Uitspraak
200504650/1.
Datum uitspraak: 24 mei 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak in zaak no. 04/1936 van de rechtbank Breda van 19 april 2005 in het geding tussen:
appellante
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen.
1. Procesverloop
Bij besluit, verzonden op 6 februari 2004, heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen (hierna: het college) de op 26 augustus 1997 aan appellante verleende bouwvergunning voor het bouwen van een vleesvarkensstal op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: de bouwvergunning) ingetrokken.
Bij besluit van 2 augustus 2004 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 april 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 26 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 20 juli 2005 heeft het college van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door C. Franken, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 59, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet kunnen burgemeester en wethouders de bouwvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken indien binnen de in de bouwverordening bepaalde termijn geen begin is gemaakt met de bouwwerkzaamheden. In de bouwverordening van de gemeente Steenbergen is die termijn bepaald op 26 weken na het onherroepelijk worden van de bouwvergunning.
Vast staat dat binnen 26 weken na het onherroepelijk worden van de bouwvergunning geen begin is gemaakt met de bouwwerkzaamheden. Het college was dan ook bevoegd te besluiten tot intrekking van die vergunning.
2.2. In geschil is de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot intrekking van de bouwvergunning.
2.3. Appellante heeft deze vraag ontkennend beantwoord en heeft betoogd dat en waarom de rechtbank heeft miskend dat haar van het uitstellen van de bouwactiviteiten geen verwijt kan worden gemaakt. Het college heeft het standpunt van appellante gemotiveerd bestreden.
2.4. De Afdeling stelt voorop dat het onderhavige geschil wordt gekenmerkt door de volgende feiten en omstandigheden.
2.4.1. Bij besluit van 26 augustus 1997 heeft het college aan appellante bouwvergunning verleend voor het realiseren van een vleesvarkensstal aan de [locatie] te [plaats]. Bij besluit van 16 november 1999 heeft het college aan appellante een vergunning verleend krachtens artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de milieuvergunning onderscheidenlijk de Wm). Op 30 oktober 2001 heeft het college appellante, voor zover thans van belang, medegedeeld dat de milieuvergunning op 4 januari 2001 onherroepelijk is geworden, dat daarvan derhalve tot 4 januari 2004 gebruik kan worden gemaakt en dat vooralsnog niet tot intrekking van de bouwvergunning zal worden overgegaan. Op 8 juni 2002 heeft appellante het college medegedeeld dat zij met de bouw van de vleesvarkensstal wil beginnen zodra duidelijkheid is verkregen over de varkensrechten. Tevens verzoekt zij het college de geldigheidsduur van de bouwvergunning te koppelen aan die van de milieuvergunning. In reactie op dit verzoek deelt het college appellante op 2 juli 2002 mede dat de geldigheidsduur van de bouwvergunning is verlengd tot 4 januari 2004.
Bij brief van 11 maart 2003 heeft het college appellante medegedeeld dat de milieuvergunning reeds op 4 januari 2000 onherroepelijk was geworden en dat deze derhalve reeds op 4 januari 2003 van rechtswege is vervallen.
Bij besluit, verzonden op 25 maart 2003, heeft het college de bouwvergunning ingetrokken omdat de milieuvergunning inmiddels was vervallen. Tegen dat besluit heeft appellante tijdig bezwaar gemaakt.
Bij brief van 18 april 2003 is van de zijde van het Bureau Heffingen van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan appellante medegedeeld dat zij met ingang van 1 januari 2003 over 1658 voorwaardelijke varkensrechten beschikt.
Op 4 juni 2003 heeft de bezwaarschriftencommissie aan het college geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren.
Bij brief van 25 september 2003 heeft appellante het college verzocht haar bezwaarschrift met de nodige voortvarendheid te behandelen en daarop op korte termijn een besluit te nemen.
Bij besluit van 10 december 2003 heeft het college voormeld bezwaar van appellante gegrond verklaard. Dat besluit heeft het college — samengevat weergegeven — doen steunen op de overweging dat appellante er op grond van een van gemeentewege gedane toezegging op mocht vertrouwen dat de bouwvergunning niet vóór 4 januari 2004 zou worden ingetrokken. Daarbij heeft het college aangegeven dat het voornemens is na 4 januari 2004 een nieuwe beslissing over de intrekking te nemen.
Naar aanleiding van dat voornemen heeft appellante op 5 januari 2004 een zienswijze bij het college ingediend. In die zienswijze heeft appellante onder meer aangevoerd dat het college met de gegrondverklaring van haar bezwaren de invloed erkent van de onjuiste mededeling omtrent de geldigheidsduur van de milieuvergunning. Daarmee strookt, aldus appellante, niet dat nog onverkort wordt vastgehouden aan het voornemen de bouwvergunning in te trekken. Tenminste dient zij, zo stelt appellante, de mogelijkheid te krijgen een nieuwe aanvraag om een milieuvergunning in te dienen. Daarbij heeft appellante tevens gesteld dat het in stand blijven van de bouwvergunning voor haar van onschatbare waarde is. Appellante heeft deze zienswijze afgesloten met het verzoek haar per ommegaande mede te delen dat van het voornemen om opnieuw tot intrekking van de bouwvergunning over te gaan, zal worden afgezien.
Vervolgens heeft het college bij besluit, verzonden op 6 februari 2004, de bouwvergunning van appellante opnieuw ingetrokken.
Bij de beslissing op bezwaar heeft het college dat besluit, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd. Dit laatste besluit steunt, in de kern samengevat, op de volgende overwegingen. Het planologische regime is gewijzigd en het was duidelijk dat op korte termijn niet met de bouw kon worden gestart. Voorts heeft appellante geen nieuwe milieuvergunning en daartoe ook geen aanvraag ingediend, ook niet nadat zij op 11 maart 20033 schriftelijk op de hoogte was gebracht van het feit dat de milieuvergunning niet op 4 januari 2004 maar op 4 januari 2003 van rechtswege is vervallen. Daardoor heeft zij zichzelf in de positie gebracht dat niet vóór 4 januari 2004 — tot welke datum de geldigheidsduur van de bouwvergunning was verlengd — met de bouwwerkzaamheden aan aanvang kon worden gemaakt.
2.4.2. De Afdeling overweegt als volgt. De Afdeling stelt voorop dat intrekking van een bouwvergunning geen verplichting is maar een bevoegdheid. Bij hantering van die bevoegdheid moeten alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen. Daartoe behoren naast de door het college gestelde belangen ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. In dat kader dient tevens de vraag te worden beantwoord of het niet tijdig gebruik maken van de bouwvergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
Op zichzelf is juist dat een wijziging van het planologisch regime waaraan de bouwvergunning eertijds is getoetst, een redelijk belang kan vormen dat met de intrekking is gemoeid. Dat betekent evenwel niet dat andere belangen daarnaast geen (eventueel doorslaggevende) rol van betekenis zouden kunnen spelen.
Die andere belangen heeft het college niet alleen daadwerkelijk in zijn overwegingen betrokken, maar aanvankelijk ook van doorslaggevend gewicht geacht. Dat was immers het geval toen het college constateerde dat appellante er op grond van een van gemeentewege gedane toezegging op mocht vertrouwen dat de bouwvergunning niet vóór 4 januari 2004 zou worden ingetrokken.
Dat oordeel heeft het college ten grondslag gelegd aan het ongedaan maken van de eerste intrekking van de bouwvergunning, zoals geschied bij het besluit verzonden op 25 maart 2003. Het daartoe strekkende besluit is aan appellante, na aandringen harerzijds, pas bekend gemaakt op 10 december 2003. De wijziging van het planologische regime, die ook toen al een feit was, heeft het college daarbij niet van doorslaggevende betekenis geacht. Datzelfde gold voor de omstandigheid dat appellante, na het verlenen van de bouwvergunning op 26 maart 1997, vóór het intrekken daarvan op 25 maart 2003 niet met de bouwwerkzaamheden een aanvang had gemaakt.
Dat het voor het college, zoals thans in het bestreden besluit is verwoord, duidelijk was dat op korte termijn niet met de bouw kan worden gestart, kan, gelet op het voorgaande, derhalve bezwaarlijk zijn ingegeven door het feit dat appellante tot 10 december 2003 niet met de bouwwerkzaamheden was begonnen. Vóór 25 maart 2003 is die omstandigheid in de hand gewerkt door de toezegging van gemeentewege en ná 25 maart 2003 is de houding van appellante ingegeven door het feit dat de bouwvergunning was ingetrokken.
De Afdeling acht het in deze omstandigheden niet onbegrijpelijk dat appellante, zolang zij in het ongewisse verkeerde of het bezwaar tegen het op 25 maart 2003 verzonden intrekkingsbesluit tot het door haar gewenste gevolg zou leiden, niet is overgegaan tot het aanvragen van een milieuvergunning. Dat zij zulks niet heeft gedaan tussen 11 maart 2003 — de datum waarop zij op de hoogte werd gesteld van het feit dat de milieuvergunning reeds op 4 januari 2003 was vervallen — en 25 maart 2003 — de datum waarop het intrekkingsbesluit werd verzonden — kan appellante niet in redelijkheid worden tegengeworpen. Daarvoor acht de Afdeling die periode, in het licht van de toen aan de orde zijnde situatie, te kort.
Nadat het college bij besluit van 10 december 2003 — en derhalve kort voor meergenoemde datum van 4 januari 2004 — een nieuwe intrekking in het vooruitzicht had gesteld, had het, gelet op de gehele voorgeschiedenis, op de weg van het college gelegen om in de richting van appellante klaarheid te scheppen met betrekking tot het antwoord op de vraag wat nu precies van appellante vóór welk tijdstip werd verwacht om voor het college aannemelijk te doen zijn dat het geuite voornemen van appellante om met de bouw te willen beginnen ook daadwerkelijk in daden zou worden omgezet. Zulks klemt temeer nu appellante in haar zienswijze van 5 januari 2004 had gevraagd om in de gelegenheid te worden gesteld een milieuvergunning aan te vragen. Het college had dat verzoek kunnen en moeten aangrijpen om helderheid te scheppen. Het heeft dat niet gedaan, maar is daarentegen kort daarop, te weten op 6 februari 2004, opnieuw tot intrekking overgegaan, op de gronden als hiervoor aangegeven.
Het vorenoverwogene voert de Afdeling tot de slotsom dat in de motivering van het bestreden besluit, geplaatst tegen de achtergrond van de feiten en omstandigheden die deze zaak kenmerken, niet een passende verantwoording op het punt van de belangenafweging ligt besloten en dat dit besluit derhalve in strijd is met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het is evenmin met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en genomen en daarmee strijdig met het in artikel 3:2 van Pro die wet vastgelegde beginsel. De rechtbank heeft dit miskend.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 2 augustus 2004 alsnog vernietigen. Het college dient derhalve een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 19 april 2005, 04/1936;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen van 2 augustus 2004, CF/0400038;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenbergen tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1320,94 (zegge: dertienhonderd twintig euro en vierennegentig cent), waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Steenbergen aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de gemeente Steenbergen aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 823,00 (zegge: achthonderd drieëntwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2006
163-423.