Uitspraak
200206083/1.
Datum uitspraak: 8 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2002 heeft de gemeenteraad van Aalsmeer, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 februari 2002, het bestemmingsplan “N201-zone” vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 september 2002, kenmerk 2002-9903, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 13 november 2002, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, en appellant sub 2 bij brief van 14 november 2002, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 16 december 2002.
Verweerder heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 maart 2003 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2003, waar appellanten sub 1 in de persoon van [een van de appellanten] en bijgestaan door mr. S.M. van Velsen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], appellant sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, D. Winters en J.A. Oortman Gerlings, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn aldaar namens de gemeenteraad mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en T.L. Wiersma, M. Willemsen en J. Schokking, ambtenaren van de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan betreft het gebied dat globaal begrensd wordt door de Verenigde Bloemenveiling Aalsmeer, met aansluitend het bedrijventerrein Molenvliet-Noord, de Hogedijk, de Machineweg en de Legmeerdijk. Met het plan wordt de verlegging van de provinciale weg N201 en de realisatie van bedrijventerreinen beoogd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan grotendeels goedgekeurd.
Formele bezwaren
2.3. Appellant sub 2 voert in beroep aan dat hij feitelijk niet in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze toe te lichten doordat de uitnodiging voor de hoorzitting slechts vier dagen van tevoren is toegezonden. Voorts acht hij onvoldoende kenbaar uit het bestreden besluit welke bedenkingen gegrond en welke ongegrond zijn verklaard.
2.3.1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, onder d, van de WRO stelt de gemeenteraad degenen die hun zienswijze kenbaar hebben gemaakt, in de gelegenheid tot het geven van een nadere mondelinge toelichting.
Op 27 december 2001 is een kennisgeving van een op 7 januari 2002 te houden hoorzitting in de Nieuwe Meerbode gepubliceerd. Bij brief van 3 januari 2002 is appellant voor deze hoorzitting persoonlijk uitgenodigd. Hoewel deze uitnodiging slechts kort van tevoren is gedaan, hoeft dit niet in de weg te staan aan een goede voorbereiding op deze hoorzitting. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan om deze reden in strijd met artikel 23, eerste lid, onder d, van de WRO tot stand is gekomen.
2.3.2. Wat betreft de beoordeling door verweerder van de ingebrachte bedenkingen blijkt uit het dictum van het bestreden besluit aan welke planonderdelen goedkeuring is onthouden en dat het plan voor het overige is goedgekeurd. Uit de overwegingen in het besluit kan voorts de reactie van verweerder op de ingebrachte bedenkingen worden afgeleid. Voor het oordeel dat het besluit van verweerder onvoldoende kenbaar en daarmee in strijd met de rechtszekerheid is, bestaat geen grond.
Regionaal structuurplan en streekplan
2.4. Appellanten sub 1 stellen dat verweerder zonder nadere motivering is afgeweken van het advies van het dagelijks bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam (hierna: het dagelijks bestuur) inzake de planvoorschriften met betrekking tot retail (detailhandel).
Verder heeft verweerder volgens hen een onjuiste toepassing gegeven aan de te volgen afwijkingsprocedure van het streekplan voor het Amsterdam Noordzeekanaalgebied (1987) (hierna: het streekplan), aangezien deze procedure feitelijk als anticipatieprocedure is gebruikt.
2.4.1. Verweerder heeft in het advies van het dagelijks bestuur op het onderdeel retail geen aanleiding gezien aan het plan goedkeuring te onthouden. Gelet op de omvang van het als “Uit te werken Bedrijfsdoeleinden (UB)” bestemde gebied en de in artikel 9 van Pro de planvoorschriften gestelde grenzen acht hij een bruto vloeroppervlak van ongeveer 100.000 m² voor retail reëel.
Wat betreft de strijdigheid van het bestemmingsplan met het ruimtelijk provinciaal beleid, zoals neergelegd in het streekplan, heeft verweerder de afwijkingsprocedure gevolgd. Hij stelt zich op het standpunt dat procedureel en inhoudelijk aan de gestelde eisen is voldaan.
2.4.2. Niet in geding is dat het bestemmingsplan in strijd is met het Regionaal Structuurplan 1995-2005 van het Regionaal Orgaan Amsterdam (hierna: het structuurplan). Gelet hierop is ingevolge artikel 36l van de WRO door verweerder advies gevraagd aan het dagelijks bestuur. In het op 21 mei 2002 uitgebrachte advies uit het dagelijks bestuur bedenkingen tegen de omvang voor de functie retail, zoals neergelegd in artikel 9, tweede lid, onder d, van de planvoorschriften. Hieraan heeft hij echter niet één van beide conclusies verbonden, zoals bedoeld in artikel 36l, tweede lid, tweede volzin, van de WRO. Mede gelet hierop, alsmede blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting, heeft verweerder in dit advies terecht wat betreft de functie retail geen aanleiding gezien goedkeuring te onthouden aan het bestemmingsplan. Anders dan appellanten stellen, is verweerder in zoverre niet afgeweken van dit advies.
2.4.3. Niet in geding is voorts dat de met een uitwerking van het bestemmingsplan mogelijk te maken bedrijventerreinen in strijd zijn met de op de streekplankaart voor het plangebied aangegeven aanduiding “glastuinbouw”. Verweerder kan onder een aantal voorwaarden medewerking verlenen aan een van het streekplan afwijkend gemeentelijk planologisch besluit. Hiermee kunnen ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt die niet kunnen wachten op een streekplanherziening. Niet in geding is dat het in dit geval een onderdeel van het streekplan betreft waarvan verweerder kan afwijken. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Luchtkwaliteit
2.5. Appellanten sub 1 voeren voorts aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan aangezien zij niet hebben kunnen reageren op het gedane luchtkwaliteitsonderzoek en bovendien uit dat onderzoek is gebleken dat op enkele plaatsen de norm voor stikstofdioxide wordt overschreden.
2.5.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plan om deze reden in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten. Hiertoe stelt hij dat de rekenmodellen voor de bepaling van de luchtkwaliteit pas sinds kort beschikbaar zijn en het onderzoek derhalve niet eerder kon worden uitgevoerd. De overschrijdingen van de norm voor stikstofdioxide doen zich op enkele plaatsen voor. Indien wordt uitgegaan van woningen als receptorpunt doen zich evenwel geen overschrijdingen voor, aldus verweerder.
2.5.2. Ingevolge artikel 8 van Pro het Besluit luchtkwaliteit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van stikstofdioxide kunnen hebben, de in dit artikel vermelde grenswaarden voor stikstofdioxide in acht.
In het bezwaar van appellanten dat zij pas op een laat moment in de procedure kennis konden nemen van het luchtkwaliteitsonderzoek ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet op dit onderzoek mocht baseren. Niet weersproken is dat het onderzoek vanwege het ontbreken van rekenmodellen niet eerder kon worden uitgevoerd. Voorts is niet gebleken dat de belangen van appellanten in zoverre zijn geschaad.
In de overschrijding van de grenswaarde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder aan die overschrijding doorslaggevende betekenis moest toekennen. Daarbij betrekt zij dat het slechts enkele overschrijdingen betreft en dat met de omlegging buiten de kernen Uithoorn en Aalsmeer om per saldo een verbetering van de luchtkwaliteit zal worden bereikt.
Maximale bouwhoogte
2.6. Appellant sub 2 voert voorts in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan artikel 9, vierde lid, onder i, van de planvoorschriften aangezien uit deze uitwerkingsregel onvoldoende duidelijk de maximale bouwhoogte blijkt.
2.6.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten. Hij sluit zich aan bij het standpunt van de gemeenteraad dat de nadere detaillering in de uitwerkingsplannen zal plaatsvinden.
2.6.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij het plan wordt geregeld op welke wijze belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijzen omtrent de uitwerking naar voren te brengen.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat in het belang van de flexibiliteit de mogelijkheid is geboden om bij bestemmingsplannen globale bestemmingen toe te kennen, die op een later tijdstip meer gedetailleerd moeten worden uitgewerkt. Aan de aanwending van deze mogelijkheid zijn uit een oogpunt van rechtszekerheid grenzen gesteld. Deze strekken echter niet zo ver, dat voor elk afzonderlijk deel van het plangebied op voorhand duidelijk moet zijn over welke bouwmogelijkheden kan worden beschikt.
Ingevolge artikel 9, vierde lid, onder i, van de planvoorschriften werkt het college van burgemeester en wethouders de bestemming “Uit te werken Bedrijfsdoeleinden (UB)” in die zin uit dat de maximale bouwhoogte in de directe omgeving (buurt) van de linten maximaal zes tot negen meter bedraagt, respectievelijk twee tot drie bouwlagen, teneinde het karakter van de lintbebouwing te behouden.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder de bestreden uitwerkingsregel niet in redelijkheid aanvaardbaar had mogen vinden. Hij heeft in dit bezwaar dan ook geen aanleiding behoeven te zien om in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden.
Diepte percelen en uitvoerbaarheid
2.7. Alle appellanten, die eigenaren/gebruikers zijn van percelen langs de Hornweg, de Aalsmeerderweg en de Middenweg, stellen voorts dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende met hun belangen rekening heeft gehouden. Met het plan is aan hun percelen een woonbestemming toegekend met een diepte van 50 meter. Aan de hieraan grenzende gronden is een uit te werken bedrijfsbestemming toegekend. Daarbij is volgens appellanten voorbij gegaan aan het feit dat een groot aantal van hun percelen dieper is dan 50 meter. Hiermee wordt volgens hen voorts afbreuk gedaan aan het karakteristieke beeld van de lintbebouwing. Ook komt hun privacy in het geding doordat vanuit de bedrijvigheid zicht zal zijn op hun woonbebouwing. Ook is niet gebleken hoe de benodigde gronden door de gemeente zullen worden verworven, waarmee de uitvoerbaarheid van het plan niet vaststaat, aldus appellanten.
2.7.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plan om deze reden in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij stelt zich op het standpunt dat de diepte van de stroken gronden met de bestemming “Woondoeleinden” royaal en passend is. Hij wijst er daarbij op dat in de huidige situatie in het merendeel van de gevallen het perceel met woning en tuin en erf minder dan 50 meter diep is. Achter de strook van 50 meter wordt verder een bufferzone van 20 meter gerealiseerd die bedoeld is voor de hoofdwaterstructuur. Een grotere diepte van de percelen zal volgens verweerder ten koste gaan van de doelmatige inrichting van het bedrijventerrein en daarmee de exploitatie.
2.7.2. De gronden langs de Aalsmeerderweg en de Hornweg, waar zich de lintbebouwing bevindt, zijn, voor zover niet gelegen in het tracé van de nieuwe N201, bestemd als “Woondoeleinden” met een diepte van 50 meter. De gronden grenzen aan de achterzijde nagenoeg overal aan gronden met de bestemming “Uit te werken Bedrijfsdoeleinden (UB)” en de aanduiding “groen-blauwe bufferzone indicatief” of de aanduiding “groene bufferzone indicatief”.
Naar uit het deskundigenbericht blijkt, strekken de percelen van een groot aantal appellanten zich uit tot binnen de bestemming “Uit te werken Bedrijfsdoeleinden (UB)”. Gelet op het verhandelde ter zitting is evenwel gebleken dat slechts ten aanzien van enkele van deze percelen het huidige gebruik afwijkt van de voorgestane bedrijfsbestemming. Niet onredelijk acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat zo veel mogelijk dient te worden gestreefd naar een recht grensverloop tussen de lintbebouwing en de uit te werken gronden voor bedrijfsdoeleinden.
Voor zover moet worden geoordeeld dat met de planregeling bouwwerken en gebruik van percelen onder het overgangsrecht zijn gebracht, geeft de planopsteller aan dat zijn beleid er op is gericht de bouwwerken en het gebruik op den duur te doen verdwijnen. Volgens constante jurisprudentie is dit in het algemeen slechts aanvaardbaar, indien voldoende aannemelijk is dat dit gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. Naar ter zitting is gebleken, wordt getracht de gronden in minnelijk overleg te verwerven en zo dit overleg geen resultaten oplevert, zal het gemeentebestuur de onteigeningsprocedure starten. Gelet hierop, kan niet worden uitgesloten dat aan het gebruik van bedoelde percelen, voor zover gelegen op gronden met de bestemming “Uit te werken Bedrijfsdoeleinden (UB)” binnen de planperiode een einde komt.
Wat betreft de in het plan neergelegde diepte van de stroken met de bestemming “Woondoeleinden” van 50 meter overweegt de Afdeling dat deze diepte ook in andere bestemmingsplannen worden gehanteerd en niet als onredelijk kort dient te worden aangemerkt. Daarbij betrekt de Afdeling voorts dat achter deze stroken nog een bufferzone van 20 meter is voorzien en dat op de daaraan grenzende gronden alleen bedrijven uit de lichtste hindercategorieën kunnen worden gevestigd. De Afdeling acht, gelet op de in acht te nemen afstanden, niet aannemelijk gemaakt dat de voorziene bedrijfsontwikkeling zal leiden tot een verstoring van de aanblik van de lintbebouwing dan wel tot een ernstige inbreuk op de privacy. Niet is gebleken dat geen mogelijkheden bestaan ter plaatse afschermend groen aan te planten.
Ten aanzien van het beroep van appellanten op een toezegging van een gedeputeerde overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat een grotere diepte van de percelen is toegezegd, waaraan vervolgens de gemeenteraad of verweerder bij de vaststelling of goedkeuring van het bestemmingsplan zou zijn gebonden. Niet is gebleken dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft besloten.
Gelet op al het voorgaande slaagt dit beroepsonderdeel derhalve niet.
Beschermde dier- en plantensoorten
2.8. Appellanten sub 1 voeren in beroep voorts aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het bestemmingsplan heeft verleend gelet op het sterke vermoeden dat ter plaatse beschermingswaardige soorten in de zin van de Vogel- en Habitatrichtlijn aanwezig zijn. Daarbij stellen zij voorts dat het onderzoeksrapport “Natuurwaarden in de nieuwe N201-zone in Aalsmeer” eerder beschikbaar had moeten zijn.
2.8.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plan om deze reden in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht te achten. Naar het voorkomen van beschermde soorten is onderzoek gedaan. Met het oog op de aanleg van de N201 en de bedrijventerreinen zijn voorts ontheffingen ingevolge de Flora- en faunawet aangevraagd.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat, gelet op de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen, voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit onderzocht dient te worden welke dier- en plantensoorten hun natuurlijke leefomgeving in het gebied hebben en welke gevolgen de planontwikkeling heeft voor het voortbestaan van deze dier- en plantensoorten in hun natuurlijke leefomgeving. Aan de hand van een dergelijk onderzoek kan worden vastgesteld of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet vereist is en in hoeverre redelijkerwijs te verwachten is dat deze ontheffing, indien vereist, zal worden verleend.
Uit onder meer het deskundigenbericht blijkt dat in augustus 2001 het rapport “Provincie Noord-Holland, Rapportage N201 en de Habitatrichtlijn” is verschenen. In januari 2002 is informatie over eventueel in het plangebied aanwezige natuurwaarden ingewonnen bij het Natuurloket. Uit aanvullend onderzoek, dat heeft geleid tot het rapport “De Noordse woelmuis in Zuid-Kennemerland en aanliggende gebieden”, is gebleken dat de Noordse woelmuis niet in het plangebied voorkomt. Ten slotte is door Adviesbureau Mertens, Bureau voor natuur, ruimtelijke ordening en ecotoxicologie, in juni 2002 een inventarisatie uitgevoerd naar de natuurwaarden in het plangebied, hetgeen heeft geleid tot het rapport “Natuurwaarden van de nieuwe N201-zone in Aalsmeer”.
Niet is gebleken dat de onderzoeken in onderlinge samenhang bezien zodanige gebreken vertonen dat verweerder hier niet van mocht uitgaan. In het feit dat het rapport van Adviesbureau Mertens pas in een laat stadium van de goedkeuringsprocedure aan appellanten ter beschikking is gesteld, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Niet is gebleken dat zij daardoor in hun belangen zijn geschaad.
2.8.3. Uit het bestreden besluit volgt evenwel niet dat verweerder heeft bezien of het plan zonder daarbij in strijd te handelen met het bepaalde in de Flora- en faunawet uitvoerbaar is dan wel, zo van deze strijdigheid moet worden uitgegaan, op basis van de onderzoeksgegevens voldoende heeft onderzocht of op voorhand redelijkerwijs te verwachten is dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, zal kunnen worden verleend. Een dergelijke afweging heeft evenmin plaatsgevonden in het rapport van Adviesbureau Mertens. De enkele opmerking in het bestreden besluit dat ontheffingen zijn aangevraagd, is onvoldoende. Dat ten tijde van de zitting één ontheffing was verleend, maakt dit niet anders. In zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Het beroep van appellanten sub 1 is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb dient te worden vernietigd. In verband hiermee is ook het beroep van appellant sub 2 gegrond.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 en 2 te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 24 september 2002, kenmerk 2002-9903, voor zover het betreft de verlening van goedkeuring aan het bestemmingsplan “N201-zone”;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellanten sub 1 en 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten (ieder afzonderlijk € 644,00);
IV. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (ieder afzonderlijk € 109,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2003
12-371.