Uitspraak
200600103/1.
Datum uitspraak: 20 december 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Amsterdam,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2005 heeft de stadsdeelraad van het stadsdeel Amsterdam-Centrum van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Haarlemmerplein" vastgesteld.
Bij besluit van 8 november 2005, kenmerk 2005-23807, heeft verweerder beslist over de goedkeuring van dit plan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2006, beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 juli 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant, de stadsdeelraad en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2006, waar appellant, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord het dagelijks bestuur van het stadsdeel, vertegenwoordigd door mr. E.A. Minderhoud, advocaat te Amsterdam, en bijgestaan door ir. A. Vos, V. Nilsson en anderen, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Heijmans Ibg Vastgoedontwikkeling B.V.", vertegenwoordigd door mr. R.P.M. Ancher-Lut en ir. B.W. Hoekstra.
Bij brief van 5 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2006, heeft appellant zijn beroep ingetrokken, voor zover het betreft het aantal op te heffen parkeerplaatsen op maaiveldniveau.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de stadsdeelraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Het plan
2.3. Het plan heeft betrekking op een deel van het Haarlemmerplein en voorziet onder meer in een ondergrondse parkeergarage, woningen en een bergbezinkbassin.
Standpunt van appellant
2.4. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Hij voert daartoe aan dat de ondergrondse parkeergarage voorziet in teveel parkeerplaatsen en dat het bergbezinkbassin een aantasting van de aanwezige bomen met zich zal brengen. Hij voert aan dat het plan een toename van de geluidhinder met zich zal brengen. Voorts voert hij aan dat verweerder zijn besluit ten onrechte heeft gebaseerd op een verouderd milieueffectrapport en dat het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit onjuist en onvolledig is. In dit verband voert hij onder meer aan dat de gebruikte invoergegevens niet correct zijn.
Standpunt van verweerder
2.5. Verweerder heeft het plan niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft het goedgekeurd. Hij stelt onder meer dat de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit voldoende zijn onderzocht en dat na verwezenlijking van het plan zal worden voldaan aan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005).
Parkeerplaatsen en bergbezinkbassin
Vaststelling van de feiten
2.6. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden, die op de plankaart zijn bestemd tot "Gemengde doeleinden, waaronder een ondergrondse parkeervoorziening", aangewezen voor:
a. woningen, met dien verstande dat deze niet zijn toegelaten in de eerste bouwlaag aan de zijde van het Haarlemmerplein en met inachtneming van het bepaalde in lid 2, onder E;
b. kantoren I, met dien verstande dat deze niet zijn toegelaten in de eerste bouwlaag aan de zijde van het Haarlemmerplein;
c. kantoren II;
(….)
e. galeries;
f. winkels, met uitzondering van smartshops, en voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening, met dien verstande dat deze uitsluitend zijn toegelaten in de eerste bouwlaag;
(….)
i. inpandige en ondergrondse fietsenstallingen;
k. een ondergrondse parkeervoorziening, alsmede een ondergronds bergbezinkbassin en openbare nutsvoorzieningen.
Ingevolge artikel 3, derde lid, onder g, van de planvoorschriften bedraagt de bouwhoogte van gebouwen ten hoogste de op de plankaart aangegeven bouwhoogte. Op de plankaart zijn bouwhoogten van 15, 18 en 21 meter opgenomen.
Ingevolge artikel 3, derde lid, onder j, van de planvoorschriften bedraagt het aantal bouwlagen van een ondergrondse parkeervoorziening, waaronder mede begrepen een ondergrondse fietsenstalling en een ondergronds bergbezinkbassin, ten hoogste vier.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden, die op de plankaart zijn bestemd tot "Openbare ruimte, waaronder een ondergrondse parkeervoorziening" aangewezen voor:
a. rijwegen, fiets- en voetpaden, pleinen, speelvoorzieningen en openbaar groen, alsmede voor:
b. een ondergrondse parkeervoorziening, waaronder mede begrepen een ondergrondse fietsenstalling, alsmede een ondergronds bergbezinkbassin.
Het aantal bouwlagen van een ondergrondse parkeervoorziening, alsmede van een ondergronds bergbezinkbassin bedraagt ten hoogste vier.
2.6.2. In de plantoelichting staat dat in de bebouwing een ondergrondse parkeervoorziening zal worden gerealiseerd met een maximale capaciteit van 230 parkeerplaatsen. De parkeergarage zal enerzijds de parkeerruimte bevatten ten behoeve van de woningen en bedrijven die in de nieuwbouw worden gerealiseerd. Anderzijds krijgt de parkeergarage openbare parkeerplaatsen, bestemd voor bezoekers en buurtbewoners. Op deze manier dient de parkeergarage mede ter compensatie voor de parkeerplekken die ten koste van de nieuwbouw en de herinrichting op het plein zullen verdwijnen. Het Haarlemmerplein zal rondom de nieuwbouw autovrij worden ingericht. De verhouding bezoekersplaatsen/bewonersplaatsen in de ondergrondse parkeergarage zal naar verwachting 70/30% bedragen. Het realiseren van bezoekersplaatsen past in eerder genoemd bestuurlijk uitgangspunt uit het "Programmakkoord 2002-2006", waarbij niet-noodzakelijk autoverkeer zal worden gestimuleerd buiten het centrum te parkeren.
Het oordeel van de Afdeling
2.7. Vast staat dat de parkeergarage voorziet in een groter aantal parkeerplaatsen dan het aantal parkeerplaatsen dat op de openbare weg zal worden opgeheven. De parkeergarage voorziet derhalve niet slechts in compensatie van het aantal parkeerplaatsen dat als gevolg van de bouw van het complex op de openbare weg verloren zal gaan, maar heeft een toename van het aantal parkeerplaatsen in het gebied tot gevolg. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het beleid van het gemeentebestuur van Amsterdam er op is gericht aan de rand van het stadscentrum parkeerplaatsen voor bezoekers te verwezenlijken teneinde parkeeroverlast in het centrum te voorkomen. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Nu de voorziene parkeergarage aan de rand van het centrum is voorzien heeft verweerder in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien voor het oordeel dat het plan voorziet in teveel parkeerplaatsen of dat het plan in strijd is met het voormelde beleid.
Voor zover appellant vreest dat het bergbezinkbassin met zich zal brengen dat de aanwezige bomen zullen worden aangetast overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de aanwezige bomen zoveel mogelijk zullen worden gespaard, doch dat niet uit te sluiten is dat enkele bomen zullen moeten verdwijnen. Uit de stukken is voorts gebleken dat het bergbezinkbassin noodzakelijk is voor de binnenstedelijke waterhuishouding in het kader van het voorkomen van overstort van vuil water op het oppervlaktewater. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij het bergbezinkbassin zwaarder dient te wegen dan het belang van het behoud van alle bomen in het gebied.
Geluidhinder
Vaststelling van de feiten
2.8. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.8.1. Het plangebied ligt in een geluidszone vanwege een weg en in een geluidszone vanwege een spoorweg.
2.8.2. In de plantoelichting staat dat met de directe ligging aan het hoofdnet auto- (route Haarlemmer Houttuinen, Planciusstraat, Haarlemmerweg) en het spoorlijntraject Amsterdam-Amsterdam Sloterdijk het plangebied is gelegen in zowel de geluidzone voor wegverkeers- als railverkeerslawaai. Aan alle zijden van het nieuwe gebouw worden de voorkeursgrenswaarden als bedoeld in de Wet geluidhinder overschreden. Maatregelen aan de bron, zoals het plaatsen van geluidsschermen, is in dit binnenstedelijke gebied vanuit stedenbouwkundig oogpunt onaanvaardbaar. De realisatie van de woningen en andere geluidgevoelige bestemmingen is alleen mogelijk met een ontheffing, aldus de toelichting.
2.8.3. Bij besluit van 13 april 2005 zijn hogere grenswaarden voor wegverkeerslawaai en spoorweglawaai vastgesteld.
Het oordeel van de Afdeling
2.9. De Afdeling stelt voorop dat het bezwaar van appellant dat in dit geval maatregelen aan de bron hadden moeten worden getroffen om tot een vermindering van de geluidbelasting ter plaatse te komen in de procedure omtrent de verlening van de hogere grenswaarden aan de orde dient te worden gesteld. Voorts is niet gebleken dat niet aan de hogere grenswaarden kan worden voldaan.
Luchtkwaliteit
Vaststelling van de feiten
2.10. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.10.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, onder a en b, van het Blk 2005 gelden voor stikstofdioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 23 van Pro het Blk 2005 gelden voor benzeen de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens, gedefinieerd als jaargemiddelde concentraties:
a. tot 1 januari 2010, 10 microgram per m³;
b. met ingang van 1 januari 2010, 5 microgram per m³.
2.10.2. In het milieueffectrapport "Bioscoop Haarlemmerplein" uit augustus 2001 staat dat in dit milieueffectrapport de invloed van de vestiging van de bioscoop op de luchtkwaliteit is bepaald aan de hand van de component stikstofdioxide. Op grond van berekeningen kan worden vastgesteld dat de uurgemiddelde concentratie aan stikstofdioxide op het Haarlemmerplein in de huidige situatie (2000) tussen 110 en 120 microgram per m³ ligt, aldus het milieueffectrapport.
2.10.3. Ten aanzien van de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit is in de plantoelichting opgenomen dat bij het milieueffectrapport "Bioscoop Haarlemmerplein" onderzoek is gedaan naar de effecten van de bouw van een bioscoop met 1800 stoelen op dezelfde locatie in het plangebied als waar het woningencomplex is geprojecteerd. Bij het bioscoopplan ten behoeve waarvan voormeld milieueffectrapport is opgesteld, was ook een ondergrondse parkeervoorziening geprojecteerd met een capaciteit gelijk aan die van de parkeervoorziening die in het ontwerpbestemmingsplan Haarlemmerplein wordt mogelijk gemaakt. Gezien het milieueffectrapport voor de bioscoop op het Haarlemmerplein en gezien de omstandigheid dat er geen bioscoop maar slechts woningen en enige publieksvoorzieningen als winkels en horeca op dezelfde locatie worden mogelijk gemaakt, met een even grote ondergrondse parkeervoorziening, en voorts gezien de omstandigheid dat de verkeerssituatie niet is veranderd ten opzichte van de situatie ten tijde van het onderzoek ten behoeve van de beoordelingsnotitie, is de conclusie gerechtvaardigd dat de verontreiniging de drempelwaarden van het Besluit luchtkwaliteit niet overschrijdt en dat de realisering van het bestemmingsplan geen onaanvaardbare negatieve gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit in het plangebied, aldus de toelichting.
2.10.4. In het rapport "Luchtkwaliteit ten behoeve van het project Haarlemmerplein" van 15 september 2005 van het Ingenieursbureau Gemeente Amsterdam (hierna: het IBA-rapport) staat dat de achtergrondconcentraties zijn gebaseerd op meetgegevens van de GGD Amsterdam. De in het IBA-rapport gehanteerde snelheidstypering van het verkeer is "doorstromend verkeer". In het IBA-rapport staat dat in de autonome situatie en in de plansituatie in 2010 (zonder en met knip) de grenswaarden voor de uurgemiddelde concentratie voor stikstofdioxide niet worden overschreden. De grenswaarden voor jaargemiddelde concentratie voor stikstofdioxide worden in 2010 evenmin overschreden.
De norm betreffende de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM10) in de buitenlucht wordt alleen in de huidige situatie overschreden. In de autonome situatie en in de plansituatie in 2010 is geen sprake meer van knelpunten. De grenswaarden van de overige onderzochte componenten (koolmonoxide, zwaveldioxide en benzeen) worden niet overschreden, aldus het IBA-rapport.
2.10.5. In het in opdracht van appellant opgestelde onderzoek "Beoordeling van het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit ten behoeve van het project Haarlemmerplein" van Milieudefensie van 10 maart 2006 staat dat door onjuiste aannames en veronderstellingen in het rapport van het IBA omtrent emissies, de toekomstige concentraties zwevende deeltjes en stikstofdioxide in werkelijkheid hoger zijn dan door het IBA is berekend. Gesteld wordt onder meer dat er ter plaatse sprake is van "stagnerend verkeer" en dat ten onrechte is uitgegaan van de typering "doorstromend verkeer".
2.10.6. In het deskundigenbericht staat dat de in het IBA-rapport gehanteerde achtergrondconcentraties van de GGD lager zijn dan de achtergrondwaarden van het RIVM, die standaard worden gebruikt. Voor zwevende deeltjes blijkt dat in 2010 met de GGD-achtergrondconcentraties wel en met de RIVM-achtergrondconcentraties niet aan de norm voor het aantal overschrijdingen van de vierentwintig-uurgemiddelde grenswaarde als bedoeld in artikel 20 van Pro het Blk 2005 kan worden voldaan. Voorts staat ten aanzien van de snelheidstypering in het deskundigenbericht dat bij bezoek ter plaatse bleek dat in de directe omgeving vijf verkeerslichten aanwezig zijn, waardoor de verkeerssituatie valt te beschrijven als "stagnerend verkeer".
Ten aanzien van benzeen staat in het deskundigenbericht dat door in het IBA-rapport de luchtkwaliteit niet te toetsen aan de normen voor wat betreft deze stof, waarvan specifiek bekend is dat deze stof invloed heeft op de luchtkwaliteit als gevolg van parkeerbewegingen, niet is onderbouwd dat met betrekking tot deze stof aan de grenswaarden van het Blk 2005 wordt voldaan.
Het oordeel van de Afdeling
2.11. Vast staat dat verweerder in het kader van zijn toets aan de in het Blk 2005 gestelde grenswaarden slechts het uit 2001 stammende milieueffectrapport "Bioscoop Haarlemmerplein" bij zijn besluit heeft betrokken. Nog daargelaten het feit dat bij dit milieueffectrapport geen rekening kon worden gehouden met het Blk 2005, is bij dit milieueffectrapport geen onderzoek verricht naar de gevolgen van het voorliggende plan op de concentraties zwevende deeltjes en benzeen in de buitenlucht. Voorts biedt dit rapport onvoldoende inzicht in de huidige achtergrondconcentraties aan stikstofdioxide en de verwachte achtergrondconcentraties aan stikstofdioxide in 2010. Derhalve had verweerder bij zijn besluit omtrent goedkeuring in het kader van de vraag of voldaan kan worden aan de grenswaarden van het Blk 2005 zich niet mogen baseren op dit milieueffectrapport.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb dient te worden vernietigd.
2.11.1. Na het nemen van het bestreden besluit op 8 november 2005 is het IBA-rapport van 15 september 2005 aan verweerder overgelegd. Verweerder heeft de Afdeling verzocht het IBA-rapport bij de oordeelsvorming te betrekken.
De vraag of het IBA-rapport grondslag kan bieden voor gebruikmaking van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb beantwoord de Afdeling ontkennend. Daarbij is het volgende van belang. In het IBA-rapport is aangegeven dat na verwezenlijking van het plan aan de grenswaarden van het Blk 2005 wordt voldaan. Appellant heeft de conclusies middels een tegenonderzoek bestreden. Zijn argumenten raken onder meer de representativiteit van de invoergegevens op grond waarvan het IBA de luchtkwaliteit op het Haarlemmerplein heeft berekend.
De Afdeling kan de juistheid van de feitelijke stellingen van appellant op basis van de beschikbare stukken niet afdoende beoordelen. Daarbij is van belang dat in het deskundigenbericht is vermeld, dat "op dit moment niet kan worden beoordeeld of de GGD-waarden (on)betrouwbaar zijn.". Daarvoor is meer uitgebreide evaluatie van de GGD-waarden nodig. Daarna zal blijken of de GGD-waarden een onderschatting, dan wel dat de RIVM-waarden een overschatting geven voor de betreffende locatie, aldus nog steeds het deskundigenbericht. De Afdeling is zonder bedoelde evaluatie of nader onderzoek niet in staat antwoord te geven op de vraag of de in het IBA-rapport gebruikte GGD-achtergrondconcentraties, naast de RIVM-achtergrondconcentraties, als voldoende representatief kunnen worden aangemerkt. De Afdeling is, mede gelet op het toepasselijke wettelijke kader, van oordeel dat het in eerste instantie aan verweerder is genoemde onduidelijkheden op te helderen. Het is thans aan verweerder om in een nader besluit op deugdelijke wijze te motiveren dat aan de eisen van het Blk 2005 wordt voldaan. Hiervoor is te meer aanleiding omdat de als gevolg van de voorziene parkeergarage vereiste berekeningen ontbreken en op basis van het IBA-rapport niet kan worden vastgesteld of wordt voldaan aan de in het Blk 2005 gestelde grenswaarden voor benzeen. Verder is van gewicht dat, gelet op hetgeen hieromtrent in het deskundigenbericht is vermeld, moet worden betwijfeld of de in het onderzoek gebruikte omgevingsfactor van "doorstromend verkeer" voldoende representatief is voor de verkeerssituatie bij het Haarlemmerplein.
Proceskosten
2.12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 8 november 2005, kenmerk 2005-23807;
III. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Langeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2006
317-459.