Uitspraak
200602517/1.
Datum uitspraak: 4 april 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgezonderde aansprakelijkheid "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen, de stichting "Stichting Natuur en Milieu", gevestigd te Utrecht en de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", gevestigd te Tilburg,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2006 heeft verweerder aan de stichting "Stichting Duurzame Energieproductie Pluimveehouderij" (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het opwekken van duurzame energie door middel van de thermische conversie van maximaal 441.000 ton stapelbare pluimveemest, pluimveeveren en vergelijkbare schone biomassa per jaar. Dit besluit is op 27 februari 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 28 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 3 april 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 17 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 oktober 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door drs. L.P.N. de Gier, ambtenaar van de provincie, en ing. W. van Soelen, deskundige, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. W.J. Haeser, advocaat te Rotterdam, en C.M. Munster, P. van Beuzekom en A. Meerkerk.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
Ontvankelijkheid
2.2. Vergunninghoudster heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat betrekking heeft op de emissie van fluoride.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Anders dan vergunninghoudster heeft gesteld, vindt het beroep wel zijn grondslag in de bedenkingen, waarin immers is aangevoerd dat de vergunde HF-emissie te ruim is. Het beroep is daarom op dit punt ontvankelijk.
Revisievergunning
2.3. Appellanten betogen dat verweerder de aanvraag om een revisievergunning niet in behandeling had mogen nemen, omdat vergunninghoudster een oprichtingsvergunning had moeten aanvragen. Het besluit van verweerder van 30 maart 2004 tot verlenging van de termijn als bedoeld in artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer achten zij strijdig met dit artikel.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan, indien kan worden verwacht dat de inrichting niet binnen de hierboven genoemde termijn kan worden voltooid en in werking gebracht, in de vergunning een andere termijn worden vastgesteld, die daarvoor in de plaats treedt.
2.3.2. Op 6 maart 2002 zijn de beroepen tegen de op 10 oktober 2000 verleende oprichtingsvergunning ongegrond verklaard. Niet in geschil is dat de inrichting niet binnen drie jaren nadat de onderliggende vergunning onherroepelijk is geworden, is opgericht.
Met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft verweerder bij besluit van 30 maart 2004 de termijn voor het oprichten van de inrichting verlengd met maximaal twee jaar.
Dit besluit is, wat er van die verlenging ook zij, rechtens onaantastbaar geworden. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de door appellanten gestelde onjuistheid daarvan hem noch vergunninghoudster kan worden tegengeworpen. Hieruit volgt dat de onderliggende vergunning voor de inrichting niet is vervallen en dat vergunninghoudster terecht een aanvraag om een revisievergunning heeft ingediend. Dat vergunninghoudster een geheel nieuwe aanvraag heeft ingediend en geen enkel onderdeel van de aanvraag die behoort bij de onderliggende vergunning deel uitmaakt van de onderhavige vergunning, maakt niet dat hierom geen sprake zou zijn van een revisievergunning.
Aanvraag
2.4. Appellanten stellen dat de niet-technische samenvatting in de aanvraag niet voldoet aan de eisen die het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) en artikel 6 van Pro de IPPC-richtlijn hieraan stellen. Zo is naar hun mening ten onrechte niet vermeld dat en in welke mate de verbrandingscapaciteit, de schoorsteenemissies en de hoeveelheid afvalstoffen ten opzichte van de onderliggende vergunning zijn toegenomen. Wat de droge rookgasreiniging betreft, had volgens hen moeten worden vermeld dat er een, aan de onderliggende vergunning, inferieure technologie zal worden gebruikt. Voorts zou de samenvatting ten onrechte niet hebben vermeld dat de verandering m.e.r.-beoordelingsplichtig is.
2.4.1. Verweerder heeft gesteld dat een groot aantal veranderingen ten opzichte van de vergunde situatie aanleiding was voor de indiening van een revisieaanvraag. In de niet-technische samenvatting is er voor gekozen, aldus verweerder, om juist de veranderingen ten opzichte van de vergunde situatie nader te belichten.
2.4.2. Voor zover appellanten een beroep doen op de IPPC-richtlijn, overweegt de Afdeling dat een rechtstreeks beroep op de IPPC-richtlijn niet aan de orde is, nu deze bij wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), is geïmplementeerd in onder meer de Wet milieubeheer. De Afdeling ziet geen aanleiding om te menen dat dit onvolledig of anderszins gebrekkig is gebeurd.
2.4.3. In de samenvatting van de aanvraag is, kort samengevat en voor zover hier relevant, aangegeven dat de verbrandingscapaciteit, de hoeveelheid reststof, het rookgasreinigingsresidu en de maximale jaarlijkse vrachten aan geëmitteerde stoffen toenemen en dat de rookgasreiniging wordt gewijzigd.
Dat hierin niet de exacte omvang van de toenames is vermeld, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat verweerder de samenvatting niet toereikend had mogen achten. Ook het overige dat appellanten ten aanzien van de niet-technische samenvatting in de aanvraag hebben aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat deze samenvatting niet voldoet aan het Ivb.
M.e.r.-(beoordelings)plicht
2.5. Appellanten voeren voorts aan dat zij bij de ter visie gelegde documenten geen actueel MER, geen verslag van het vooroverleg en geen adviezen van wettelijke adviseurs hebben aangetroffen.
Wat het MER betreft overweegt de Afdeling dat in overweging 2.6 en volgende aan de orde komt of verweerder een m.e.r.-beoordelingsplicht had of een MER had moeten laten opstellen. Over de overige beweerdelijk bij de terinzagelegging ontbrekende stukken overweegt de Afdeling dat verweerder in het bestreden besluit reeds zijn reactie daarop heeft gegeven en dat appellanten noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen hebben aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn.
2.6. Appellanten werpen op dat vanwege de vele wijzigingen ten opzichte van de onderliggende vergunning een nieuw MER had moeten worden opgesteld dan wel dat verweerder ten minste had moeten beoordelen of een MER had moeten worden opgesteld. Zo wijzen zij op de toeneming van de capaciteit van de inrichting, zowel berekend op basis van natte pluimveemest als in termen van droogstofgehalte.
2.6.1. Verweerder betoogt dat de veranderingen/uitbreidingen dusdanig gering zijn, dat er noch een MER-plicht noch een m.e.r.-beoordelingsplicht bestond. Daarbij wijst verweerder op de door hem op 5 februari 2002 geaccepteerde melding als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, die ziet op de wijziging van de verwerkingscapaciteit voor pluimveemest van 350.000 ton per jaar bij een droge stofgehalte van 60% naar 420.000 ton per jaar bij een droge stofgehalte van 50% en op de mogelijkheid om maximaal 20.000 ton pluimveeveren te verwerken ter vervanging van circa 30.000 ton pluimveemest. Ten opzichte van deze melding neemt de verwerkingscapaciteit met ongeveer 58 ton per dag toe, waardoor een MER-plicht dan wel m.e.r.-beoordelingsplicht, gelet op onderdeel C en onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, volgens verweerder niet aan de orde was.
2.6.2. Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer geldt een voor een inrichting verleende vergunning tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:
a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;
b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en
c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.
2.6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 augustus 2002 in zaak nr. 200105688/1 (www.raadvanstate.nl, AB 2003, 28), leidt het accepteren van een melding niet tot wijziging van de vergunning en kunnen de gemelde veranderingen evenmin worden geacht in de plaats te zijn getreden van de desbetreffende onderdelen van de vergunning. De vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen blijven gelden.
De inhoud van de aan vergunninghoudster verleende oprichtingsvergunning van 10 oktober 2000 blijft daarom het uitgangspunt voor de beoordeling van het onderhavige besluit. Dat verweerder bij besluit van 5 februari 2002 een melding heeft geaccepteerd, waarbij de verwerkingscapaciteit voor pluimveemest is gewijzigd van 350.000 ton per jaar naar 420.000 ton per jaar, dient de Afdeling bij de beoordeling van de vraag of er ten aanzien van het onderhavige besluit een MER-plicht dan wel m.e.r.-beoordelingsplicht bestond derhalve buiten beschouwing te laten.
2.6.4. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt.
In artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten worden aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, eerste en tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit), voor zover hier van belang, worden als activiteiten bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, en artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C respectievelijk onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In categorie 18.1, aanhef en onder a, van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit is aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan de procedure bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8d van de wet van toepassing is, de oprichting van een inrichting bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.
In categorie 18.2 van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit is aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan de procedure bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8d van de wet van toepassing is, de oprichting van een inrichting bestemd voor het bewerken, verwerken of vernietigen van dierlijke of overige organische meststoffen, groenafval en GFT, niet zijnde gevaarlijke afvalstoffen in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 100 ton per dag of meer.
In categorie 18.3 van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit, voor zover hier van belang, is aangewezen als activiteit ten aanzien waarvan de procedure bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8d van de wet van toepassing is, de wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het beheer van afvalstoffen, bedoeld in de categorieën 18.1 of 18.2 van onderdeel D van deze bijlage, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op het beheer van afvalstoffen in een hoeveelheid van 100 ton per dag of meer.
Ingevolge artikel 7.28, tweede lid, van de Wet milieubeheer laat het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling indien een besluit als bedoeld in artikel 7.8a krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen en
a. bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.8b, eerste lid, inhoudende dat geen MER behoeft te worden gemaakt, of
b. bij het indienen van de aanvraag geen MER is overgelegd.
2.6.5. De oprichtingsvergunning van 10 oktober 2000 ziet op een verwerkingscapaciteit van maximaal 1.050 ton pluimveemest per dag. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het verwerken van 1.260 ton pluimveemest per dag. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 augustus 2000 in de zaken no.'s E03.99.0202, E03.99.0203 en E03.99.0204 (AB 2000, 455, M en R 2000/11, nr. 118, JM 2000/141) is voor de vraag of een MER moet worden opgesteld niet de toename van het grondstoffengebruik bepalend, maar of de installatie zodanig wordt gewijzigd dat het vermogen om grondstoffen te verwerken met meer dan 100 ton per dag toeneemt. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting wordt de technische capaciteit als gevolg van de nu verleende vergunning niet uitgebreid, maar wordt de technische capaciteit beter benut doordat het onderhoud van de installatie minder tijd vergt dan bij de oprichting is voorzien, waardoor het aantal productieve bedrijfsuren stijgt. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat het bestreden besluit niet ziet op een activiteit als bedoeld in categorie 18.3 van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit, zodat verweerder zich terecht, zij het op een onjuiste grond, op het standpunt heeft gesteld dat er geen m.e.r.-beoordelingsplicht bestond. Evenmin bestond er een m.e.r.-plicht, nu de in onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit vermelde relevante activiteiten oprichtingssituaties betreffen waarvan hier geen sprake is. Dit beroepsonderdeel faalt derhalve.
Algemeen toetsingskader
2.7. Ingevolge artikel 8.9 van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, draagt het bevoegd gezag er bij de beslissing op de aanvraag zorg voor dat er geen strijd ontstaat met regels die met betrekking tot de inrichting gelden, gesteld bij of krachtens deze wet.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Voorschrift 2.1.1
2.8. Appellanten hebben een aantal bezwaren aangevoerd met betrekking tot het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1.
Verweerder heeft in zijn nadere memorie van 12 december 2006 verzocht om vernietiging van dit voorschrift.
Nu verweerder zich thans, anders dan in het bestreden besluit, op het standpunt stelt dat genoemd voorschrift niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Besluit verbranden afvalstoffen
2.9. Appellanten stellen dat in de vergunningvoorschriften ten onrechte niet is opgenomen dat de inrichting onder de werkingssfeer van het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: Bva) valt en aan de hierin vermelde emissie-eisen moet voldoen.
2.9.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor de verbranding van afval, bestaande uit stapelbare pluimveemest en pluimveeveren. Gezien de artikelen 1 en 2 van het Bva is dit Besluit van toepassing op de onderhavige inrichting. Nu het Bva een algemene maatregel van bestuur is als bedoeld in artikel 8.44 van de Wet milieubeheer en dit Besluit rechtstreeks werkende algemene regels bevat, heeft verweerder terecht niet in de vergunningvoorschriften bepaald dat de inrichting de hierin opgenomen emissie-eisen dient na te leven.
2.10. Appellanten betogen voorts dat bij de uitoefening van de vergunde activiteiten niet aan de emissie-eisen van het Bva wordt voldaan.
2.10.1. Gelet op de in de aanvraag vermelde daggemiddelde waarden en de van toepassing zijnde daggemiddelde waarden die in paragraaf 1 van de Bijlage behorende bij het Bva zijn opgenomen, constateert de Afdeling dat aan de emissie-eisen van het Bva kan worden voldaan.
2.10.2. Dat geldt niet ten aanzien van de emissie van koolmonoxide (hierna: CO). Daarvan kan niet op voorhand met zekerheid worden gesteld dat altijd aan de emissie-eis uit het Bva kan worden voldaan.
In voorschrift 1.4 van de Bijlage behorende bij het Bva is echter bepaald dat met betrekking tot verbrandingsinstallaties als bedoeld in voorschrift 1.1, eerste lid, waarin de wervelbedtechnologie wordt gebruikt, het bevoegd gezag, in afwijking van dat voorschrift, in de vergunning een van de A-tabellen van deze paragraaf afwijkende emissiegrenswaarde voor koolmonoxide kan opnemen van ten hoogste een uurgemiddelde van 100 mg/m3. Nu in de inrichting wervelbedtechnologie wordt toegepast, heeft verweerder hieraan invulling gegeven door voorschrift 2.1.2 aan de vergunning te verbinden. In dit voorschrift is bepaald dat de uitworp van CO met de rookgassen niet meer mag bedragen dan 100 mg/m3 als uurgemiddelde waarde. Niet aannemelijk is geworden dat niet aan deze grenswaarde kan worden voldaan.
Beste beschikbare technieken
2.11. Appellanten brengen naar voren dat de in het Bva opgenomen emissiegrenswaarden met betrekking tot de stoffen die in de onderhavige inrichting worden geëmitteerd, ruimer zijn dan de prestatieranges voor deze stoffen die in het (concept) "Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration" (hierna: BREF WI) staan vermeld bij toepassing van de beste beschikbare technieken (hierna: bbt).
2.11.1. Verweerder stelt dat de emissiegrenswaarden die in het Bva voor de geëmitteerde stoffen zijn opgenomen, overeenkomen met de prestatieranges die in het BREF WI voor deze stoffen zijn vermeld, omdat een systeem van droge rookgasreiniging in dit geval als bbt kan worden beschouwd en voldoende is dat een van de twee emissiewaarden van het Bva valt binnen de in het BREF opgenomen prestatierange.
2.11.2. Zowel in het BREF WI als in het Bva zijn voor de meeste stoffen die de inrichting emitteert, halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden opgenomen.
De Afdeling is met verweerder van oordeel dat indien één van de twee emissiegrenswaarden van het Bva valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF, voldaan wordt aan bbt gelet op hoofdstuk 5, pg. 431, van het BREF WI, waarin onder meer staat: "Where emission or consumption levels "associated with best available techniques" are presented, this is to be understood as meaning that those levels represent the environmental performance that could be anticipated as a result of the application, in this sector, of the techniques described, bearing in mind the balance of costs and advantages inherent within the definition of BAT. However, they are neither emission nor consumption limit values and should not be understood as such."
* HCl, HF en SO2 bij droge rookgasreiniging
2.11.3. Ten aanzien van het standpunt van verweerder dat droge rookgasreiniging in dit geval kan worden beschouwd als bbt, overweegt de Afdeling als volgt.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat ingeval van droge rookgasreiniging voor de emissie van de stoffen HCl, HF en SO2 BREF-waarden gelden die overeenkomen met de emissiegrenswaarden die voor deze stoffen zijn opgenomen in het Bva. Appellanten hebben dit niet betwist. Ingeval van natte rookgasreiniging komen de BREF-waarden niet overeen met de Bva-waarden, behoudens ten aanzien van de daggemiddelde waarde van HF.
De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het BREF WI natte rookgasreiniging niet zonder meer als bbt aanmerkt, maar aan het bevoegd gezag de ruimte biedt om na afweging van de verschillende milieu-aspecten als bijvoorbeeld luchtemissies, waterverbruik en energieverbruik een keuze te maken tussen deze drie rookgasreinigingssystemen. In hoofdstuk 5, pg. 440, van het BREF WI staat namelijk: "Wet FGT (flue gas treatment) systems generally have the highest absorption capacity and deliver the lowest emission levels for these substances, but are generally more expensive. See Table 5.3 for consideration of criteria for selection between the main FGT systems, including cross-media impacts." Uit deze tabel blijkt dat aan elk van de genoemde systemen wat het milieu betreft voor- en nadelen kleven. Zo leidt een systeem van natte rookgasreiniging tot lagere emissies naar de lucht dan een systeem van droge rookgasreiniging, maar gaat laatstgenoemd systeem niet gepaard met een toename van lozingen van afvalwater. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat droge rookgasreiniging in dit geval kan worden aangemerkt als bbt. Anders dan appellanten stellen, komen de emissiegrenswaarden die in het Bva voor de stoffen HCl, HF en SO2 zijn opgenomen, bij toepassing van droge rookgasreiniging overeen met de in het BREF WI opgenomen prestatieranges bij toepassing van bbt.
* NOx
2.11.4. Wat de geëmitteerde stof NOx betreft, zijn de in het Bva opgenomen halfuurgemiddelde en daggemiddelde grenswaarden veel hoger dan de prestatieranges in het BREF WI. In het Bva is echter tevens een maandgemiddelde norm van 70 mg/m3 opgenomen, die volgens het deskundigenbericht aangeeft dat sprake is van een emissieniveau dat gelijk staat aan toepassing van bbt. De aangevraagde reinigingsmethode voor NOx is selectieve katalytische reductie (SCR). Volgens het deskundigenbericht is deze techniek naar de meest recente wetenschappelijke inzichten de beste techniek die beschikbaar is op het gebied van NOx-reductie. Voorts zou een prestatienorm van 70 mg/m3 als maandgemiddelde een normering zijn waarmee het goed functioneren van de reductietechniek is gewaarborgd.
Niet gebleken is dat deze bevindingen onjuist zijn. De Afdeling is daarom van oordeel dat het Bva wat deze stof betreft in voldoende mate waarborgt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
* CO
2.11.5. Ten aanzien van de emissie van CO geldt ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.2, dat - zoals gesteld in overweging 2.10.2 - gestoeld is op voorschrift 1.4 van de Bijlage behorende bij het Bva, een norm van 100 mg/m3 als uurgemiddelde waarde. Deze norm valt niet in de prestatierange van 5-30 mg/m3 die in het BREF WI voor deze stof is opgenomen.
In het deskundigenbericht is hierover opgemerkt dat het Bva op het punt van verbrandingsefficiëntie desondanks de toepassing van bbt en de goede werking daarvan in voldoende mate waarborgt, nu in het Bva eveneens normen zijn opgenomen voor onverbrande koolwaterstoffen (CxHy), die overeenkomen met de voor deze stof opgenomen prestatierange in het BREF WI.
Niet gebleken is dat deze bevinding onjuist is, zodat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bestreden besluit in zoverre niet strijdig is met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
* NH3
2.11.6. Over de emissie van de stof NH3 heeft verweerder in zijn nadere memorie van 12 december 2006 naar voren gebracht dat in het bestreden besluit hiervoor ten onrechte geen emissienorm is opgenomen. Volgens verweerder had in de vergunning moeten zijn bepaald dat deze emissie kleiner dient te zijn dan 10 mg/m3, gelet op de daggemiddelde waarde van
<10 mg/m3 die voor deze stof in het BREF WI is opgenomen.
Nu verweerder zich inmiddels op een ander standpunt heeft gesteld dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gevormd, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om op de hierna te melden wijze in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd.
* Overige stoffen
2.11.7. Ten aanzien van de overige stoffen die de inrichting emitteert, te weten zwevende deeltjes, kwik, cadmium en thallium, rest zware metalen en dioxinen/furanen, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in het Bva opgenomen emissiegrenswaarden in voldoende mate waarborgen dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, nu in het Bva voor deze componenten gelijke of lagere grenswaarden zijn opgenomen dan de hiervoor in het BREF WI vermelde prestatieranges.
2.11.8. De Afdeling komt op grond van de rechtsoverwegingen 2.11.2 tot en met 2.11.7 tot de conclusie dat de beroepsgrond faalt.
Besluit luchtkwaliteit
2.12. Appellanten stellen dat verweerder de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden voor zwevende deeltjes niet in acht heeft genomen. Voorts blijkt uit de vergunningaanvraag niet, aldus appellanten, met welke achtergrondconcentratie voor zwevende deeltjes is gerekend.
2.12.1. Ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.12.2. Blijkens de aanvraag is bij de immissieberekeningen voor PM10 gerekend met een achtergrondconcentratie van 30 µg/m3. De grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie bedraagt volgens de aanvraag
30 µg/m3, omdat de bronbijdrage 0 µg/m3 is. Tevens is in de aanvraag vermeld dat het aantal overschrijdingen van de etmaalwaarde 32 bedraagt.
Niet is gebleken dat deze uitgangspunten onjuist zijn. De standpunten van appellanten dat uit de aanvraag niet blijkt met welke achtergrondconcentratie is gerekend en dat verweerder de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden voor zwevende deeltjes niet in acht heeft genomen, zijn derhalve feitelijk onjuist.
Meten van HCl en HF
2.13. Appellanten betogen dat in de vergunning ten onrechte niet is voorgeschreven dat de stoffen HCl en HF continu dienen te worden gemeten. Voorts stellen zij dat de monsternamelocatie ten onrechte niet in de vergunningvoorschriften is vastgelegd.
2.13.1. In voorschrift 2.2, eerste lid, aanhef en onder a en c, van paragraaf 2 van de Bijlage behorende bij het Bva, voor zover hier van belang, is bepaald dat in de rookgassen van de verbrandingsinstallatie de componenten zoutzuur en waterstoffluoride continu moeten worden gemeten, tenzij voor zoutzuur behandelingsstappen worden gevolgd die waarborgen dat de in voorschrift 1.1. voor zoutzuur opgenomen emissiegrenswaarden niet worden overschreden.
Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verbinden van nadere voorschriften aan de vergunning met betrekking tot continue metingen van HCl en HF niet nodig was.
2.13.2. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.2.5 is bepaald dat bij de uitworppunten waarvoor in deze vergunning een maximum is gesteld aan de emissies naar de lucht, op goed bereikbare plaatsen voorzieningen moeten zijn aangebracht die het verrichten van metingen en het nemen van monsters mogelijk maken. De beschrijving van deze voorzieningen dient uiterlijk één maand voor aanvang van het proefbedrijf aan gedeputeerde staten te worden overgelegd.
Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit voorschrift toereikend is ter bescherming van het milieu.
Energie-efficiency
2.14. Appellanten brengen naar voren dat de installatie wat energie-efficiency betreft niet voldoet aan bbt vanwege het gebruik van aardgas om de rookgassen op te warmen.
2.14.1. Ten aanzien van het gebruik van aardgas is in het deskundigenbericht gesteld dat aardgas nodig is om de rookgassen op te warmen voordat deze in de SCR gereinigd kunnen worden. De noodzaak tot opwarming van de rookgassen is volgens het deskundigenbericht inherent aan het gekozen "tail-end"systeem, waarbij de SCR is geplaatst aan het eind van de rookgasreiniging.
De Afdeling stelt vast dat uit het BREF LCP niet blijkt dat een dergelijk systeem niet voldoet aan bbt. Ook anderszins ziet de Afdeling hiervoor geen aanknopingspunten. Verweerder heeft in het aangevraagde "tail-end" systeem dan ook geen aanleiding behoeven te zien om de vergunning te weigeren.
2.14.2. Ten aanzien van de vraag of de vergunde installatie ten aanzien van energie-efficiency voor het overige voldoet aan bbt, overweegt de Afdeling als volgt.
In het Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants (hierna: BREF LCP) is voor verbranding van biomassa met behulp van "circulating fluidised bed combustion" een prestatierange voor elektrisch vermogen neergelegd van >28-30% (netto-rendement). Hoewel de installatie een netto elektrisch rendement heeft van 27,4%, voldoet zij volgens het deskundigenbericht aan bbt, omdat het BREF LCP uitgaat van de verbranding van houtachtige stoffen, zoals houtpellets of kurk, die een hogere stookwaarde en een lagere asrest leveren na verbranding dan mest.
De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanknopingspunt om aan deze conclusie te twijfelen. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
2.15. Appellanten vinden het niet acceptabel dat het merendeel van de restwarmte wordt weggekoeld. De in de vergunning neergelegde verplichting tot het indienen van een plan van aanpak voor verbeterde warmtebenutting achten appellanten onvoldoende.
2.15.1. Verweerder heeft hierover opgemerkt dat eenderde van de geproduceerde warmte zal worden benut en dat tweederde vooralsnog zal worden weggekoeld. Ook verweerder acht dit een ongewenste situatie en meent dat restwarmtebenutting van belang is. Technisch is de levering van stoom of warm water aan derden geen probleem, zo stelt verweerder, maar de infrastructuur voor restwarmtebenutting is complex en niet meteen te realiseren.
2.15.2. Ingevolge voorschrift 9.1.1, voor zover hier van belang, dient vergunninghoudster uiterlijk 1 januari 2008 een plan van aanpak voor een verbeterde benutting van de warmte die bij het verbrandingsproces vrijkomt, aan gedeputeerde staten te overleggen.
Ingevolge voorschrift 9.2.1, voor zover hier van belang, dient vergunninghoudster jaarlijks voor 1 april aan gedeputeerde staten een rapportage te overleggen waarin de benutting van de bij het verbrandingsproces vrijgekomen warmte is aangegeven.
2.15.3. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat restwarmtebenutting door de inrichting vanwege het gebrek aan afzetmogelijkheden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet mogelijk was en daarom niet van vergunninghoudster kon worden gevergd. Verweerder heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunningvoorschriften 9.1.1 en 9.2.1 toereikend zijn.
Geurhinder
2.16. Appellanten vrezen geurhinder en stellen dat de aan de vergunning verbonden middelvoorschriften vanwege het scala aan te verbranden afvalstoffen niet toereikend zijn om geurhinder te voorkomen. Verweerder had naar hun mening een geurimmissienorm van 1 ge/m3 als 99,5-percentiel in de vergunningvoorschriften moeten opnemen.
2.16.1. Verweerder stelt dat volstaan kan worden met middelvoorschriften, omdat de geurconcentratie vanwege de inrichting nabij de dichtstbijgelegen aaneengesloten woonbebouwingen van Klundert, Strijensas en Moerdijk veel lager is dan 1 ge/m3 als 99,5-percentiel.
2.16.2. Gelet op het deskundigenbericht moet worden aangenomen dat de stelling van verweerder juist is. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in hoofdstuk 3 van de vergunning opgenomen middelvoorschriften voldoende bescherming bieden om de door appellanten gevreesde geuroverlast te voorkomen en dat het opnemen van een geurimmissienorm niet nodig is.
Afvalstoffen
2.17. Appellanten werpen op dat in de vergunning ten onrechte geen acceptatievoorwaarden zijn opgenomen. Voorts had in de vergunning moeten zijn bepaald dat verweerder de wijzigingen van de procedures omtrent acceptatie, verwerking, administratieve organisatie en interne controle dient goed te keuren en dat deze goedkeuringen appellabele besluiten zijn.
2.17.1. Verweerder heeft hierover overwogen dat het acceptatie- en verwerkingsbeleid (hierna: A&V-beleid) summier in de aanvraag is beschreven. Het opnemen van een compleet A&V-beleid is volgens verweerder in deze fase praktisch onmogelijk en daarom heeft verweerder in hoofdstuk 6 van de voorschriften bepaald dat vergunninghoudster bij aanvang van het proefbedrijf het A&V-beleid dient te hebben aangepast. Verweerder stelt geen noodzaak te hebben gezien om in de vergunningvoorschriften vast te leggen dat zijn beoordeling van het A&V-beleid aan goedkeuring is onderworpen en deze beoordeling vatbaar is voor bezwaar en beroep, nu het normatieve kader waaraan moet worden voldaan in de vergunningvoorschriften is vastgelegd. Indien niet aan de vergunningvoorschriften wordt voldaan, aldus verweerder, kan via de weg van een handhavingsverzoek een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht worden verkregen.
2.17.2. Ingevolge vergunningvoorschrift 6.1.2 moeten de procedures met betrekking tot acceptatie en verwerking en administratieve organisatie en interne controle voldoen aan de randvoorwaarden die zijn vastgelegd in de "richtlijn basis acceptatie- en verwerkingsbeleid", de "uitgangspunten voor de AO/IC" en de "randvoorwaarden voor de monsterneming- en analyseprocedure" uit het rapport "De verwerking verantwoord".
Ingevolge voorschrift 6.1.3 dient vergunninghoudster binnen drie maanden na aanvang van het proefbedrijf de procedures met betrekking tot acceptatie en verwerking en administratieve organisatie en interne controle te hebben aangepast aan het bepaalde in voorschrift 6.1.2 en aan gedeputeerde staten te hebben overgelegd.
Ingevolge voorschrift 6.1.4 moeten de in voorschrift 6.1.2 bedoelde procedures en de op grond van voorschrift 6.1.3 doorgevoerde aanpassingen gedurende de openingstijden van het bedrijf voor het bevoegd gezag ter inzage liggen.
Ingevolge voorschrift 6.1.5 dient vergunninghoudster elke drie jaar een integrale versie van het vigerende acceptatie-, registratie- en controleplan (A&V-beleid en AO/IC) bij gedeputeerde staten in te dienen.
Ingevolge voorschrift 6.1.6 dienen wijzigingen van de procedure voor acceptatie, registratie of controle alvorens zij worden toegepast (ter bepaling van de procedure die in relatie tot de aard van de wijziging is vereist) aan gedeputeerde staten te worden voorgelegd.
2.17.3. In de vergunningaanvraag staat vermeld dat voor de acceptatie van de pluimveemest een registratie-, acceptatie- en controlesysteem geldt. Voor de aangevoerde mest wordt een acceptatieprocedure gevolgd, die bestaat uit een administratieve procedure, een visuele controle en een bemonsteringsprocedure. Aangegeven is dat onder meer beoordeeld wordt of voldaan wordt aan de minimumeis van het droge stofgehalte en dat analyse van de gehalten stikstof, kali en fosfaat plaatsvindt.
De Afdeling stelt met verweerder vast dat een summiere acceptatieprocedure in de vergunningaanvraag is opgenomen. De Afdeling is echter aannemelijk geworden dat vergunninghoudster ten tijde van de indiening van de aanvraag nog niet beschikte over de gegevens die nodig zijn om te voldoen aan de richtlijnen van het rapport "De verwerking verantwoord", omdat zij een nieuwe installatie realiseert met een nieuwe operationele organisatie. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in hoofdstuk 6 van de vergunning opgenomen voorschriften toereikend zijn ter bescherming van het milieu. In voorschrift 6.1.3 in samenhang met voorschrift 6.1.2 is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk geformuleerd wat van vergunninghoudster wordt verlangd en welke gegevens zij daartoe moet verstrekken, zodat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het door appellanten bepleite goedkeuringsvereiste niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu.
Binnen drie maanden na aanvang van het proefbedrijf moet vergunninghoudster de procedures met betrekking tot acceptatie en verwerking en administratieve organisatie en interne controle hebben aangepast. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de nadelige gevolgen die in deze periode mogelijk ontstaan, niet zodanig zijn dat de vergunning geen toereikend beschermingsniveau biedt.
2.18. Ten slotte betogen appellanten dat het door de gekozen techniek twijfelachtig is of de ontstane reststoffen, nu de hierin aanwezige mineralen fosfor en kalium geïmmobiliseerd worden, nog bruikbaar zijn.
2.18.1. In het deskundigenbericht is gesteld dat immobilisatie hier niet wordt toegepast. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze bevinding onjuist is.
Blijkens de aanvraag komen bij het verbrandings- en rookgasreinigingsproces drie soorten reststoffen vrij, te weten bedas, vliegas en beladen adsorbens.
De fijne fractie bedas wordt weer benut als wervelbedzand. De grove fractie wordt, evenals het vliegas, met containers afgevoerd. Blijkens de stukken zijn er voor het vliegas en het bedas toepassingsmogelijkheden. De vrees van appellanten dat de ontstane reststoffen niet meer bruikbaar zijn is derhalve, wat het vliegas en het bedas betreft, ongegrond.
Het beladen adsorbens wordt als afval afgevoerd naar een daarvoor bestemde inrichting, omdat het volgens de aanvraag verontreinigd kan zijn met dioxines en furanen en met zouten. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hierin geen aanleiding kan worden gevonden om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden of om de gevraagde vergunning te weigeren.
2.19. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep deels gegrond en deels ongegrond is.
2.20. Ten aanzien van de gevraagde vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand overweegt de Afdeling dat het beroep mede is ingesteld door de coöperatie U.A. "Coöperatie mobilisation for the Environment u.a.". Blijkens het door appellanten verstrekte uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel is [naam] voorzitter van deze coöperatie. Onder die omstandigheid kan door hem verleende rechtsbijstand niet worden aangemerkt als rechtsbijstand die door een derde is verleend, zodat er in zoverre geen kosten zijn die ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Nu de Voorzitter bij het treffen van een voorlopige voorziening voor het onderhavige geding (zaak nr. 200602517/2; www.raadvanstate.nl) heeft bepaald dat in hoofdzaak ook over de vergoeding van de proceskosten voor appellanten in de voorlopige-voorzieningprocedure moet worden beslist, dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep deels gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 15 februari 2006, kenmerk 1169208, voor zover het voorschrift 2.1.1 betreft en voor zover geen emissiegrenswaarde aan de vergunning is verbonden voor NH3;
III. bepaalt dat voorschrift 2.1.1 als volgt luidt:
"De emissiegrenswaarde voor NH3 is kleiner dan 10 mg/m3 als daggemiddelde."
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 71,66 (zegge: eenenzeventig euro en zesenzestig cent); het dient door de provincie Noord-Brabant aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2007
255