Uitspraak
200401590/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2003, kenmerk EMT/2003/4671, heeft verweerder geweigerd aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer te verlenen voor een slachtafvalbedrijf waar grondstoffen voor veevoeder, nertsenvoeder en voor de Petfood-industrie worden geproduceerd op het perceel [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 9 januari 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 juli 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.E.G. Lichtenberg, ir. H.J. Dekkers, E. den Hertog en mr. J.G.M. Roijers, advocaat te Rotterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. D. van Grieken en ing. W. Mulder, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de Stichting Wel en Wee als partij gehoord, vertegenwoordigd door M.J. Freriksen-Lesscher en
mr. F.F. Scheffer, advocaat te Deventer.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de gronden inzake artikel 8.11, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer en artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. In de inrichting wordt zogenoemd laag-risico-materiaal (hierna: LRM) afkomstig van pluimveeslachterijen uit de directe omgeving verwerkt. Het slachtafval wordt aangevoerd in gesloten vrachtwagens met opleggers/containers en door tractoren met een gesloten aanhanger. Dit slachtafval wordt verwerkt tot diepgevroren halffabrikaat en tot pluimveemeel/-vet. Voor de inrichting zijn eerder in 1992 een revisievergunning en in 1993 en 2000 veranderingsvergunningen verleend. Vergunning is gevraagd in verband met de wijzigingen die in de loop der jaren in de inrichting en in de bedrijfsvoering hebben plaatsgevonden, waaronder maatregelen die appellante heeft getroffen om de geurhinder terug te dringen.
2.3. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder niet het bevoegd gezag is voor de onderhavige inrichting. Zij is van mening dat de inrichting niet kan worden aangemerkt als een inrichting voor de destructie van dieren als bedoeld in artikel 5 van Pro de Destructiewet. De inrichting valt volgens haar dan ook niet onder categorie 8.1, aanhef en onder e en categorie 8.2, aanhef en onder b, van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), maar onder categorie 8.1, aanhef en onder d. Gelet hierop is het college van burgemeester en wethouders van het Hof van Twente het bevoegd gezag voor de inrichting, aldus appellante. Zij wijst ter ondersteuning van haar betoog op de Uitvoeringsregeling E.G.-verordening gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (hierna: de Uitvoeringsregeling).
2.3.1. Verweerder acht zich het bevoegd gezag om te beoordelen of de gevraagde vergunning verleend of geweigerd moet worden. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2001, no. 199901573/2, waar dit punt al eerder aan de orde is geweest en merkt op dat de Afdeling in haar uitspraak van 19 mei 2004, no. 200400829/1, inzake handhaving niet heeft geoordeeld dat hij niet het bevoegd gezag zou zijn voor de onderhavige inrichting.
2.3.2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede, het derde en het vierde lid.
Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, of Onze Minister bevoegd zijn te beslissen op de aanvraag om een vergunning.
Ingevolge artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Besluit) zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning ten aanzien van inrichtingen die behoren tot een categorie die daartoe in bijlage I is aangewezen.
Categorie 8.1 van bijlage I behorende bij het Besluit betreft – voor zover hier van belang – inrichtingen voor: d. het bewerken, verwerken, opslaan of overslaan van producten, die bij het slachten van dieren vrijkomen;
e. de destructie van dieren als bedoeld in artikel 5 van Pro de Destructiewet.
In categorie 8.2 van bijlage I behorende bij het Besluit is –voor zover hier van belang- bepaald dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft: b. inrichtingen als bedoeld in onderdeel 8.1, onder e.
2.3.3. De Afdeling overweegt dat wat er ook zij van de betekenis van artikel 5 van Pro de Destructiewet in het verleden, dit artikel bepaalt dat voor de verwerking van LRM een vergunning van de minister nodig is. Vast staat dat in de inrichting LRM wordt verwerkt, zodat zij onder juist genoemd artikel valt. Nu in categorie 8.1, onder e, van bijlage I van het Besluit expliciet artikel 5 van Pro de Destructiewet wordt genoemd, is de Afdeling van oordeel dat de inrichting onder deze categorie moet worden geschaard, zodat verweerder het bevoegd gezag is om te beslissen op een aanvraag om een milieuvergunning. Uit de door appellante aangehaalde Uitvoeringsregeling leidt de Afdeling niet af dat verweerder niet het bevoegd gezag zou zijn. De Uitvoeringsregeling en de verordening waarop deze is gebaseerd, hebben niet tot gevolg gehad dat artikel 5 van Pro de Destructiewet is ingetrokken of is komen te vervallen, waardoor de verwijzing in het Besluit geen betekenis meer zou hebben. Deze beroepsgrond faalt.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellante staat op het standpunt dat verweerder de vergunning ten onrechte heeft geweigerd. Zij heeft daartoe betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. De verlening van een revisievergunning zou naar mening van appellante het belang van de bescherming van het milieu dienen. Voor de onderbouwing van deze stelling verwijst zij naar de milieutechnische verslaglegging van 31 augustus 2001 van de heer E.A.J. Lipholt die de verlening van een revisievergunning een verbetering zou vinden ten opzichte van de bestaande situatie. De aanvraag om een revisievergunning was volgens appellante een uitgelezen kans om met toepassing van het vernieuwde rijks- en provinciaal geurbeleid het acceptabel geurhinderniveau vast te stellen en ook in de vergunningvoorschriften te verwerken.
Voorts heeft appellante betoogd dat zij gelet op artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer in ieder geval aanspraak kan maken op verlening van een revisievergunning met een geurnorm van 1 ge/m3.
Appellante heeft daarnaast betoogd dat het bestreden besluit genomen is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Volgens haar baseert verweerder de weigering van de vergunning ten onrechte op de stelling dat er onzekerheden bestaan omtrent de omvang van de diffuse en gekanaliseerde geuremissie. Nader onderzoek daarnaar heeft echter niet plaatsgevonden. Appellante betwist dat er sprake is van een aanzienlijke geuremissie via diffuse bronnen. Appellante bestrijdt ook de stelling van verweerder dat de geurnorm van 1 ge/m3 niet gehaald zou kunnen worden doordat de gekanaliseerde emissies te hoog zouden zijn.
Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.5.1. Verweerder staat op het standpunt dat de gevraagde vergunning niet verleend kan worden in verband met geurhinder. De door de inrichting van appellante veroorzaakte geurhinder en de berekende geurimmissieconcentraties zullen volgens verweerder in ruime mate het door hem vastgestelde acceptabele geurhinderniveau op de omliggende woningen overschrijden. Deze hinder kan niet in voldoende mate worden beperkt door het stellen van voorschriften. Hieruit volgt dat de gevraagde vergunning moet worden geweigerd, aldus verweerder.
2.5.2. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bij de invulling van de hem in het kader van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid, bij de beoordeling van de geurhinder afkomstig van de inrichting de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 juni 1995, LE/LV/AJS95.16B, tot uitgangspunt genomen. In deze brief van de Minister is als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat (nieuwe) geurhinder zo veel mogelijk moet worden voorkomen. Als er wel geurhinder optreedt, dienen maatregelen te worden getroffen die stroken met het ALARA-beginsel, dat is neergelegd in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De mate van hinder die nog acceptabel is moet volgens de brief van 30 juni 1995 worden vastgesteld door het bevoegde bestuursorgaan. Op grond van de uitgangspunten in evengenoemde brief en de daarop gebaseerde aanpak in de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) dient het bestuursorgaan in een specifieke situatie het acceptabele hinderniveau vast te stellen ter plaatse van objecten die beschermd moeten worden tegen geuroverlast. Verweerder verwijst in dit verband naar de “Nota veranderend stankbeleid, consequenties voor de industrie in de provincie Overijssel, 1997".
Deze uitwerking van het rijksbeleid voor geurhinder biedt in het onderhavige geval volgens verweerder te weinig houvast. De norm die daarin wordt genoemd, dient derhalve te worden verfijnd. Blijkens het bestreden besluit zijn voor de processen zoals die door appellante worden uitgevoerd, geen specifieke geurnormen bekend. In de NeR is hiervoor geen bijzondere regeling opgenomen. Verweerder heeft daarom de in de NeR neergelegde bijzondere regeling voor de vleesindustrie tot uitgangspunt genomen. Hierin zijn onder andere grens- en richtwaarden opgenomen voor de onaangename geuren van slachterijen. Uit deze bijzondere regeling kan voorts worden afgeleid dat een strengere norm dan 3 ge/m3 voorgeschreven kan worden, indien de hinder als onacceptabel kan worden beschouwd. Uit de vele klachten uit de omgeving, alsmede uit een door TNO uitgevoerde snuffelploegonderzoek blijkt volgens verweerder dat de geur afkomstig van de inrichting kan worden gekwalificeerd als onaangenaam tot zeer onaangenaam. Hierdoor ontstaat bij een relatief lage geurbelasting al onacceptabele geurhinder, aldus verweerder. Verweerder heeft het acceptabel geurhinderniveau daarom vastgesteld op 2 ge/m3 als 98-percentiel.
2.5.3. De Afdeling is van oordeel dat verweerder, nu geen rechtstreeks toepasselijk toetsingskader voor handen is, in redelijkheid de bijzondere regeling voor de vleesindustrie in de NeR tot uitgangspunt heeft kunnen nemen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het genoemde geurhinderniveau, waarbij de geurhinder nog acceptabel is voor de omgeving, heeft kunnen vaststellen. Blijkens het deskundigenbericht kan worden aangenomen dat als aan deze waarde wordt voldaan de geurhinder vanwege de inrichting in voldoende mate wordt beperkt. De Afdeling ziet geen reden waarom verweerder een soepeler normstelling had moeten hanteren.
2.5.4. Ten aanzien van de vraag of verweerder, gelet op het door hem vastgestelde geurhinderniveau, de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren, overweegt de Afdeling als volgt.
Bij de aanvraag om de revisievergunning is het rapport van Royal Haskoning van 27 november 2002 en aangevuld op 8 april 2003, kenmerk 9M5738.01, gevoegd. Royal Haskoning heeft de geuremissie vanwege de inrichting vastgesteld en vervolgens met behulp van geurverspreidingsberekeningen de geurconcentratie in de omgeving bepaald. Appellante staat op het standpunt dat gelet op dit rapport de gevraagde vergunning had kunnen worden verleend, omdat binnen de geurcontour van 2,5 ge/m3 als 98-percentiel, geen woonbebouwing aanwezig is.
Verweerder heeft ten aanzien van de berekeningen in voornoemd rapport echter gesteld dat deze onjuist zijn omdat er een fout zit in de door Royal Haskoning gebruikte gebouwmodule van KEMA-Stacks, versie oktober 2002. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de conclusies van verweerder ten aanzien van deze berekeningen van Royal Haskoning juist zijn. Binnen de geurcontour van 2 ge/m3 als 98-percentiel bevindt zich een groot aantal woningen en bij de dichtst bij gelegen woningen blijkt de geurbelasting op basis van de aangevraagde emissies ongeveer 5 ge/m3 als 98-percentiel te zijn. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen en acht het, gelet op het voorgaande en op het deskundigenbericht, aannemelijk dat de door verweerder vastgestelde geurnorm ter hoogte van de omliggende woningen in ruime mate wordt overschreden. Voorts bestaat geen zekerheid over de daadwerkelijke geuremissie, zowel de gekanaliseerde emissie als de diffuse emissie, vanwege de inrichting. De verscheidene rapporten die, zowel door appellante als verweerder zijn opgesteld, bevatten hierover tegenstrijdige informatie. Gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat de geuremissie vanwege de inrichting hoger is dan waar appellante van uitgaat en dat de geurbelasting voor de omgeving in de aanvraag en het daarbij behorende geurrapport rooskleuriger voorgesteld is dan zij daadwerkelijk is. De Afdeling ziet, in hetgeen appellante hieromtrent heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de aangevraagde activiteiten te veel geurhinder bij de omliggende woningen wordt veroorzaakt en dat, nu het onduidelijk is of de in de rapporten genoemde maatregelen de geurhinder voldoende zullen beperken, de gevraagde vergunning hierom geweigerd moet worden.
De stelling van appellante dat zij gelet op artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer aanspraak kan maken op een vergunning, berust op een onjuiste uitleg van dit wetsartikel. Dit artikel laat de mogelijkheid onverlet dat de gevraagde vergunning geweigerd wordt in het belang van de bescherming van het milieu. Ook kan de Afdeling appellante niet volgen in haar stelling dat verweerder niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten heeft vergaard. Deze onderzoeksplicht ontheft appellante namelijk niet van haar plicht om in het kader van de aanvraag inzicht te geven in de aard en omvang van de belasting voor het milieu die de inrichting zal veroorzaken. In het onderhavige geval heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling aan zijn verplichtingen op grond van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voldaan. De beroepsgronden treffen geen doel.
2.6. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake artikel 8.11, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer en artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.I. van Koten, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Koten
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
324.