Uitspraak
200307900/1.
Datum uitspraak: 11 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 23 oktober 2003 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2001 heeft de Staatssecretaris van Justitie een aanvraag van [de vreemdeling] om de geldigheidsduur van de hem verleende vergunning tot verblijf te verlengen en de daaraan verbonden beperking te wijzigen afgewezen.
Bij besluit van 20 september 2002 heeft appellant (hierna: de minister) het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 23 oktober 2003, verzonden op 28 oktober 2003, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 25 november 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 11 december 2003 heeft de vreemdeling een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2004, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.W. van Leeuwen, advocaat te 's-Gravenhage, en de vreemdeling in persoon, bijgestaan door mr. M. Tjebbes, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, namens die Gemeenschap gesloten en goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap (hierna: de Raad) van 23 december 1963 (PB 1964, 217).
Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293).
Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van dit protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (hierna: de standstill-bepaling).
2.2. Ingevolge artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd, indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen of met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige, worden verleend aan de vreemdeling, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van de minister een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
2.3. Aan de vreemdeling, van Turkse nationaliteit, is op 2 april 1997 vergunning tot verblijf verleend onder de beperking "voor verblijf bij [echtgenote]". Nadat het huwelijk tot een einde was gekomen, heeft de vreemdeling op 8 juni 1999 de aanvraag ingediend. Hij beoogt voortgezet verblijf hier te lande om als zelfstandig ondernemer een pizzeria te kunnen uitbaten.
2.4. De aanvraag is afgewezen, omdat met de door de vreemdeling beoogde bedrijfsmatige activiteit naar het oordeel van de minister geen wezenlijk Nederlands belang wordt gediend.
2.5. Volgens paragraaf B2/5.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) wordt, indien een vreemdeling niet meer voldoet aan de beperking, verbonden aan de oorspronkelijke verblijfsvergunning en deze een aanvraag indient voor een ander verblijfsdoel, deze aanvraag getoetst aan het terzake gevoerde beleid. De aanvraag om voortgezet verblijf voor het verrichten van arbeid als zelfstandige wordt getoetst aan artikel 3.30 van het Vb 2000 en de paragrafen B5/8 en B5/9 van de Vc 2000 (hierna: het inzake zelfstandigen gevoerde toelatingsbeleid).
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 geldt voor verlening van een verblijfsvergunning voor het uitoefenen van een zelfstandig beroep of bedrijf onder meer dat daarmede een wezenlijk Nederlands economisch belang moet zijn gediend. Volgens paragraaf B5/9 van de Vc 2000 onder c is daarvoor onder meer vereist dat de desbetreffende bedrijfsmatige activiteit:
- duidelijk innovatieve waarde heeft, dat wil zeggen iets positiefs toevoegt aan de Nederlandse economie; en
- niet concurrentieverstorend werkt in die zin dat afbreuk wordt gedaan aan een gezonde marktconcurrentie.
2.6. In grief I klaagt de minister dat de rechtbank heeft miskend dat de standstill-bepaling alleen op de vrijheid van vestiging ziet, niet op het recht van verblijf.
2.6.1. De grief faalt. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) van 11 mei 2000 in zaak C-37/98 (JV 2000/172) moet worden afgeleid dat de standstill-bepaling niet alleen betrekking heeft op het recht op vestiging, maar ook op een daarmee samenhangend recht op verblijf.
2.7. In grief II klaagt de minister dat de rechtbank heeft miskend dat het huidige inzake zelfstandigen gevoerde toelatingsbeleid geen verdergaande beperking inhoudt met betrekking tot de vrijheid van vestiging, dan het beleid, zoals dat op 1 januari 1973 werd gevoerd en derhalve niet in strijd is met de standstill-bepaling.
2.7.1. Uit voormeld arrest van 11 mei 2000, alsmede uit het arrest van het Hof van Justitie van 21 oktober 2003 in zaken C-317/01 en C-368/01 (JV 2004/2), valt af te leiden dat de standstill-bepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat een nieuwe maatregel vaststelt die tot doel of tot gevolg heeft dat aan de vestiging en het daarmee samenhangend verblijf van een Turks onderdaan op zijn grondgebied strengere eisen worden gesteld, dan die, welke golden op het moment, waarop het aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat in werking trad. Volgens die rechtspraak is het aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, om te beoordelen, of de nationale regeling die de bevoegde autoriteiten toepassen zodanige strengere eisen behelst.
2.7.2. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat Nederland vóór 1973 terzake geen minder restrictief toelatingsbeleid voerde dan thans gebeurt en dat reeds op 1 januari 1973 gold dat een vreemdeling die hier te lande arbeid als zelfstandige wilde verrichten slechts voor toelating voor dat doel in aanmerking kwam, indien met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit naar het oordeel van de Minister voor Justitie een wezenlijk Nederlands belang werd gediend, ook als het ging om toelating voor voortgezet verblijf. Volgens de minister is ook de invulling van deze eis thans niet strikter dan op 1 januari 1973 het geval was en is aldus geen sprake van strijd met de standstill-bepaling.
2.7.3. Op 1 januari 1973 was de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Vreemdelingenwet (Wet van 13 januari 1965, Stb. 40), in werking getreden op 1 januari 1967. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van die wet, zoals deze op 1 januari 1973 luidde, kon het verlenen van een vergunning tot verblijf, alsmede het verlengen van de geldigheidsduur daarvan, worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
De minister heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat bij de toepassing van deze bepaling destijds een restrictief toelatingsbeleid werd gevoerd, in die zin dat - behoudens verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten of ingeval van klemmende redenen van humanitaire aard - vreemdelingen slechts voor toelating in aanmerking kwamen, indien met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. In dit verband is van belang dat in een Koninklijk besluit van 27 maart 1974 (RV 1974, 6) wordt overwogen dat de bewoordingen, noch de strekking, van voormeld artikel 11, vijfde lid, steun geven aan de opvatting dat slechts bepalend is of het verlenen van de vergunning tot verblijf in strijd zou zijn met het algemeen belang en de eis van een positief wezenlijk Nederlands belang niet gesteld mag worden.
2.7.4. Ter toelichting van zijn stelling dat de in artikel 3.30 van het Vb 2000 neergelegde eis dat met de bedrijfsmatige activiteit van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend op 1 januari 1973 reeds onverkort gold, heeft de minister onder meer verwezen naar een Koninklijk besluit van 28 februari 1974 (RV 1974, 5), strekkende tot ongegrondverklaring van het beroep tegen een besluit van de Minister van Justitie, waarbij de afwijzing van een aanvraag om een vergunning tot verblijf voor het verrichten van arbeid als zelfstandige bij besluit van 6 juli 1972 werd gehandhaafd. Uit de overwegingen van de Kroon moet worden afgeleid dat aan de afwijzing van de aanvraag mede ten grondslag was gelegd dat niet genoegzaam was gebleken dat met de door de vreemdeling uitgevoerde bedrijfsmatige activiteit een wezenlijk Nederlands belang was gediend.
2.7.5. Gelet op de datum van het beroepen besluit in deze zaak, heeft de minister met de verwijzing naar dit Koninklijk besluit voldoende aannemelijk gemaakt dat op 1 januari 1973 voor de toelating van vreemdelingen die hier te lande arbeid als zelfstandige wilden verrichten de eis werd gesteld dat met de beoogde activiteit een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Er bestaat geen grond om aan te nemen dat deze eis niet gold bij toelating voor voortgezet verblijf.
2.7.6. Terzake van zijn standpunt dat de invulling van deze eis thans niet strikter is dan op 1 januari 1973 het geval was, heeft de minister gesteld dat de criteria, op grond waarvan in een bepaald geval wordt beoordeeld of sprake is van een Nederlands belang, als hiervoor bedoeld, altijd van economische aard zijn geweest. Volgens de minister diende de vreemdeling reeds op 1 januari 1973 met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage te leveren aan de Nederlandse economie. Van een dergelijke bijdrage was slechts sprake, indien de desbetreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie. Volgens de minister blijkt uit paragraaf B5/9 van de Vc 2000 dat deze criteria thans nog steeds onverkort worden toegepast. Dat wijzigingen in de sociaal-economische situatie bij de toepassing van dezelfde criteria tot wisselende uitkomsten kunnen leiden, betekent niet, zo betoogt de minister, dat sprake is van strengere eisen.
2.7.7. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen terzake van de toepassing van artikel 11, vijfde lid, van de Vreemdelingenwet, is voldoende aannemelijk gemaakt dat reeds op 1 januari 1973 een wezenlijk Nederlands belang in evenbedoelde zin slechts aanwezig werd geacht, indien de desbetreffende vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage leverde aan de Nederlandse economie. De formulering van de in paragraaf B5/9 van de Vc 2000 neergelegde criteria, als omschreven in rechtsoverweging 2.5., en de daarop door de minister gegeven toelichting geven geen grond voor het oordeel dat bij de beoordeling of met de aanwezigheid van een vreemdeling die hier te lande arbeid als zelfstandige wil verrichten, een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, thans strengere eisen worden gesteld dan op 1 januari 1973 gebeurde. Aldus bestaat geen grond voor het oordeel dat het huidige inzake zelfstandigen gevoerde toelatingsbeleid op dit punt in strijd is met de standstill-bepaling.
De grief slaagt.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de zaak met toepassing van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Raad van State naar de rechtbank terugwijzen om door haar te worden behandeld en beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 23 oktober 2003 in zaak nr. AWB 02/79369;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. T.M.A. Claessens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L. Frenkel, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Frenkel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2004
348-434.