Uitspraak
200201679/1.
Datum uitspraak: 2 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2000 heeft verweerder een vergunning ingevolge artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend aan de [vergunninghoudster].
Bij besluit van 11 februari 2002, kenmerk TRCJZ/2002/2605, heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 22 maart 2002, bij de Raad van State ingekomen op 25 maart 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 april 2002.
Bij brief van 29 mei 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
2.2. Blijkens de stukken exploiteert de [vergunninghoudster] een veehouderijbedrijf aan de [locatie] te Ambt Delden, thans gemeente Hof van Twente. Dit veehouderijbedrijf ligt op ongeveer 770 meter afstand van “Het Braamhaarsveld”, een natuurgebied met een oppervlakte van ongeveer 28 hectare. Dit gebied is, als onderdeel van het natuurmonument “Heideterreinen op Twickel”, bij besluit van verweerder van 5 februari 1991 aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van Pro de Natuurbeschermingswet.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling ziet het verbod in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet niet alleen op handelingen die worden verricht of gedoogd binnen het als beschermd of staatsnatuurmonument aangewezen gebied, maar ook op handelingen die daar buiten plaatsvinden (de zogenoemde externe werking). Niet in geschil is dat voor het veehouderijbedrijf van de [vergunninghoudster] op grond van deze externe werking een vergunning als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet is vereist.
2.3. Bij het bestreden besluit van 11 februari 2002 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de vergunningverlening voor een maximale ammoniakdepositie van 93,7 mol potentieel zuur per hectare per jaar (mol/ha/j) ongegrond verklaard.
2.4. Appellante kan zich met dit besluit niet verenigen. Zij heeft in beroep aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat is voldaan aan het stand still-beginsel. Volgens appellante is sprake van een toename van het aantal mol/ha/j ten opzichte van de situatie ten tijde van de aanwijzing van het beschermd natuurmonument.
Appellante acht de vergunde ammoniakdepositie voorts in strijd met artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet, omdat deze hoger is dan de achtergronddepositie. Ook acht zij de vergunningverlening in strijd met het beleid van verweerder.
2.5. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder gesteld dat hij bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toepast.
In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet). In artikel 4 van Pro deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/j, behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs-)situaties.
Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het betreffende gebied als natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. In deze periode zal voor bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend.
In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/j. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-2, p. 108) aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Natuurbeschermingswet zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.6. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat hij, gelet op dit beleid, in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Ten tijde van de aanwijzing van “Het Braamhaarsveld” als beschermd natuurmonument bedroeg de ammoniakemissie van het bedrijf van de [vergunninghoudster], gelet op de veebezetting, volgens verweerder 5496,9 kg NH3, hetgeen omgerekend neerkomt op een ammoniakdepositie van 83,5 mol/ha/j. Als uitgegaan wordt van een op 14 juni 1988 verstrekte vergunning op grond van de Hinderwet is volgens de huidige berekeningswijze sprake van een ammoniakdepositie van 81,2 mol/ha/j. In aanmerking genomen dat de [vergunninghoudster] later ammoniakrechten met een omvang van 252 kg NH3, hetgeen een depositie geeft van 13,8 mol/ha/j, heeft opgekocht van een ander bedrijf in de directe omgeving van hetzelfde natuurmonument, is volgens verweerder bij het primaire besluit reeds een lagere ammoniakdepositie vergund dan op grond van zijn beleid mogelijk zou zijn.
2.7. De Afdeling acht dit standpunt van verweerder niet onjuist. Bij dit oordeel betrekt zij het nadere betoog van verweerder ter zitting, dat hij zich bereid toont om tegemoet te komen aan de belangen van bestaande bedrijven door bij de beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet ook rekening te houden met de depositie behorende bij de door deze bedrijven zelfstandig verworven ammoniakrechten, waarbij hij meeweegt dat juist door de verwerving van deze rechten een ander bedrijf zijn schadelijke activiteiten op hetzelfde natuurmonument (gedeeltelijk) staakt. Zij is gelet daarop van oordeel dat verweerder in dit geval in redelijkheid de na de datum van aanwijzing van het natuurmonument door de [vergunninghoudster] van een ander bedrijf opgekochte ammoniakrechten in de beoordeling kon betrekken zoals hij heeft gedaan, aangezien deze zelfstandig verworven rechten als gevolg van de overname bij het andere bedrijf zijn komen te vervallen en dit bedrijf na overname van de rechten (in zoverre) is beëindigd. In de omstandigheid dat het bedrijf waarvan de [vergunninghoudster] bedoelde ammoniakrechten heeft opgekocht niet in het bezit was van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet, behoefde verweerder geen reden te zien voor een andere conclusie. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat, zoals appellante heeft gesteld, een vergunning van het andere bedrijf ingevolge de Wet Milieubeheer voor wat betreft een veestapel met een ammoniakemissie van 252 kg NH3 per jaar op 19 april 2000 is ingetrokken. Blijkens de stukken is die vergunning immers ingetrokken op verzoek van het andere bedrijf, vanwege de aankoop van eerdergenoemde rechten door de [vergunninghoudster].
Mede gelet op het hierboven in overweging 2.5. genoemde beleid acht de Afdeling in dit geval voorts de toepassing van de vaste handelwijze van verweerder in het kader van vergunningen op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet, zoals die ook blijkt uit het bestreden besluit, om uit te gaan van het totaal van ammoniakemissie en dat om te rekenen naar depositie op het beschermd natuurmonument, en die voor het gehele monument te rekenen, niet onredelijk.
2.7.1. In hetgeen door appellante is aangevoerd heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat sprake is van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder van zijn beleid had moeten afwijken.
2.8. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel enig algemeen rechtsbeginsel.
Het beroep is derhalve ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. A. Kosto en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Z.N. Kammeraat, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Kammeraat
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2003
295.