierboven onder punt 2.3.3 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat dit onderdeel van het RSP-KAN is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 36e, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling is derhalve bevoegd kennis te nemen van de beroepsonderdelen tegen het besluit tot goedkeuring van dit onderdeel van het RSP-KAN. Deze beroepsonderdelen komen voor een inhoudelijke beoordeling in aanmerking.”
2.2.2. De Milieufederatie stelt in beroep dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben gegeven aan de opneming van het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort in het RSP-KAN. Zij voert daartoe aan dat bij de vaststelling van het RSP-KAN ten onrechte geen MER voor dat gebied is opgesteld.
2.2.3. In de conclusie van 13 februari 2002 verweren verweerders zich door er op te wijzen dat in de uitspraak van de Afdeling van
14 december 2000, no. E01.99.0055 (JM 2001/53), is overwogen dat het bestemmingsplan “Bergerden 1996”, waarin het glastuinbouwgebied is opgenomen, reeds op 26 maart 1998 is vastgesteld en dat derhalve het RSP-KAN niet kan worden aangemerkt als het eerste ruimtelijke plan dat in de aanleg voorziet. In de uitspraak is tevens uitgesproken dat voor het bestemmingsplan een MER moet worden opgesteld.
Ter zitting hebben verweerders echter gesteld dat het bestreden besluit op dit punt niet in stand kan blijven omdat voor het RSP-KAN ten aanzien van het glastuinbouwgebied geen MER is uitgebracht. Zij hebben bepleit nu ten behoeve van de gemeentelijke besluitvorming een MER voor de glastuinbouwlocatie binnen afzienbare tijd is afgerond, niet alleen het goedkeuringsbesluit te vernietigen maar ook de concrete beleidsbeslissing, zoals die in het RSP-KAN is neergelegd. Op deze wijze zou in ieder geval de afdoening van de onderhavige problematiek vereenvoudigd kunnen worden.
2.2.4. De Afdeling neemt het volgende in aanmerking.
De in geschil zijnde glastuinbouwlocatie ligt gedeeltelijk op gronden in de gemeente Huissen en gedeeltelijk op gronden in de gemeente Bemmel. De aanleg en inrichting van het gebied wordt mogelijk gemaakt door de bestemmingsplannen van de gemeenten Huissen en Bemmel, die beide “Bergerden 1996” genaamd zijn. De bestemmingsplannen zijn op 26 maart 1998 door de onderscheiden gemeenteraden vastgesteld en door verweerders bij besluiten van 3 november 1998 goedgekeurd.
Vast staat dat door de plannen wordt voorzien in de aanleg van een glastuinbouwgebied met een oppervlakte van meer dan 100 ha.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 14 december 2000, nr. E01.99.0055, (aangehecht) geoordeeld dat het (gezamenlijke) plan is aan te merken als het eerste plan dat in de aanleg van het glastuinbouwgebied voorziet en overwogen:
“ 2.6. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat ten aanzien van het betrokken bestemmingsplan een MER dient te worden uitgevoerd. Dit heeft echter niet plaatsgevonden. De beroepen zijn dan ook gegrond en de bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, eerste lid, van het Besluit MER en Bijlage-onderdeel C, categorie 20.2, van dat besluit.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding zelf in de zaak te voorzien en alsnog goedkeuring aan het plan te onthouden. De overige bezwaren van appellanten behoeven derhalve geen bespreking meer.”
In de conclusie van 13 februari 2002 hebben verweerders aangegeven dat met betrekking tot het plangebied inmiddels een MER is uitgevoerd. De Commissie voor de m.e.r. heeft in december 2001 een positief advies uitgebracht. Het nieuwe ontwerpbestemmingsplan heeft ter visie gelegen en het overleg ex artikel 10 BRO Pro is afgerond.
2.2.5. De Afdeling stelt voorop dat in de Wet milieubeheer geen specifieke procedurele regeling is getroffen ter zake van de gevolgen van de vernietiging van een besluit dat betrekking heeft op een in het Besluit MER aangewezen activiteit die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en waarom een MER moet worden gemaakt. Dit brengt mee, dat voor het regelen van die gevolgen oplossingen moeten worden gezocht die enerzijds recht doen aan doel en strekking van het m.e.r.-regime, maar anderzijds passend zijn voor de besluitvorming in de besluitketen die kan leiden tot een aangewezen activiteit.
In het onderhavige geval is de Afdeling van oordeel dat de door verweerders ter zitting bepleite regeling een passende oplossing voor de besluitvorming vormt.
Door de vernietiging van het goedkeuringsbesluit voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de concrete beleidsbeslissing inzake het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort en de onthouding van goedkeuring aan die concrete beleidsbeslissing in het RSP-KAN, ontstaat in het RSP-KAN een “witte vlek”, die door het nieuwe bestemmingsplan “Bergerden” zal worden ingekleurd. Het nieuwe bestemmingsplan “Bergerden” zal na deze vernietiging (rechtstreeks) als het eerste ruimtelijke plan dat voorziet in de aanleg van het glastuinbouwgebied moeten worden aangemerkt. Bij de voorbereiding van het ontwerpbestemmingsplan is een MER uitgebracht, overeenkomstig hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 14 december 2000, nr. E01.99.0055, heeft geoordeeld. Tevens wordt voorkomen dat het indienen van zienswijzen en bedenkingen tegen het (ontwerp-)bestemmingsplan wordt beperkt, omdat bij de beoordeling daarvan de beleidsbeslissingen van het RSP-KAN in acht zouden moeten worden genomen en kunnen de MER en de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen alsnog volledig in de toetsing worden betrokken.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het beroep van de Milieufederatie gegrond is en dat het besluit van verweerders van 30 juni 1998, RE98.36775, voorzover zij daarbij goedkeuring hebben verleend aan de concrete beleidsbeslissing inzake het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort, in aanmerking komt voor vernietiging.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding zelf in de zaak te voorzien en alsnog goedkeuring te onthouden aan het besluit van 2 april 1998 waarbij de KAN-raad het Regionaal Structuurplan KAN 1995 – 2015 en het daarbij behorende Uitvoeringsprogramma 1995 – 2015 heeft vastgesteld, voorzover het betreft de concrete beleidsbeslissing inzake de aanleg van het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort.
2.2.6. Het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent stelt in beroep dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben gegeven aan de opneming van het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort in het RSP-KAN, omdat het plan in zoverre in strijd is met de rechtszekerheid nu in het RSP-KAN geen duidelijkheid is gegeven ten aanzien van de verplaatsing van het bedrijf naar het te ontwikkelen concentratiegebied voor glastuinbouw.
2.2.7. In de conclusie van 13 februari 2002 verweren verweerders zich door erop te wijzen dat de rol van het Regionaal Openbaar Lichaam KAN in deze zaak niet anders dan beperkt kan zijn en dat de rechtszekerheid voor appellant alleen kan worden verkregen in de bestemmingsplanprocedures.
2.2.8. De Afdeling neemt het volgende in aanmerking.
Zoals hiervoor al is vooropgesteld, brengt het hiervoor beschreven stelsel en de daarop geënte rechtsbescherming mee, dat naarmate een besluit in de keten vóór de vaststelling van het bestemmingsplan meer in detail is uitgewerkt, ook het onderzoek dat aan dat besluit is voorafgegaan dienovereenkomstig meer uitgebreid dient te zijn en gemotiveerd inzicht dient te bieden op de mogelijkheden tot realisering van de bestemming
Het verschaffen van duidelijkheid ten aanzien van de verplaatsing van het bedrijf van appellant naar het te ontwikkelen concentratiegebied voor glastuinbouw behoort niet tot het onderzoek dat in het kader van het RSP-KAN verricht moest worden, gelet op de mate van detaillering van het RSP-KAN. De aangevoerde grond treft dus geen doel.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.2.5. is overwogen, komt het besluit van verweerders van 30 juni 1998, kenmerk RE98.36775, voor zover zij daarbij goedkeuring hebben verleend aan de concrete beleidsbeslissing inzake het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort, echter op andere grond voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van het Coöperatief Tuincentrum Lent is mitsdien gegrond.
2.3. Proceskostenveroordeling
2.3.1. Verweerders dienen ten aanzien van de beroepen van de Milieufederatie en het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van het beroep van de gemeenteraad is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 30 juni 1998, kenmerk RE98.36775, voorzover zij daarbij goedkeuring hebben verleend aan de concrete beleidsbeslissing inzake het MTC en de concrete beleidsbeslissing inzake het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort;
III. onthoudt goedkeuring aan het RSP-KAN 1995-2015 wat betreft de concrete beleidsbeslissing inzake het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit betrekking heeft op de concrete beleidsbeslissing inzake het concentratiegebied glastuinbouw, locatie Bergerden/Kamervoort;
V. veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door de Milieufederatie en het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 499,92; het bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten (aan de Milieufederatie € 177,92 en aan het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand);
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan de gemeenteraad, het Coöperatief Tuinbouwcentrum Lent en aan de Milieufederatie het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (elk € 190,59) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. R. Cleton en mr. J.J. Vis, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Klein Nulent
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002
12-338.