Uitspraak
200305403/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen,
appellant,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2002 heeft verweerder geweigerd aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet te verlenen in verband met de oprichting van een vleesvarkenshouderij aan de Heensedijk te Steenbergen.
Bij besluit van 10 juli 2003, heeft verweerder het door [vergunninghouder] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 19 augustus 2002 herroepen en daarvoor in de plaats aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor de vleesvarkenshouderij met een emissie van 6.912 kg NH3.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 12 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 september 2003.
Bij brief van 25 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door drs. A. Niemantsverdriet-Berkman, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord de vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. J.J Vermeulen, advocaat te Middelharnis, en J.A.W. van den Borne, gemachtigde.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 11 november 2004, waar appellant vertegenwoordigd door M.H.C.M. Lambrechts, wethouder van de gemeente, en drs. Niemantsverdriet-Berkman, voornoemd, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, voornoemd, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord de vergunninghouder, vertegenwoordigd door mr. J.J. Vermeulen, voornoemd.
2. Overwegingen
2.1. Vergunninghouder heeft tijdens de zittingen betoogd dat het beroep van appellant niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat appellant naar zijn mening niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.
2.1.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: de NB-wet), voorzover hier van belang, zendt de Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) een afschrift van het verzoek om een vergunning en van de ontvangstbevestiging aan burgemeester en wethouders, die binnen twee maanden na de op de ontvangstbevestiging vermelde datum van hun oordeel kunnen doen blijken.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de NB-wet kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen worden beschouwd.
2.1.2. Gelet op de positie die bij de NB-wet aan het college van burgemeester en wethouders is toegekend in het kader van de vergunningprocedure, en gezien de wetsgeschiedenis van artikel 19 van Pro deze wet (Kamerstukken II 1961/62, 6764, nr. 3, p. 10 (MvT)), bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat appellant niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en artikel 19 van Pro de NB-wet. Het betoog van vergunninghouder faalt derhalve.
2.2. Verweerder en vergunninghouder hebben in hun reacties op het deskundigenbericht gesteld bezwaren te hebben tegen de aanwezigheid van [partij] bij het onderzoek ter plaatse door de deskundige.
2.2.1. De Afdeling overweegt dat het een partij vrij staat zich bij het onderzoek ter plaatse te laten bijstaan door een rechtsbijstandverlener of een deskundige. Ter zitting is van de zijde van appellant evenwel verklaard dat [partij] niet namens hem bij het onderzoek aanwezig was. De reden van de aanwezigheid van [partij] bij het onderzoek ter plaatse is derhalve onduidelijk. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht buiten beschouwing moet worden gelaten. De aanwezigheid van [partij] bij het onderzoek ter plaatse door de deskundige heeft voor verweerder en de vergunninghouder geen belemmering hoeven te vormen om in de procedure als geheel voldoende deugdelijk te kunnen participeren. Daarbij is van belang dat verweerder en de vergunninghouder de gelegenheid hebben gehad zowel schriftelijk als ter zitting te reageren op het deskundigenbericht. Overigens hebben verweerder en vergunninghouder niet gesteld dat de in het deskundigenbericht beschreven feitelijke gegevens onjuist zouden zijn.
2.3. In artikel 7, eerste lid, van de NB-wet is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna ook: de Minister) een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de NB-wet is het verboden zonder vergunning van de Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de NB-wet, voor zover thans van belang, kan de Minister bij beschikking een natuurmonument, dat eigendom is van de Staat, aanwijzen als staatsnatuurmonument.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van Pro de NB-wet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
Het is eveneens vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de vergunningplicht zich ook uitstrekt tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogeheten externe werking).
2.4. Bij besluiten van 2 augustus 1988 onderscheidenlijk 2 november 1998 heeft de Minister het gebied “Krammer-Volkerak” aangewezen als beschermd respectievelijk staatsnatuurmonument.
2.5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van [vergunninghouder] gegrond verklaard en een vergunning op grond van artikel 12 van Pro de NB-wet verleend voor een maximale emissie van 6.912 kg NH3. Volgens het bestreden besluit komt deze emissie overeen met een depositie van 13,8 mol per hectare per jaar (mol/ha/j) op het natuurmonument.
2.6. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte vergunning heeft verleend voor de oprichting van de vleesvarkenshouderij. Hij voert aan dat schade zal optreden aan de kwetsbare vegetatie in het natuurmonument. Appellant betoogt dat verweerders eigen beleid zich verzet tegen de vergunning.
2.7. Het beleid dat verweerder bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van Pro de NB-wet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten toepast, is weergegeven in de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal, behorende bij het voorstel van de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet)(Kamerstukken I 1993/94, 23 221, nr. 200b) en luidt als volgt.
In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de - inmiddels vervallen - Interimwet. In artikel 4 van Pro deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/j, behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs)situaties.
Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de NB-wet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toeneming van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal in beginsel ook een vergunning krachtens de NB-wet kunnen worden verleend. Dit ontslaat de veehouderijbedrijven echter niet van hun plicht om een vergunning op grond van de NB-wet aan te vragen.
In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/j. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-2, p. 108) aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de NB-wet zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de NB-wet niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
De Afdeling heeft dit beleid in eerdere uitspraken niet onredelijk geacht.
2.7.1. Blijkens de hiervoor genoemde Memorie van Antwoord voert verweerder bij de vergunningverlening voor nieuwe veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het beleid dat in beginsel de depositie-eis van maximaal 15 mol/ha/j wordt gehanteerd.
Ter zitting heeft verweerder hieromtrent gesteld dat voor een nieuw veehouderijbedrijf met een ammoniakdepositie van ten hoogste 15 mol/ha/j vergunning kan worden verleend omdat die depositie, gelet op de natuurlijke achtergronddepositie, niet zal leiden tot extra schade aan de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument.
2.7.2. De Afdeling ziet zich thans gesteld voor de vraag of dit beleid ten aanzien van de nieuwvestiging van veehouderijbedrijven in de nabijheid van natuurmonumenten niet onredelijk is. Vooralsnog bestaan onvoldoende aanknopingspunten om deze vraag bevestigend te beantwoorden. Onduidelijk is in hoeverre de toevoeging van de depositie van een nieuw veehouderijbedrijf aan de reeds bestaande depositie kan leiden tot een toeneming van de door ammoniakdepositie veroorzaakte schade aan de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument. De enkele stelling van verweerder dat een depositie die lager is dan of gelijk is aan de natuurlijke achtergronddepositie, geen gevolgen heeft voor die wezenlijke kenmerken, acht de Afdeling in dit verband onvoldoende motivering. In het bijzonder ziet de Afdeling niet in hoe het beleid inzake de nieuwvestiging van veehouderijbedrijven in de nabijheid van een natuurmonument zich verhoudt tot het door verweerder gevoerde generieke beleid tot vermindering van de achtergronddepositie op het natuurmonument, zoals genoemd in de uitspraken van 21 mei 2003 in zaak no.
200206469/1en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1.
200206469/1en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1.
2.8. Over de concretisering van de hiervoor beschreven algemene uitgangspunten van verweerders beleid overweegt de Afdeling het volgende.
2.8.1. Verweerder heeft gesteld dat hij bij de vergunningverlening op grond van artikel 12 van Pro de NB-wet de op de Interimwet gebaseerde Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Uav) toepast ter bepaling van de ammoniakdepositie van het desbetreffende veehouderijbedrijf. Daarbij gaat verweerder altijd uit van de tekst van de Uav zoals deze gold van 10 maart 1996 tot en met 15 april 1998 (hierna: de Uav '96).
2.8.2. De Afdeling acht het in beginsel niet onredelijk dat verweerder voor de nadere uitwerking van het algemene beleidskader aansluiting zoekt bij de inmiddels vervallen Uav die haar grondslag vond in de Interimwet. In dit verband moet worden benadrukt dat, nu verweerder de Uav als beleid binnen het kader van artikel 12 van Pro de NB-wet toepast, hij bij die toepassing de eigenstandige positie van die wet met haar specifieke doelstellingen en afwegingskader ten opzichte van de Interimwet en de daarop gebaseerde Uav voor ogen dient te houden.
2.8.3. Uit de eerder genoemde Memorie van Antwoord volgt dat de toepassing van de Interimwet en de bijbehorende regelgeving moet worden aangemerkt als interimbeleid totdat de vergunningverlening op grond van de NB-wet kan worden gebaseerd op een natuurgerichte normstelling voor het bijzondere beschermingsniveau voor (staats)natuurmonumenten. Uitgaande van de veronderstelling dat de Uav zoals deze per 16 april 1998 luidde (hierna: Uav '98) op recentere kennis over de effecten van ammoniak op natuurwetenschappelijke waarden was gebaseerd dan de Uav '96, en gelet op het tijdelijke karakter van dit beleid, is de Afdeling niet duidelijk geworden waarom verweerder de Uav '96 is blijven gebruiken.
2.8.4. Bijlage 5 van de Uav '96 bevat de factoren voor de omrekening van de ammoniakemissie naar de ammoniakdepositie bij verschillende afstanden en vegetaties. De afstand wordt gemeten vanaf het midden van de veehouderij tot de rand van het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied. Indien de afstand van een veehouderij tot het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied in de tabel van bijlage 5 niet afzonderlijk is genoemd, maar ligt tussen twee afstanden die wel in de tabel worden genoemd, wordt de door de veehouderij veroorzaakte depositie berekend met toepassing van de afstandsfactor die wordt verkregen door het gewogen gemiddelde te bepalen van de afstandsfactoren die in de tabel voor de twee naastliggende afstanden zijn aangegeven.
2.8.4.1. De toepassing van de Uav '96 brengt ten eerste mee dat bij de afstandbepaling wordt uitgegaan van het midden van de veehouderij. Uit twee recente uitspraken van de Afdeling blijkt evenwel dat verweerder de afstand heeft bepaald aan de hand van het dichtst bij het natuurmonument gelegen emissiepunt (uitspraken van 24 december 2003 in zaak no.
200301781/1en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1). Dit wijst op de toepassing van bijlage 5 van de Uav '98.
200301781/1en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1). Dit wijst op de toepassing van bijlage 5 van de Uav '98.
2.8.4.2. De Uav '96 geeft als tweede meetpunt de rand van het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied. In onder meer de volgende uitspraken is er echter sprake van dat verweerder is uitgegaan van de rand van het beschermd natuurmonument: 22 januari 2003 in zaak no.
200203667/1, 2 april 2003 in zaak no.
200201679/1, 9 april 2003 in zaak no.
200200991/1, 21 mei 2003 in zaak no.
200206469/1, 7 januari 2004 in zaak no.
200206390/1 en 200302136/1, en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1.
200203667/1, 2 april 2003 in zaak no.
200201679/1, 9 april 2003 in zaak no.
200200991/1, 21 mei 2003 in zaak no.
200206469/1, 7 januari 2004 in zaak no.
200206390/1 en 200302136/1, en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1.
2.8.4.3. Ter zitting heeft verweerder bevestigd uitsluitend het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied bij de bepaling van de ammoniakdepositie te betrekken, ook wanneer verder in het natuurmonument een voor verzuring gevoelig gebied ligt waaraan in de Uav een hogere omrekenfactor is toegekend. In het onderhavige geval ligt het bos verder weg van de veehouderij dan de overige vegetatie. Wanneer verweerder de aan bos toegekende omrekenfactor had toegepast, had dit geleid tot een hogere depositie dan de 15 mol/ha/j die op grond van verweerders eigen beleid is toegestaan voor nieuw op te richten veehouderijbedrijven. De Afdeling acht deze werkwijze die, zoals ter zitting van de zijde van verweerder is gesteld, nu eens de veehouder bevoordeelt en dan weer ten gunste van het natuurmonument uitwerkt, onredelijk in het licht van de doelstellingen en het afwegingskader van de NB-wet.
2.8.4.4. Toepassing van bijlage 5 van de Uav '96 brengt voorts mee dat, indien de afstand van een veehouderij tot het dichtstbijgelegen voor verzuring gevoelige gebied niet afzonderlijk in de tabel wordt genoemd, het gewogen gemiddelde van de omrekenfactoren die in de tabel voor de twee naastgelegen afstanden zijn aangegeven, moet worden bepaald ten einde de bij de afstand behorende omrekenfactor te berekenen. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, doet zich in dit geval de situatie voor waarbij met gewogen gemiddelden moet worden gewerkt. Verweerder heeft evenwel niet op grond van dit gemiddelde de omrekenfactor berekend, maar aansluiting gezocht bij de in tabel uit bijlage 5 van de Uav '96 eerstgenoemde langere afstand en de daarmee overeenkomende lagere omrekenfactor toegepast.
2.8.4.5. Overeenkomstige toepassing van de Uav brengt ook mee dat slechts dan een vergunning voor ammoniakdepositie op natuurmonumenten is vereist indien en voorzover binnen het natuurmonument voor verzuring gevoelige grond in de zin van artikel 1, in samenhang met bijlage 1, van de Uav ligt. Aan de Afdeling is uit eerdere procedures bekend dat verweerder geen onderscheid heeft gemaakt naar de te beschermen landschapselementen binnen het desbetreffende (staats)natuurmonument waar het betreft de afstandsbepaling. Verweerder heeft in elf van de twaalf relevante zaken het meetpunt voor het natuurmonument op de grens van het natuurmonument gesteld. Voor twee recente voorbeelden wordt verwezen naar de uitspraken van 7 januari 2004 in zaak no.
200206390/1 en 200302136/1, en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1. In het onderhavige geval is verweerder hiervan afgeweken.
200206390/1 en 200302136/1, en 27 oktober 2004 in zaak no.
200402459/1. In het onderhavige geval is verweerder hiervan afgeweken.
2.8.4.6. Blijkens het voorgaande bestaan aangaande het beleid dat verweerder ter zake van de vergunningverlening voor bestaande en nieuwe veehouderijbedrijven in de nabijheid van (staats)natuurmonumenten voert, onduidelijkheden. Deze onduidelijkheden betreffen de uitwerking van de algemene beleidsuitgangspunten. Nu verweerder het bestreden besluit daarop heeft doen stoelen, heeft hij aan het bestreden besluit in zoverre een ondeugdelijke motivering ten grondslag gelegd.
Zoals hiervoor onder 2.8.4.3. is overwogen, verhoudt een deelaspect van de uitwerking zich niet met de NB-wet. Verweerder heeft dit deel van het beleid daarom in redelijkheid niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen. Ook in dit opzicht kan de aan het besluit ten grondslag gelegde motivering het besluit derhalve niet dragen.
2.8.5. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 10 juli 2003 waarbij aan [vergunninghouder] vergunning is verleend voor een vleesvarkenshouderij aan de Heensedijk te Steenbergen met een emissie van 6.912 kg NH3;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Bultema, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Bultema
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
12-400.