Uitspraak
201505039/1/A2.
Datum uitspraak: 6 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1],
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B],
3. [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B],
allen wonend in Doesburg,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 mei 2015 in zaak nr. 12/5898 in het geding tussen:
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
en
het college van burgemeester en wethouders van Doesburg.
Procesverloop
Bij besluiten van 22 mei 2012 heeft het college de verzoeken van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om tegemoetkomingen in planschade afgewezen.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college het door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 mei 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 201505069/1/A2, 201505092/1/A2, 201505094/1/A2 en 201505125/1/A2, op de zitting van 29 februari 2016 behandeld, waar [appellant sub 1], tevens vertegenwoordiger van [appellant sub 2A], [appellante sub 2B], [appellant sub 3A] en [appellante sub 3B], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. van der Pool, werkzaam bij de gemeente, bijstaan door mr. T.A.P. Langhout, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn achtereenvolgens sinds 19 augustus 1997, 19 maart 1999 en 4 november 1997 eigenaren van woningen aan [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Doesburg. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] stellen dat hun woningen aanzienlijk in waarde zijn gedaald door de realisatie van het woningbouwproject Beinum West fase 1a. Dit project maakt de oprichting van 105 woningen mogelijk in een aan de zuid- en westzijde van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gelegen gebied met een omvang van 10 hectare. Om de uitvoering van dit project mogelijk te maken, heeft het college bij besluit van 19 mei 2009 vrijstelling verleend van het bestemmingsplan Uitbreidingsplan Angerlo 1963. Het vrijstellingsbesluit is volgens [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] de oorzaak van de waardevermindering van hun woningen.
2. Op 12 mei 2011 hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] verzoeken om tegemoetkomingen in planschade ingediend. Daarbij hebben zij een rapport Planschadeanalyse Beinum West fase 1a te Doesburg van ingenieursbedrijf Aveco de Bondt van 4 mei 2011 overgelegd. In dat rapport is de planschade van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] begroot op achtereenvolgens € 65.340,00, € 63.400,00 en € 48.060,00.
Besluitvorming
3. Voor het nemen van besluiten op de verzoeken van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] heeft het college mr. T.A.P. Langhout als adviseur ingeschakeld. Langhout heeft het college bij adviezen van 10 april 2012 geadviseerd om de verzoeken af te wijzen.
4. Deze adviezen heeft het college in de besluiten van 22 mei 2012 overgenomen. Het college neemt het standpunt in dat de planschade voor [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] voorzienbaar was.
Voor [appellant sub 1] en [appellant sub 3] volgt dit, zo stelt het college, uit het structuurplan van de gemeente Doesburg dat de gemeenteraad in een openbare vergadering van 25 maart 1976 heeft vastgesteld (hierna: het structuurplan 1976). Voor [appellant sub 2] geldt dat op basis van de structuurvisie Doesburg, vastgesteld door de gemeenteraad in een openbare vergadering van 25 juni 1998 (hierna: de structuurvisie 1998), op het tijdstip waarop [appellant sub 2] zijn perceel aankocht, voorzienbaar was dat hij wat betreft de bouw- en gebruiksmogelijkheden in een planologisch nadeliger positie zou kunnen komen te verkeren, aldus het college.
Hoger beroep [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
5. Het hoger beroep komt erop neer dat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] - in tegenstelling tot de rechtbank - van mening zijn dat het woningbouwproject Beinum West fase 1a niet was te voorzien en daarom niet kan worden gezegd dat zij de planologische ontwikkeling bij hun beslissing om de percelen aan te kopen hebben kunnen betrekken en hebben aanvaard. In het hogerberoepschrift gaan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in op een aantal onderdelen van de uitspraak van de rechtbank.
6. Deze uitspraak heeft de volgende opzet. Allereerst zal de Afdeling onder punt I toetsen of het college het verbod van vooringenomenheid heeft geschonden. Onder punt II zal de Afdeling vervolgens ingaan op de vraag of het structuurplan 1976 grond biedt voor het oordeel dat de planologische ontwikkeling in het plangebied voor [appellant sub 1] en [appellant sub 3] was te voorzien. Onder punt III zal de Afdeling toetsen of andere ontwikkelingen die van na het structuurplan 1976 dateren tot het oordeel moeten leiden dat die ontwikkeling niet langer was te voorzien. Onder punt IV zal de Afdeling toetsen of het structuurplan 1998 voldoende grond biedt om aan te nemen dat voor [appellant sub 2] voorzienbaar was dat er woningbouw zou kunnen komen. De Afdeling zal onder punt V afsluiten met een conclusie.
I. Verbod van vooringenomenheid
7. De rechtbank heeft overwogen dat de publicatie van een artikel in het regionale dagblad De Gelderlander op 9 juni 2012, de weigering van het college om in te stemmen met een rechtstreeks beroep tegen het besluit van 22 mei 2012 en het feit dat de burgemeester de hoorzitting in de bezwaarprocedure heeft voorgezeten, geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld.
Gronden
8. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] kunnen zich niet vinden in deze overweging. Zij betogen dat de rechtbank het verbod van vooringenomenheid te beperkt heeft opgevat. Zij voeren aan dat het college twee weken na de verzending van de besluiten van 22 mei 2012 in De Gelderlander heeft laten publiceren dat de tegemoetkomingen in planschade zijn afgewezen, terwijl de bezwaartermijn op dat moment nog liep en pas op 18 september 2012 een hoorzitting is gehouden. Aangezien de hoorzitting ook nog werd voorgezeten door de burgemeester, is er volgens [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] geen andere conclusie mogelijk dan dat de bezwaarprocedure slechts voor de vorm is doorlopen. Na een vroegtijdige publicatie in De Gelderlander kon een volledige heroverweging niet meer plaatsvinden, aldus [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
Beoordeling
9. Het verbod van vooringenomenheid is neergelegd in artikel 2:4 van Pro de Awb. De strekking van dit verbod is niet om een bestuursorgaan ervan te weerhouden vanuit bepaalde beleidskeuzes te werken. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De overheid is dus gehouden de nodige objectiviteit te betrachten en mag zich niet laten leiden door vooringenomenheid (uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578).
10. Een gemeente heeft er een publiek belang bij dat inwoners worden geïnformeerd over besluiten die de raad, het college en de burgemeester nemen. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij omgevingsvergunningen en het vaststellen van bestemmingsplannen, waarvan in dag- en weekbladen melding wordt gemaakt. De publicatie van het artikel in De Gelderlander waarin staat dat aan omwonenden van de nieuwbouwlocatie Beinum West geen planschade wordt vergoed, moet tegen deze achtergrond worden gezien en is geen argument om het college bij de uitoefening van de opgedragen taken en bevoegdheden vooringenomen te achten. Overigens is niet het college, maar de redactie van De Gelderlander eindverantwoordelijke voor de inhoud en publicatie van het artikel. Verder staat artikel 7:5, eerste lid, van de Awb het voorzitten van een hoorzitting in de bezwaarprocedure door de burgemeester uitdrukkelijk toe en legt dit daarom in dit verband evenmin gewicht in de schaal.
Het samenstel van omstandigheden dat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangedragen, biedt de Afdeling geen grond om aan te nemen dat het college zich bij de totstandkoming van de besluiten van 22 mei 2012 en 9 oktober 2012 door vooringenomenheid heeft laten leiden.
11. Het betoog faalt.
II. Voorzienbaarheid: structuurplan 1976
12. De rechtbank heeft overwogen dat het structuurplan 1976 ook na verloop van 10 jaar nog gold, aangezien de wetgever in artikel 7 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) geen uiterste termijn voor de duur van een structuurplan heeft opgenomen. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat op de kaart die bij het structuurplan 1976 is gevoegd, het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft door de gemeenteraad is aangeduid als woongebied. Omdat uit die aanduiding volgens de rechtbank volgt dat het gemeentelijke beleid voorzag in woningbouw in dat gebied, moest een redelijk denkend en handelend koper er vanaf 1976 rekening mee houden dat in het gebied woningen konden worden geprojecteerd. Een eventuele herziening van het structuurplan 1976 acht de rechtbank niet van belang, omdat alleen de situatie op het moment van aankoop van de percelen van belang is.
Gronden
13. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] kunnen zich niet verenigen met deze overwegingen van de rechtbank.
13.1. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 3] heeft de Afdeling in een uitspraak van 10 april 2001 (ECLI:NL:RVS:2002:AE6734) geoordeeld dat concrete beleidsbeslissingen in gemeentelijke en regionale structuurplannen voor een periode van maximaal 10 jaar hun geldingskracht behouden. In dat verband wijzen zij op artikel 33 van Pro de WRO en op de evaluatie Regionaal Structuurplan Knooppunt Arnhem Nijmegen 1995-2015 (hierna: RSP-KAN). Daarnaast wijzen zij op de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2092), waarbij zij betogen dat de rechtbank, gelet op die uitspraak, niet tot de overweging kon komen dat het structuurplan 1976 na 1986 nog gold.
13.2. Over de inhoud van het structuurplan 1976 voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 3] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat dit plan moet worden beschouwd als een overgangsplan. Dit vindt volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 3] bevestiging in een brief van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 29 augustus 1977 en het antwoord van het college daarop, neergelegd in de brief van 20 september 1977.
Beoordeling
14. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] stellen in wezen de vraag aan de orde of op het moment van aankoop van de percelen door [appellant sub 1] op 19 augustus 1997 en [appellant sub 3] op 4 november 1997 voorzienbaar was dat er woningbouw aan de zuid- en westzijde van hun woningen zou kunnen komen. Het college is ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) verplicht om de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak bij de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade te betrekken. Daarvoor geldt de volgende maatstaf.
Indien op het moment van aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen, is de planschade voorzienbaar en moet deze voor rekening van de koper worden gelaten, omdat hij in dat geval geacht wordt de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. Om voorzienbaarheid te kunnen aannemen, is voldoende dat er een concreet beleidsvoornemen is dat openbaar is gemaakt. Niet is vereist dat zodanig beleidsvoornemen een formele status heeft.
15. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] erkennen dat op de kaart bij het structuurplan 1976 is te zien dat het plangebied is aangeduid als een locatie voor woningbouw. Destijds heeft, zoals Langhout in de adviezen van 10 april 2012 heeft uiteengezet, het ontwerp voor het structuurplan 1976 met ingang van 1 september 1975 een maand op de gemeentesecretarie ter inzage gelegen. Dat dit plan door de gemeenteraad is vastgesteld en voor een ieder vanaf 3 mei 1976 ter inzage zou worden gelegd, is op 28 april 1976 in de Nederlandse Staatscourant, De Gelderlander, De Graafschapbode en het Doesburgs Streekblad gepubliceerd.
Gelet op het voorgaande is voldaan aan het vereiste dat er een kenbaar concreet beleidsvoornemen van een bestuursorgaan moet zijn, waaruit een burger of instantie had kunnen afleiden dat de planologische situatie in ongunstige zin zou kunnen veranderen.
i) gelding van het structuurplan 1976
16. De rechtbank is er in dit kader terecht van uitgegaan dat het structuurplan 1976 zijn gelding na verloop van tien jaar niet heeft verloren. Weliswaar stond in het toenmalige artikel 33, eerste lid, van de WRO dat een structuurplan tenminste eenmaal in de tien jaar wordt herzien, maar de wetgever had daarbij geen afzonderlijke bepaling opgenomen die erin voorziet dat een vastgesteld structuurplan na verloop van tien of - na toepassing door het college van gedeputeerde staten van het tweede lid van artikel 33 - twintig jaar vervalt. Artikel 33 van Pro de WRO heeft dan ook niet de consequentie die [appellant sub 1] en [appellant sub 3] bepleiten (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1065).
17. De verwijzing van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2001 kan hen evenmin baten. Die uitspraak is toegespitst op de status van concrete beleidsbeslissingen. De Afdeling heeft overwogen dat dergelijke beslissingen niet tot in lengte van jaren moeten kunnen doorwerken in vervolgbesluitvorming en dat die beslissingen daarom, in aansluiting op artikel 33, eerste lid, van de WRO, maximaal een periode van tien jaar kunnen beslaan. Dit betekent volgens de Afdeling in die uitspraak echter niet dat planologische visies die betrekking hebben op de langere termijn geen betekenis meer kunnen hebben, omdat deze planologische visies kunnen worden gezien als indicatieve beleidsuitgangspunten op grond waarvan beleidsmatige sturing kan worden gegeven.
Een concreet beleidsvoornemen in een structuurplan is een dergelijke planologische visie over de toekomstige ontwikkeling van een gemeente op de langere termijn, zodat daaraan ook na verloop van tien jaar nog steeds betekenis moet worden gehecht.
18. Het geval van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] is bovendien niet op een lijn te stellen met het aan de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2013 ten grondslag liggende geval. Daar lag de situatie voor dat het college van gedeputeerde staten goedkeuring had onthouden aan een bestemmingsplan waarin een bestemmingswijziging naar woningbouw was opgenomen. De gebreken die het bestemmingsplan in zoverre bevatte, had de gemeenteraad nadien, voor zover die gebreken konden worden hersteld, niet hersteld door een nieuw bestemmingsplan vast te stellen. Evenmin was er een ander concreet beleidsvoornemen tot woningbouw openbaar gemaakt, aldus de Afdeling in de uitspraak van 15 juni 2013.
In de aan de orde zijnde gevallen gaat het echter om het structuurplan 1976 waarin woningbouw in het plangebied is geprojecteerd. Tot op het moment dat [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hun percelen aankochten heeft het structuurplan 1976 ongewijzigd gegolden.
ii) inhoud structuurplan 1976
19. Tussen partijen staat niet ter discussie dat het structuurplan 1976 een uitvloeisel is van het toen geldende streekplan Rijn en IJssel. De gemeente Doesburg kreeg daarbij de taak toebedeeld om een deel van de verwachte groei van Arnhem of de zuidelijke Veluwezoom op te vangen en zou, zo was de verwachting, moeten groeien naar 25.000 inwoners. Uit het structuurplan 1976 en de correspondentie over dat plan met het college van gedeputeerde staten, zoals volgt uit de door [appellant sub 1] en [appellant sub 3] aangehaalde brief van 29 augustus 1977, blijkt dat het streekplan Rijn en IJssel op onjuiste aannames was gebaseerd en dat zowel de gemeente als de provincie het structuurplan 1976 daarom als een overgangsplan zag. Inmiddels zou er, zo staat in de correspondentie, een streekplan Midden-Gelderland in voorbereiding zijn en het structuurplan 1976 bevond zich in een tussenfase. In verband met het mogelijk op handen zijnde streekplan Midden-Gelderland heeft het college desalniettemin in een brief van 20 september 1977 opgemerkt: "Dit betekent echter niet een herziening (van het structuurplan 1976, toevoeging door de Afdeling) die automatisch zal resulteren in een volledige aanpassing aan voornoemd plan. Na vaststelling van het streekplan zullen wij ons erover gaan beraden in welke mate herziening nodig is." Uit die opmerking van het college volgt dat de gemeenteraad niet bij voorbaat het voornemen heeft gehad om afstand te nemen van de planologische visie over de toekomstige ontwikkeling van de gemeente Doesburg, zoals vervat in het structuurplan 1976.
20. Uit de dossierstukken en de toelichting die op de zitting bij de Afdeling is gegeven, is verder niet naar voren gekomen of en, zo ja, op welk moment het bewuste streekplan Midden-Gelderland is vastgesteld, wat voor andere beleidsmatige keuzes daarin zouden zijn gemaakt en wat voor gevolgen dat zou kunnen hebben gehad voor het structuurplan 1976. Daarentegen staat wel vast dat de gemeenteraad het structuurplan 1976 tot op het moment van aankoop van de percelen door [appellant sub 1] en [appellant sub 3] niet heeft herzien of gewijzigd. Het college heeft in dit verband op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de gemeente Doesburg sinds 1971 eigenaar is van de gronden in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft en dat door verschillende ontwikkelingen in de bevolkingsgroei een temporisering in de op die locatie voorziene woningbouw is aangebracht.
21. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat het structuurplan 1976, met de daarin voorziene woningbouw in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft, op het moment van aankoop van de percelen door [appellant sub 1] op 19 augustus 1997 en door [appellant sub 3] op 4 november 1997 nog steeds gold.
22. Het betoog faalt.
III. Doorbreken voorzienbaarheid structuurplan 1976
23. De rechtbank heeft overwogen dat de woningbouw waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft, niet is gelegen in het gebied waarop het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede ziet. Daarom konden [appellant sub 1] en [appellant sub 3] aan dit plan en de toelichting volgens de rechtbank niet de verwachting ontlenen dat er in de toekomst geen woningbouw zou komen. Dit geldt ook, zo overweegt de rechtbank, voor het streekplan Gelderland 1996, het Landschapsbeleidsplan en de betaalde liggingstoeslag omdat hieruit niet volgt dat de gemeenteraad definitief had afgezien van het beleidsvoornemen om woningbouw te realiseren. De uitlatingen van wethouder J.W. Bouman en de brief van het college van 25 juni 2002 zijn niet relevant, want zij dateren volgens de rechtbank van na het moment van aankoop van de percelen. Ten slotte blijkt volgens de rechtbank uit de samenvatting die het college van het RSP-KAN heeft gegeven niet dat het gebied niet meer in beeld was als toekomstige locatie voor woningbouw.
Gronden
24. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] verzetten zich tegen deze overwegingen van de rechtbank.
25. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] betogen dat voor zover voorzienbaarheid op grond van het structuurplan 1976 moet worden aangenomen, deze wordt doorbroken door het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] wijzen op de toelichting, kopje "2.1 achtergronden", waaruit volgens hen blijkt dat het de bedoeling van de gemeenteraad is geweest om voormeld plan de laatste fase van de planontwikkeling in Beinum te laten zijn. Buiten de bebouwingsgrens van het bestemmingsplan, gevormd door de Breedestraat, Wemmersweerd, Campstede en De Kilder zou, zo stellen zij, geen enkele woning meer worden gebouwd. Verder wijzen zij op de woorden: "daaraan moet een tweede afrondende fase worden toegevoegd", "definitief de westelijke begrenzing van de wijk Beinum vormt" en "er is sprake van een grens tussen woongebied en open landschap".
26. Verder verzetten [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zich tegen het terzijde stellen door de rechtbank van de uitlatingen van wethouder Bouman, die woningbouw en volkshuisvesting in zijn portefeuille had, met de overweging dat de uitlatingen na het moment van aankoop van de percelen zijn gedaan. In het nadere stuk van 16 februari 2016 wijzen zij op een artikel in het Streekjournaal van 31 mei 2006, waarin is gesteld:
"Wethouder Willem Bouman erkent dat aan de bewoners aan de rand van de wijk indertijd is beloofd dat de weilanden niet bebouwd zouden worden. Zij betaalden daar extra voor. 'Hier moeten wij zeker rekening mee houden. Maar Doesburg ontwikkelt zich en maatregelen zijn nodig.'"
Naast deze uitlatingen zijn het Landschapsbeleidsplan, het streekplan Gelderland 1996, de liggingstoeslag en de stedenbouwkundige en architectonische randvoorwaarden er een tastbaar bewijs van dat het niet de bedoeling was dat de weilanden aan de zuid- en westzijde van hun woningen zouden worden bebouwd, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 3].
27. Daarnaast kunnen [appellant sub 1] en [appellant sub 3] zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat op grond van het RSP-KAN niet kan worden geoordeeld dat het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft niet meer in aanmerking kwam voor woningbouw. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 3] volgt dit inderdaad niet uit het RSP-KAN, maar heeft de gemeente Doesburg zich wel degelijk uitgelaten over de mogelijke locaties van woningbouw. Daarbij wijzen zij op een artikel in De Gelderlander van 11 maart 2005.
Beoordeling
28. Voormelde gedeelten uit de toelichting op het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede, vastgesteld door de gemeenteraad op 25 februari 1993, zijn niet van betekenis voor de vraag of op het moment van aankoop van de percelen voorzienbaar was dat er in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft woningbouw zou komen. Voor dat gebied beoogt het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede immers niets te regelen of bepaalde voorwaarden te scheppen, omdat dat plan uitsluitend regels bevat voor onder meer de straat waar [appellant sub 1] en [appellant sub 3] percelen hebben aangekocht. Voor het plangebied gold daarentegen op het moment van aankoop van de percelen het bestemmingsplan Uitbreidingsplan Angerlo 1963. Overigens vormen de door [appellant sub 1] en [appellant sub 3] aangehaalde gedeelten geen volledige weergave van de visie van de gemeenteraad. Zo is op pagina 21 van de toelichting vermeld dat "Beinum na het Molenveld en De Ooi de derde en voorlopig laatste uitbreiding van het oude Doesburg (vormt)". Voor zover dit, gelet op het voorgaande, relevant zou kunnen zijn, blijkt uit de toelichting op het bestemmingsplan Beinum 2/Plan Campstede in ieder geval niet dat de gemeenteraad afstand heeft genomen van het in het structuurplan 1976 vervatte concrete beleidsvoornemen om woningbouw te realiseren in het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft.
29. Het Landschapsbeleidsplan is, zoals het college op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, een visie van de gemeenteraad vanuit een landschappelijk oogpunt en als facetplan ondergeschikt aan en in het kader van een bredere belangenafweging meegenomen bij het opstellen van de Structuurvisie 1998. De enkele opmerking in het Landschapsbeleidsplan dat "in verband met het behoud van een bufferzone voor Bingerden verdere woningbouw na Campstede in westelijke richting ongewenst (is)" moet als een landschappelijke visie worden gezien en is dus onvoldoende voor de conclusie dat de gemeenteraad het concrete beleidsvoornemen om woningbouw te realiseren op de gronden waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft, had verlaten. Uit het feit dat het plangebied in het streekplan Gelderland 1996 als landelijk gebied categorie D is aangemerkt, verschillende kopers een liggingstoeslag hebben betaald en er stedenbouwkundige en architectonische randvoorwaarden bij de bouw van de woningen zijn gesteld, kan dit evenmin worden afgeleid. De reden waarom [appellant sub 1] en [appellant sub 3] liggingstoeslag hebben betaald en er stedenbouwkundige en architectonische randvoorwaarden zijn gesteld, is voornamelijk gelegen in de situering van de verschillende percelen in Beinum (aan de rand of anderszins een bijzondere ligging). Liggingstoeslag is, naar het college op de zitting terecht heeft opgemerkt, daarnaast ook toe te schrijven aan marktwerking. Verder heeft de rechtbank in verband met de brief van het college van 25 juni 2002 alsmede de uitlatingen van wethouder Bouman op een openbare raadsvergadering van mei 2006 terecht overwogen dat deze in de onderhavige gevallen niet van belang kunnen zijn, omdat deze dateren van na aankoop van de percelen op 19 augustus 1997 en 4 november 1997.
30. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] bestrijden niet dat het RSP-KAN over de locaties van het toegekende woningbouwprogramma geen uitspraken doet. Uit het RSP-KAN valt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dan ook niet af te leiden dat het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft, voor de gemeenteraad niet langer in beeld kon zijn als toekomstige locatie voor woningbouw.
31. In het artikel in De Gelderlander van 11 maart 2005 is opgemerkt: "De komende vier jaren worden er in Doesburg ruim vijfhonderd nieuwe woningen gebouwd. Dit zijn de aantallen die de gemeente Doesburg voor de komende vier jaar heeft doorgegeven aan het Knooppunt Arnhem Nijmegen (KAN) en de provincie Gelderland. (…)".
Het artikel ziet op een periode die is gelegen ruim na aankoop van de percelen door [appellant sub 1] en [appellant sub 3]. Om die reden kan het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] er niet toe leiden dat moet worden aangenomen dat de gemeenteraad het beleidsvoornemen om woningbouw in het plangebied te realiseren op het moment van aankoop van de percelen door [appellant sub 1] en [appellant sub 3] had verlaten.
32. De ontwikkelingen die zich tussen 1976 en 19 augustus 1997 dan wel 4 november 1997 hebben voorgedaan, leiden, gezien het vorenstaande, niet tot het oordeel dat de bouw van woningen in het plangebied niet langer was te voorzien.
33. Het betoog faalt.
IV. Voorzienbaarheid: structuurvisie 1998
34. De rechtbank heeft in verband met de voorzienbaarheid van woningbouw in het plangebied voor [appellant sub 2] overwogen dat uit de structuurvisie 1998 blijkt dat het plangebied is aangewezen voor de ontwikkeling van samenhangende sportcomplexen. Dat de afstand tussen het plangebied en de woning van [appellant sub 2] niet voldoet aan de richtlijn van de VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering betekent volgens de rechtbank niet dat een realisatie van samenhangende sportcomplexen met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moest worden geacht.
Gronden
35. [appellant sub 2] is het niet eens met de benadering van de rechtbank.
36. Volgens [appellant sub 2] was inderdaad voorzienbaar dat er samenhangende sportcomplexen zouden komen, maar niet dat er 105 woningen zouden worden gerealiseerd. [appellant sub 2] stelt dat uit de structuurvisie 1998 blijkt dat de gemeenteraad een consoliderend model voorstond. Geen woningbouw, maar handhaving van de bestaande natuur en landschap. In ieder geval stond de structuurvisie 1998 geen oprichting van sporthallen of een stadion voor. In dat verband wijst [appellant sub 2] nog op het streekplan Gelderland 1996. Daarin is het plangebied aangemerkt als "Landelijk gebied, categorie D", hetgeen betekent dat landbouw richtinggevend is voor de ontwikkeling van andere functies in het plangebied en dit plangebied als open en waardevol wordt gezien. De door Langhout geschetste bouw- en gebruiksmogelijkheden moeten dan ook met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten worden geacht.
Beoordeling
37. Op 19 november 1997 is in een plaatselijke krant aangekondigd dat de ontwerpstructuurvisie vanaf 20 november 1997 ter inzage zou worden gelegd. Vanaf dat moment was voor [appellant sub 2], naar hij op zichzelf niet bestrijdt, op basis van de structuurvisie 1998 voorzienbaar dat samenhangende sportcomplexen met een oppervlakte van circa 10 hectare konden worden ontwikkeld. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling een kaart laten zien, waarop is te zien dat het gehele gebied dat nu bestemd is voor woningbouw in de structuurvisie 1998 was aangeduid als een gebied voor samenhangende sportcomplexen. Die aanduiding houdt wellicht niet in dat er een stadion zou kunnen komen, maar wel dat de gemeenteraad had kunnen besluiten om een aanzienlijk sportpark op te richten. Omdat de bouwhoogte en het bouwoppervlak niet nader in de structuurvisie 1998 zijn aangegeven, betekent dit dat er verschillende voetbalvelden, hockeyvelden, tennisbanen en paardrijbakken, met bijbehorende voorzieningen, zoals een tribune, een toegangsweg, een parkeerterrein, een (dagelijks geopende) kantine, lichtmasten en hekwerken, hadden kunnen worden opgericht. Langhout heeft in zijn aan het college uitgebrachte advies van 10 april 2012 er terecht op gewezen dat deze functies intensief kunnen worden gebruikt (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:939). De realisatie van een sportpark had daarmee, gezien de potentiele bouw- en gebruiksmogelijkheden, een grotere of op zijn minst vergelijkbare planologisch nadelige uitstraling gehad als de oprichting van 105 woningen.
38. Gelet op de onder 14 vermelde maatstaf komt de Afdeling tot het oordeel dat met de structuurvisie 1998 voor [appellant sub 2] voorzienbaar was dat de planologische situatie in voor hem ongunstige zin had kunnen veranderen.
39. Het betoog faalt.
V. Conclusie
40. De Afdeling komt, evenals de rechtbank, tot de conclusie dat de door het vrijstellingsbesluit van 19 mei 2009 mogelijk gemaakte realisatie van 105 woningen in het plangebied voor [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] op het moment van aankoop van de percelen op achtereenvolgens 19 augustus 1997, 19 maart 1999 en 4 november 1997 voorzienbaar was. Het college heeft de door hen gestelde planschade, gelet op artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro, terecht voor hun rekening gelaten. Dit betekent dat het college de verzoeken van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om tegemoetkomingen in planschade terecht heeft afgewezen.
41. De hoger beroepen zijn ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
42. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
w.g. Hagen w.g. De Heer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2016
636.