Uitspraak
200409207/1.
Datum uitspraak: 11 november 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Bemog B.V.", gevestigd te Hoorn,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Wieringermeer,
en
het college van burgemeester en wethouders van Wieringermeer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2004 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Wiringher Beton B.V." (hierna: vergunninghoudster) een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting, zijnde een betonmortelcentrale, gelegen op het bedrijventerrein Robbenplaat te Wieringerwerf, kadastraal bekend gemeente Wieringermeer, sectie G, nummer 1196D. Dit besluit is op 4 oktober 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 11 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2004, en appellant sub 2 bij brief van 15 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 november 2004, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 24 november 2004.
Bij brief van 7 maart 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 juni 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. J. Wildschut, appellant sub 2 in persoon, bijgestaan door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door T.S.J. Rolsma en I. Lode, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, (oud) van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant sub 2 heeft de grond inzake luchtkwaliteit niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. De door hem ingebrachte bedenking inzake stofoverlast kan, gelet op de strekking daarvan, niet als grondslag dienen voor dit onderdeel van het beroep. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellanten stellen dat niet verweerder maar het college van gedeputeerde staten bevoegd was op de aanvraag om een milieuvergunning te beslissen. Zij voeren hierbij aan dat de productiecapaciteit van de inrichting niet afdoende is begrensd tot 100 ton betonmortel per uur en dat die begrenzing niet voldoende controleerbaar is. Verder blijkt uit het akoestisch onderzoek dat in uitzonderingssituaties meer dan 100 ton betonmortel per uur wordt geproduceerd, aldus appellanten. Volgens appellante sub 1 is sprake van een afvalverwerker in de zin van categorie 28.4, aanhef en onder c, sub 1, van bijlage 1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) omdat in de inrichting bedrijfsafvalstoffen worden gemengd.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede, het derde en het vierde lid.
2.3.2. In verband met de vraag of verweerder gelet op de maximale productiecapaciteit van de inrichting bevoegd was, overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met categorie 11.3, aanhef en onder c, sub 2, van bijlage 1 van het Ivb, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag voor inrichtingen, behorende tot categorie 11 van bijlage 1 van het Ivb, voor het vervaardigen van cement- of betonmortel met een capaciteit ten aanzien daarvan van 100.000 kg per uur of meer.
Bepalend voor de bevoegdheidsvraag is de capaciteit die feitelijk kan worden gerealiseerd met de installaties en bedrijfsvoering, zoals deze in de vergunningaanvraag zijn beschreven.
Volgens de vergunningaanvraag is vergunning gevraagd voor een betonmortelcentrale met een capaciteit tot 100 ton per uur. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat de begrenzing van de capaciteit van de inrichting inzake de productie van betonmortel zal plaatsvinden door middel van het afstellen van het aandrijfmechanisme van de ophaalbak. Dit mechanisme zal zodanig worden afgesteld dat het technisch niet mogelijk is 100 ton of meer betonmortel per uur te produceren, ook niet in overwerk-en/of uitzonderingssituaties. Deze afstelling zal door de installateur van het mechanisme worden verzegeld. Op grond hiervan wordt geconcludeerd dat de maximale feitelijke productiecapaciteit minder dan 100 ton betonmortel per uur is, zodat moet worden geoordeeld dat verweerder voor zover het de productiecapaciteit van de inrichting inzake betonmortel betreft, bevoegd was op de aanvraag te beslissen. In de voorschriften 1.1.1 en 1.1.2 is als waarborg voor de feitelijke begrenzing van de productiecapaciteit bovendien vastgelegd dat de hoeveelheid vervaardigd gereed product niet meer mag bedragen dan 99.999 kg per uur en dat de productiecapaciteit mechanisch dient te zijn begrensd via de toerenregeling van de aandrijving van de ophaalbak die verzegeld is, of softwarematig in afstemming met de leverancier van de installatie via de besturing van het productieproces. De beroepsgrond treft in zoverre geen doel.
2.3.3. Ter beantwoording van de vraag of de inrichting valt onder categorie 28.4, aanhef en onder c, sub 1, van bijlage 1 van het Ivb overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met categorie 28.4, aanhef en onder c, sub 1, van bijlage 1 van het Ivb, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot categorie 28 van bijlage 1 van het Ivb, voor zover het betreft inrichtingen voor onder meer het mengen van van buiten de inrichting afkomstige huishoudelijke afvalstoffen of bedrijfsafvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Onder bedrijfsafvalstoffen wordt in deze wet verstaan: afvalstoffen, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen.
Of sprake is van een (bedrijfs)afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311).
Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, zijn de stoffen die in de inrichting ten behoeve van de productie van betonmortel worden toegepast, stoffen die elders zijn bewerkt en geschikt gemaakt als grondstof daarvoor. De leverancier van deze stoffen heeft de producten beoogd geproduceerd; het zijn geen stoffen waarvan de leverancier zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Vergunninghoudster betaalt voor deze stoffen een commerciële prijs die past bij een grondstof, maar niet bij afval. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de stoffen die in de inrichting worden gebruikt geen (bedrijfs)afvalstoffen zijn. De inrichting is derhalve niet aan te merken als een afvalverwerker in de zin van categorie 28.4, aanhef en onder c, sub 1, van bijlage 1 van het Ivb. Ook in dit opzicht was verweerder bevoegd op de aanvraag te beslissen. De beroepsgrond treft in zoverre evenmin doel.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellanten vrezen een toename van geluidhinder ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Appellante sub 1 stelt dat te veel geluidruimte is vergund. Appellant sub 2 voert aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking). De omgeving dient zijns inziens, gelet op het heersende geluidsniveau, te worden getypeerd als een "rustige woonwijk" als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking, waarvoor de Handleiding een richtwaarde aanbeveelt van 45 dB(A).
2.5.1. Verweerder heeft de vergunningaanvraag getoetst aan de door hem daarvoor vastgestelde beleidsregels, die zijn beschreven in de nota "Regionaal Bedrijventerrein Robbenplaat te Wieringerwerf - Optimalisatie geluidruimte inclusief bestaand bedrijventerrein" van 26 april 2002 (hierna: de nota geluidruimte). Aangezien het gebied ter plaatse een industrieterrein is, is een grenswaarde op burgerwoningen van maximaal 65 dB(A) mogelijk, aldus verweerder.
2.5.2. Blijkens de stukken heeft de raad van de gemeente Wieringermeer bij besluit van 27 november 2003 het bestemmingsplan "Bedrijvenpark Robbenplaat-West" vastgesteld en heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland dit bestemmingsplan bij besluit van 6 juli 2004 goedgekeurd. Het plangebied bestrijkt een gebied ten westen van de Schagerweg, dat voorheen hoofdzakelijk een agrarische bestemming had. De percelen binnen het plangebied hebben de bestemming "bedrijven", behoudens twee percelen aan de [locatie[. Deze hebben de bestemming "burgerwoning" ([locaties], de woning van appellant sub 2).
Ofschoon in artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften is vermeld dat in de bestemming de inrichtingen bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder niet zijn begrepen, voorziet het bestemmingsplan op grond van artikel 4, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften in samenhang met de bijbehorende staat van bedrijven niettemin in de mogelijkheid van vestiging van inrichtingen die ingevolge artikel 2.4 van het Ivb tot een categorie inrichtingen behoren die in belangrijke mate geluidhinder veroorzaken. Gelet hierop had verweerder ingevolge artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder bij de vaststelling van het bestemmingsplan tevens een rond het betrokken terrein gelegen zone moeten vaststellen, waarbuiten de geluidbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Dit is niet geschied. Nu het bestemmingsplan, voor zover thans van belang, in rechte onaantastbaar is, moet ervan worden uitgegaan dat het plangebied niet een gezoneerd industrieterrein is, als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder. Aangezien de onderhavige inrichting niet per se op een gezoneerd industrieterrein moet zijn gelegen, is er in zoverre in ieder geval geen beletsel voor het verlenen van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
2.5.3. De nota geluidruimte is, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, aan te merken als gemeentelijke beleidsnota inzake industrielawaai en vergunningverlening in de zin van hoofdstuk 2 van de Handreiking. Verweerder heeft in het kader van het bestreden besluit de nota geluidruimte gehanteerd bij de invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid. Dit betekent onder meer dat hoofdstuk 4 van de Handreiking, anders dan appellant sub 2 meent, niet van toepassing is, zodat geen sprake kan zijn van strijd hiermee.
In de nota geluidruimte is het toegestane geluidsniveau voor het plangebied en de maximaal toegestane geluidbijdrage per deelterrein binnen het plangebied vastgesteld. De maximaal toelaatbare geluidbelasting vanwege het bedrijventerrein als geheel op de woning van appellant sub 2 heeft verweerder vastgesteld op 64 dB(A).
Verweerder heeft voor de nota geluidruimte als uitgangspunt genomen een maximale invulling van het bedrijventerrein, hetgeen betekent dat een hoogst toelaatbare waarde van 65 dB(A) voor burgerwoningen mogelijk is. In de nota geluidruimte is de totaal in te vullen bronsterkte bepaald, uitgaande van cumulatieve grenswaarden voor industrielawaai van 60 tot 64 dB(A) ter plaatse van de meest nabijgelegen woningen. Dit is niet conform (hoofdstuk 2 van) de Handreiking. Verweerder had, uitgaande van de door hem gehanteerde Handreiking, het heersende geluidsniveau moeten inventariseren en had moeten bezien welke ontwikkelingen van invloed zijn op de geluidskwaliteit. Als het gaat om een gebied dat een industriële functie moet gaan vervullen, kan de vast te stellen grenswaarde hoger zijn dan het nog heersende geluidsniveau. Verweerder heeft daaromtrent geen onderzoek verricht. Verweerder heeft bovendien niet gemotiveerd waarom niet als grenswaarde voor de burgerwoningen op het industrieterrein de richtwaarde van 55 dB(A) is nagestreefd, conform paragraaf 5.9 van de Handreiking, maar als uitgangspunt voor de nota geluidruimte is gekozen voor de hoogst toelaatbare waarde van 65 dB(A).
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de nota geluidruimte onvoldoende grondslag biedt ter invulling van de beoordelingsvrijheid van verweerder bij de bepaling van de beschikbare geluidruimte. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd, hetgeen in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond treft doel.
2.6. Appellante sub 1 stelt dat in het akoestisch rapport een te lange bedrijfsduur voor het vullen van truckmixers is aangehouden en dat het bronvermogen van de compressor waarmee cement in de silo's wordt geladen te hoog is (106,3 dB(A) in plaats van 104 dB(A)). Voorts stelt zij dat in vergunningvoorschrift 3.1.3 had moeten worden opgenomen dat een geluidscherm dient te worden geplaatst.
De Afdeling overweegt dat volgens het deskundigenbericht het akoestisch rapport terzake voldoende representatief is en dat met hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd, niet aannemelijk is gemaakt dat dit niet het geval is. Ten aanzien van de plicht tot het plaatsen van een geluidscherm overweegt de Afdeling dat zowel in het akoestisch rapport als in de vergunningaanvraag, beide deel uitmakend van de vergunning, is uitgegaan van het plaatsen van een geluidscherm, zodat dit dient te worden gerealiseerd. De beroepsgrond treft geen doel.
2.7. Appellante sub 1 wijst op het kunnen optreden van geluidhinder vanwege verkeersbewegingen van en naar de inrichting. Hij stelt dat het akoestisch rapport terzake onvoldoende is onderbouwd.
Blijkens het deskundigenbericht zijn vrachtwagens van en naar de inrichting ter hoogte van de dichtstbij gelegen woningen reeds opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Gelet hierop is er naar het oordeel van de Afdeling geen aan de inrichting toe te rekenen geluidhinder ten gevolge van verkeersbewegingen van en naar de inrichting te verwachten. De beroepsgrond treft geen doel.
2.8. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk voor zover het de grond inzake luchtkwaliteit betreft;
II. verklaart het beroep van appellant sub 2 voor het overige en het beroep van appellante sub 1 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wieringermeer van 28 september 2004;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wieringermeer tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Wieringermeer aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wieringermeer tot vergoeding van bij appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 672,07 (zegge: zeshonderdtweeënzeventig euro en zeven cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Wieringermeer aan appellant sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de gemeente Wieringermeer aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) voor appellante sub 1 en € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor appellant sub 2 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Sparreboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2005
195-424.