Uitspraak
200609093/1.
Datum uitspraak: 17 oktober 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "RRT Betuwse Groenrecycling B.V.", gevestigd te Neerijnen,
2. [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats],
3. de stichtingen "Stichting Gelderse Milieufederatie en "Stichting Het Geldersch Landschap", beide gevestigd te Arnhem,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2006 heeft verweerder aan appellante sub 1 een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting bestemd voor het composteren van groenafval alsmede voor de op- en overslag en bewerking van onder meer groenafvalstoffen en bouw- en sloopafvalstoffen, gelegen aan de 2e Tieflaarsestraat 2 te Neerijnen. Dit besluit is op 10 november 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 21 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, appellanten sub 2 bij brief van 19 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 20 december 2006, en appellante sub 3 bij brief van 14 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2006, beroep ingesteld.
Bij brief van 1 mei 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 mei 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2007, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellanten sub 2, waarvan [appellant sub 2] in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, mr. M. Rudolph en ir. W. Willemsen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
2.2. Ter zitting heeft appellante sub 1 haar beroep voor zover dit betrekking heeft op het in het betreden besluit opgenomen overzicht van geurklachten en het aan de vergunning verbonden voorschrift 9.41 ingetrokken. Appellanten sub 2 hebben ter zitting hun beroep voor zover dit betrekking heeft op het verkleinen van bouw- en sloopafval en de geluidhinder die wordt veroorzaakt door het verkeer van en naar de inrichting ingetrokken.
2.3. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 3 voor zover dat betrekking heeft op het inzamelen van zowel verduurzaamd als onverduurzaamd hout niet-ontvankelijk is.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten sub 3 hebben de grond inzake het gelijktijdig inzamelen van zowel verduurzaamd als onverduurzaamd hout niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 3 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 3 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Appellanten sub 2 betogen dat de grondslag van de aanvraag is verlaten nu verweerder de aanvraag om een revisievergunning, als geregeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, heeft beoordeeld als een aanvraag om een oprichtingsvergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer.
2.4.1. Bij besluit van 19 februari 1996 is krachtens de Wet milieubeheer voor een periode van tien jaar een vergunning verleend voor het in werking hebben van de inrichting in kwestie. Op 22 september 2003 is een aanvraag ingediend om verlening van de bij het bestreden besluit verleende vergunning. Gedurende de behandeling van deze aanvraag is de onderliggende milieuvergunning geëxpireerd. Nu om deze reden verlening van een revisievergunning niet langer mogelijk was, heeft verweerder bij het bestreden besluit de aanvraag om vergunning terecht beoordeeld als zijnde een aanvraag om verlening van een oprichtingsvergunning. Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.6. Appellanten sub 2 betogen dat uitbreiding van de inrichting - waaronder de bouw van een geluidscherm - niet in overeenstemming is met het geldende en het toekomstige bestemmingsplan.
Deze grond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
2.7. Appellanten sub 2 betogen verder dat de uitgangspunten in het geurrapport van 26 mei 2006, opgesteld door PRA OdourNet BV (hierna: het geurrapport), waar verweerder zich op heeft gebaseerd, niet representatief zijn. Hiertoe voeren zij aan dat bij de berekening van geuremissies voor bepaalde activiteiten van onjuiste kengetallen is uitgegaan. Verder stellen zij dat de in het geurrapport gehanteerde verhouding tussen het groenafval in relatie tot de verwerkingscapaciteit - waaronder de maximale opslag van groenafval voor een week - niet reëel is en dat er ten onrechte geen rekening mee is gehouden dat groenafval bij opslag onmiddellijk gaat composteren.
2.7.1. Uit het deskundigenbericht volgt dat in het geurrapport van correcte kengetallen is uitgegaan. Voorts is in het deskundigenbericht geconcludeerd dat, anders dan appellanten sub 2 veronderstellen, de opslag van het niet houtig groenafval, dat tijdens de opslag reeds begint te composteren, in het geurrapport als geurbron is meegenomen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in het deskundigenbericht ten onrechte is geconcludeerd dat het geurrapport een reëel beeld geeft van de geuremissie en -immissie van de bij het bestreden besluit vergunde bedrijfsvoering.
2.7.2. Appellanten sub 3 betogen dat verweerder de geurhinder verder had kunnen beperken door het toepassen van zuigbeluchting te eisen, welke methode volgens appellanten als de beste beschikbare techniek moet worden aangemerkt.
In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat zuigbeluchting niet als een beste beschikbare techniek kan worden aangemerkt. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de conclusie in het deskundigenbericht te twijfelen. Voor verweerder bestond dan ook geen grond om van vergunninghoudster toepassing van deze techniek te vergen.
2.7.3. Appellanten sub 2 en appellanten sub 3 voeren aan dat de in vergunningvoorschrift 7.9 gestelde geurgrenswaarden niet toereikend zijn. In dit voorschrift zijn ter plaatse van de in het buitengebied gelegen woningen aan de Repelsestraat en de 2e Tiefelaarsestraat geurimmissienormen gesteld die liggen tussen de 3,5 en 10 geureenheden per m3 als 98-percentiel. Zij betogen dat verweerder bij het stellen van deze normen ten onrechte is afgeweken van de door hem gehanteerde nota "Gelders Geurbeleid voor Milieuvergunningen" van 17 september 2002 (hierna: het geurbeleid), omdat de verspreid liggende woningen in de omgeving van de inrichting niet conform het geurbeleid zijn beschermd als woningen in de bebouwde kom. Voorts betogen appellanten sub 2 dat verweerder er bij de beoordeling van de geurbelasting ten onrechte rekening mee heeft gehouden dat voor de inrichting eerder een onherroepelijke milieuvergunning heeft gegolden. Tot slot voeren appellanten sub 2 aan dat verweerder de woningen in de kern Neerijnen ten onrechte als verspreid liggende woonbebouwing heeft aangemerkt, zodat deze woningen onvoldoende worden beschermd tegen geurhinder.
2.7.4. Verweerder heeft de door de inrichting veroorzaakte geurbelasting allereerst beoordeeld aan de hand van de bijzondere regeling G2 voor compostering van groenafval van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil 2006, hierna: de bijzondere regeling). Binnen de inrichting wordt gecomposteerd conform methode D, als beschreven in de bijzondere regeling. Voor deze methode geldt volgens de bijzondere regeling een indicatieve aan te houden afstand van 200 meter tot te beschermen geurgevoelige objecten. In geval van verspreid liggende bebouwing kan worden uitgegaan van een afstand van 100 meter. Aan deze afstand wordt ruimschoots voldaan: de dichtstbijzijnde solitair gelegen woning staat op een afstand van 185 meter.
Daarnaast heeft verweerder bij het bepalen van een acceptabel hinderniveau het Gelders geurbeleid in zijn overwegingen betrokken. In dit geurbeleid zijn streef-, richt- en bovenwaarden voor bij gebouwen optredende geur opgenomen, die afhankelijk zijn van het geurtype, het type gebied ("wonen" of "werken") en de vraag of het een nieuwe of bestaande situatie betreft.
Verweerder staat op het standpunt dat de inrichting in kwestie bij de toepassing van dit beleid kan worden beschouwd als een bestaande situatie, nu sprake is van feitelijk bestaande activiteiten die reeds eerder waren vergund en waarvoor bovendien ruim voordat de eerder verleende vergunning expireerde een aanvraag om een revisievergunning is ingediend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
Verder heeft verweerder voor het te hanteren beschermingsniveau voor verspreid liggende woningen in het buitengebied aansluiting gezocht bij de bescherming van de gebiedscategorie "werken". De Afdeling heeft in haar uitspraak van 31 augustus 2005 in zaak no.
200407495/1geoordeeld dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder dit niet in redelijkheid kan doen. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel.
200407495/1geoordeeld dat er geen grond is voor het oordeel dat verweerder dit niet in redelijkheid kan doen. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel.
De in vergunningvoorschrift 7.9 voor bebouwing in de omgeving gestelde geurgrenswaarden overschrijden niet de in het aldus toegepaste beleid geadviseerde maximaal aanvaardbaar te achten waarden. Verder is gebleken dat de geurbelasting in de kern Neerijnen lager is dan de volgens het beleid voor de omgevingscategorie "wonen" maximaal aanvaardbaar te achten waarden.
De Afdeling ziet het voorgaande in aanmerking genomen geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vergunningvoorschrift 7.9 toereikend is, noch voor het oordeel dat voor verweerder overigens aanleiding bestond voor weigering van de vergunning of het stellen van nadere voorschriften vanwege de veroorzaakte geur.
2.7.5. Appellanten sub 3 voeren aan dat verweerder ten onrechte geen snuffelmetingen heeft voorgeschreven ter controle van de gestelde geurgrenswaarden.
Verweerder heeft hierover opgemerkt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 7.10 al een toereikende methode biedt om te bepalen of aan de gestelde geurgrenswaarde kan worden voldaan. Dit voorschrift houdt in dat de controle op voorschrift 7.9 overeenkomstig de methodiek zoals gehanteerd in de vergunningaanvraag moet plaatsvinden. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder dit standpunt niet heeft kunnen innemen.
2.8. Appellanten sub 2 betwijfelen of het bij de aanvraag om vergunning behorende geluidrapport een juist beeld geeft van de te verwachten geluidbelasting.
In het deskundigenbericht zijn de opmerkingen van appellanten over het geluidrapport besproken en is geconcludeerd dat de uitgangspunten en uitkomsten uit het geluidrapport juist zijn. Appellanten hebben ter zake geen nieuwe argumenten naar voren gebracht. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de conclusie in het deskundigenbericht te twijfelen.
2.9. Appellanten betogen dat de gestelde geluidgrenswaarden niet toereikend zijn. Appellanten sub 2 stellen dat verweerder voor de woningen aan de [locatie] grenswaarden had moeten stellen die aansluiten bij de richtwaarden uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) voor een landelijke omgeving in plaats van de richtwaarden voor een rustige woonwijk. Verder voeren zij aan dat, zo begrijpt de Afdeling het beroep, voor de nachtperiode ten onrechte geen geluidgrenswaarden zijn gesteld.
Appellanten sub 3 betogen met betrekking tot geluid met name dat verweerder ten onrechte een hogere geluidbelasting op het in de omgeving van de inrichting gelegen stiltegebied "Kil van Hurwenen" heeft toegestaan dan 40 dB(A) etmaalwaarde, nu ter plaatste van het stiltegebied het principe van "stand-still-step forward" zou gelden.
2.9.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidhinder de Handreiking als uitgangspunt gehanteerd. Daarin zijn voor diverse omgevingscategorieën richtwaarden voor de aanvaardbaar te achten geluidbelasting vermeld.
Uit het deskundigenbericht blijkt dat de woningen aan de [locatie] in de bebouwde kom van Neerijnen liggen. Verweerder is er dan ook terecht van uitgegaan dat voor deze woningen kan worden aangesloten bij de richtwaarden voor een rustige woonwijk en niet voor die van een landelijke omgeving. De in vergunningvoorschrift 3.5 voor de woningen aan de [locatie] gestelde geluidgrenswaarden zijn gelijk aan of lager dan deze richtwaarden. Verweerder heeft deze geluidgrenswaarden in redelijkheid toereikend kunnen achten. Verder zijn, anders dan appellanten sub 2 betogen, ook voor de avond- en nachtperiode geluidgrenswaarden gesteld.
De beroepsgronden van appellanten sub 2 met betrekking tot geluidhinder slagen niet.
2.9.2. Voor stiltegebieden voert verweerder blijkens het verweerschrift een beleid waarbij de geluidbelasting ter plaatse van een stiltegebied in beginsel niet hoger mag zijn dan 40 dB(A) en de geluidbelasting op een stiltegebied voorts niet mag toenemen. Volgens verweerder is een hogere geluidbelasting dan 40 dB(A) in dit geval echter aanvaardbaar, nu deze hogere geluidbelasting wordt veroorzaakt door bestaande - reeds eerder vergunde - activiteiten en de geluidbelasting op het stiltegebied "Kil van Hurwenen" niet toeneemt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder dit standpunt in redelijkheid kunnen innemen. De beroepsgronden van appellanten sub 3 met betrekking tot geluidhinder slagen niet.
2.10. Appellanten sub 2 stellen dat in de vergunning niet overeenkomstig artikel 8.14 van de Wet milieubeheer registratieverplichtingen zijn opgenomen.
Dit betoog mist feitelijke grondslag. De bedoelde verplichtingen zijn in vergunningvoorschrift 9.30 neergelegd.
2.11. Appellanten sub 2 betogen tot slot dat aan de vergunning meer voorschriften hadden moeten worden verbonden met betrekking tot vakbekwaamheid van en instructies aan personeel.
In vergunningvoorschrift 1.12 is bepaald dat - kort weergegeven - aan de in de inrichting werkzame personen instructies dienen te worden gegeven om handelen in strijd met de vergunning tegen te gaan en dat vergunninghoudster moet toezien op naleving van die instructies. Verweerder acht het niet nodig om verdere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Dit standpunt heeft hij in redelijkheid kunnen innemen. Deze grond slaagt niet.
2.12. Appellanten sub 3 stellen dat onduidelijk is wat de toegestane verwerkingscapaciteit van de inrichting is.
Dit beroepsonderdeel slaagt niet. In het vergunningvoorschrift 9.5 is duidelijk vastgelegd welke hoeveelheden groenafval mogen worden opgeslagen en verwerkt.
2.13. Tot slot heeft appellante sub 3 zich in het beroepschrift wat de grond over ammoniak betreft, beperkt tot het herhalen van hetgeen zij hierover in haar bedenkingen naar voren heeft gebracht. In het bestreden besluit heeft verweerder zijn reactie daarop gegeven. Appellante sub 3 heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. Ook voor het overige zijn daarvoor geen gronden. Deze grond kan eveneens niet slagen.
2.14. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met vergunningvoorschrift 9.30, aanhef en onder d. Daarin is bepaald dat van het composteerproces een logboek dient te worden bijgehouden waarin de datum, aanvangstijdstip en de duur van de beluchting wordt opgenomen. Het noteren van de reguliere beluchting heeft volgens appellante geen toegevoegde waarde.
Verweerder heeft blijkens zijn verweerschrift en de nadere stukken beoogd voor te schrijven dat uitsluitend afwijkingen van de reguliere geprogrammeerde procesvoering in het logboek dienen te worden vermeld. Nu hij deze beperking niet in voorschrift 9.30, aanhef en onder d, tot uitdrukking heeft gebracht is het bestreden besluit in dit opzicht in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Dit beroepsonderdeel slaagt.
2.15. Appellante sub 1 kan zich tot slot niet verenigen met vergunningvoorschrift 9.31. Daarin is bepaald dat het omzetten van compost slechts mag plaatsvinden bij windsnelheden gelijk of hoger dan 3 meter per seconde en een windrichting die zich niet in de westenhoek bevindt. Appellante acht dit voorschrift onredelijk bezwarend. Zij stelt dat de wind overwegend uit de westenhoek afkomstig is, waardoor dit voorschrift de bedrijfsvoering zeer beperkt. Voorts betoogt zij dat het niet tijdig omzetten tot overschrijding van de geurnormen kan leiden, zodat het voorschrift neerkomt op een verkapte weigering van de vergunning voor het composteren.
2.15.1. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat ter plaatse van de inrichting in de lente en de zomer de wind gemiddeld uit de westenhoek komt, en dat in de zomer de windsnelheid rond of juist boven de 3 meter per seconde ligt. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het deskundigenbericht op dit punt onjuiste gegevens bevat. Gelet op deze gegevens bestaat in de lente en zomer een aanmerkelijke kans op weersomstandigheden waarbij het omzetten van compost de gehele dag niet mag plaatsvinden, of tijdens deze werkzaamheden moet worden stilgelegd omdat de wind naar het westen draait of de windsnelheid onder de 3 m/s zakt. Nu, zoals uit het deskundigenbericht blijkt en door verweerder niet is weersproken, dat het voor het goed verlopen van het composteerproces van groot belang is dat de compost tijdig wordt omgezet, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling niet zonder nader onderzoek kunnen concluderen dat vergunningvoorschrift 9.31 het composteerproces waarvoor vergunning is gevraagd en verleend niet feitelijk onmogelijk maakt. Het bestreden besluit is in zoverre voorbereid in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Ook dit beroepsonderdeel slaagt.
2.16. De beroepen van appellanten sub 2 en 3 zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van appellante sub 1 is gegrond. Het bestreden besluit moet gedeeltelijk worden vernietigd.
2.17. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 3 niet-ontvankelijk voor zover het de grond inzake het inzamelen van hout betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 1 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 23 oktober 2006, kenmerk MPM753/MW02.39045, voor zover het de aan de vergunning verbonden voorschriften 9.30, onderdeel d, en 9.31 betreft;
IV. verklaart de beroepen van appellanten sub 2 en appellanten sub 3 voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. H.G. Sevenster, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Van der Zijpp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2007
262-517.