Uitspraak
200704844/1.
Datum uitspraak: 2 juli 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] en [appellante sub 2 C], wonend respectievelijk gevestigd te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] (hierna: [vergunninghoudster]) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het storten, het bewerken en het opslaan van afvalstoffen op het perceel plaatselijk bekend [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 1 juni 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2007, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2007, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 augustus 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellanten sub 2] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2008, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer, en [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 2 A] en bijgestaan door mr. F.J.M. Wolbers, advocaat te Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. G.M.W. Buysrogge, ing. T. Achterkamp, ambtenaren werkzaam bij de provincie, en
ing. R.W.M. Jansen, werkzaam bij adviesbureau Witteveen en Bos, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat te Utrecht, als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Het college betoogt dat [appellante sub 2 C] geen belanghebbende is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, omdat zij bij het bestreden besluit geen voldoende concreet belang zou hebben. Het belang zou slechts voortvloeien uit het feit dat [appellante sub 2 C] een civielrechtelijke overeenkomst met de gemeente Barneveld heeft over een verplaatsing van haar bedrijf naar het nog te realiseren bedrijventerrein "De Driehoek", in de directe nabijheid van de in het geding zijnde stortplaats.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting of een zogenoemde revisievergunning wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat de gronden waar het nog te realiseren [bedrijventerrein] zou moeten komen in eigendom zijn van [appellant sub 2 A], [appellante sub 2 B], [vergunninghoudster] en [naam]. Het bedrijf van [appellante sub 2 C] is thans gevestigd op een afstand van ongeveer 2,5 km van de inrichting. Op grond van deze feiten kan [appellante sub 2 C] niet als belanghebbende bij het bestreden besluit worden gezien. Het bestaan van een civielrechtelijke overeenkomst tussen [appellante sub 2 C] en de gemeente Barneveld omtrent de verplaatsing naar een nog te realiseren bedrijventerrein in de nabijheid van de inrichting, dat - zoals hierna in rechtsoverweging 2.5.1 wordt overwogen - overigens niet is aan te merken als een redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid en onder c, van de Wet milieubeheer, is niet voldoende om te kunnen spreken van een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang. Het door [appellante sub 2 C] ingestelde beroep is derhalve niet-ontvankelijk.
2.2. Omdat de onderliggende vergunning is geëxpireerd voordat op de aanvraag voor een revisievergunning was beslist, heeft het college de aanvraag als een aanvraag voor een oprichtingsvergunning beschouwd.
Mer
2.3. [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] betogen dat het college ten onrechte geen milieueffectrapport (hierna: mer) heeft opgesteld, dan wel een mer-beoordeling heeft gemaakt. Dit zou volgens [appellante sub 2 B] noodzakelijk zijn nu sprake is van een oprichtingssituatie en de vergunde capaciteit wordt vergroot.
2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen mer(-beoordeling) hoeft te worden gemaakt, nu geen sprake is van een fysieke uitbreiding van de stortplaats dan wel een wijziging die voldoet aan de omschrijving van de onderdelen C of D van de bijlage behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: Besluit mer).
2.3.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
Ingevolge het derde lid worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een mer moet worden gemaakt.
Ingevolge het vierde lid worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.8b of 7.8d moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een mer moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit mer worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
Ingevolge het tweede lid worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In onderdeel C, categorie 18.5, van de bijlage, behorende bij het Besluit mer, zijn als activiteiten aangewezen de oprichting van een inrichting bestemd voor het storten of het in de diepe ondergrond brengen van niet gevaarlijke afvalstoffen, niet zijnde baggerspecie, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting waarin 500.000 m3 of meer niet gevaarlijke afvalstoffen wordt gestort of opgeslagen.
In onderdeel D, categorie 18.3, zijn als activiteiten aangewezen de wijziging of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het beheer van afvalstoffen, bedoeld in de categorieën 18.2, 18.3, 18.4 of 18.5 van onderdeel C van deze bijlage of de categorieën 18.1 of 18.2 van onderdeel D van deze bijlage. Dit geldt voor gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
1. het storten of opslaan van baggerspecie van klasse 3 of 4 in een hoeveelheid van 250.000 m3 of meer,
2. het storten of opslaan van andere afvalstoffen dan bedoeld onder 1°, in een hoeveelheid van 250.000 m3 of meer,
3. het verwijderen van zuiveringsslib in een hoeveelheid van 5.000 ton droge stof per jaar of meer,
4. het beheer van afvalstoffen anders dan bedoeld onder 1°, 2° of 3° in een hoeveelheid van 100 ton per dag of meer.
In onderdeel A, sub 2, van de bijlage behorende bij het Besluit mer 1994 wordt onder oprichting van een inrichting verstaan een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie.
2.3.3. De Afdeling stelt vast dat voor de inrichting vergunningen krachtens de Wet milieubeheer zijn verleend en in werking zijn geweest. De inrichting is reeds lange tijd feitelijk opgericht en in werking gebracht. Bij het bestreden besluit is geen vergunning verleend voor het feitelijk oprichten van een nieuwe installatie waarvan de capaciteit de in onderdeel C, categorie 18.5, genoemde drempelwaarde overschrijdt. Gelet hierop kan niet worden gesproken van oprichting van een inrichting als bedoeld in onderdeel C, categorie 18.5 van het Besluit mer.
Voorts voorziet het bestreden besluit ten opzichte van de revisievergunning en de daarbij behorende aanvraag met het daarbij gevoegde mer, niet in een uitbreiding van de capaciteit die, uitgaande van de technische mogelijkheden en beperkingen van de installatie, zoals die uit de aanvraag volgen en ter zitting van de zijde van verweerder en [vergunninghoudster] nader is toegelicht, met de installatie maximaal kan worden gerealiseerd. Onder deze omstandigheid is evenmin sprake van een uitbreiding van de inrichting als bedoeld in onderdeel D, categorie 18.3, van het Besluit mer.
Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat geen mer-plicht dan wel een mer-beoordelingsplicht bestaat. Deze beroepsgrond faalt.
Algemeen toetsingskader
2.4. Artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer bepaalt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekt de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Toekomstige ontwikkeling
2.5. [appellante sub 2 B] betogen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de ontwikkeling van bedrijventerrein "De Driehoek" welke gevestigd zal worden in de nabijheid van de inrichting. Hiervoor wijzen zij op de hierboven onder 2.1 bedoelde civielrechtelijke overeenkomst en de plannen tot spoedige ontwikkeling van onder meer het bestemmingsplan "De Driehoek" tegelijk met de afronding van het mer "Harselaar-Zuid". Ook zou de gemeenteraad van Barneveld zich al in 2003 unaniem hebben uitgesproken voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein en het college van burgemeester en wethouders van Barneveld daartoe de opdracht hebben gegeven. Verder heeft het ontwikkelingsbedrijf op 30 juni 2006 de "Startnotitie Bedrijventerrein Harselaar-Driehoek" ten behoeve van de uitvoering van het project uitgebracht met daarin onder meer opgenomen de gemeentelijke kaders waarbinnen "De Driehoek" ontwikkeld zal gaan worden, de opdracht tot het ontwikkelen van "De Driehoek", de doelstelling van het project, uitgangspunten en randvoorwaarden, de fasering van het project en een projectorganisatie, projectbegroting en projectplanning. Vanaf maart 2007 zou de gemeente Barneveld bezig zijn met het sluiten van de benodigde exploitatieovereenkomsten met de eigenaren van het gebied. Volgens [appellante sub 2 B] is er daarmee geen weg terug voor wat de zekerheid betreft dat "De Driehoek" in de nabije toekomst ontwikkeld zal worden.
2.5.1. De Afdeling is van oordeel dat de door [appellante sub 2 B] gestelde beoogde realisering van bedrijventerrein "De Driehoek" in het gebied waarin de onderhavige inrichting is gelegen, niet is aan te merken als redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling als bedoeld in artikel 8.8, eerste lid en onder c, van de Wet milieubeheer, omdat het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" de realisering van een bedrijventerrein op de bedoelde locatie niet toestaat, er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen procedure was gestart voor de wijziging van het bestemmingsplan dat de realisering van dit bedrijventerrein mogelijk moet maken en er nog geen aangevraagde of verleende bouwvergunningen waren voor de vestiging van bedrijven op dat terrein. Dat de plannen voor een bedrijventerrein wel in de structuurvisie "Kompas naar 2015" van de gemeente Barneveld van 2003 zijn opgenomen, dat er in het kader van de beoogde ontwikkeling door het ontwikkelingsbedrijf een startnotitie is opgesteld en dat de gemeente Barneveld een begin heeft gemaakt met het sluiten van exploitatieovereenkomsten met grondeigenaren in het gebied maakt dit niet anders. Deze stukken en de daarin neergelegde visie en plannen over de ontwikkeling van een bedrijventerrein in het gebied waarin de inrichting is gelegen, zijn onvoldoende concreet over de vraag of, wanneer en in welke vorm er uiteindelijk een bedrijventerrein in de door [appellante sub 2 B] bedoelde zin zal worden gerealiseerd.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college de mogelijk bestaande plannen voor de toekomstige realisering van bedrijventerrein "De Driehoek" bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Deze beroepsgrond faalt.
Termijn
2.6. [appellante sub 2 B] en [appellant sub 1] stellen dat de vergunning ten onrechte voor onbepaalde tijd is verleend. [appellant sub 1] voert hiertoe aan dat zij het ongewenst acht dat ten aanzien van het storten en zeven van asbesthoudend afval geen termijn is gesteld. [appellante sub 2 B] stellen dat de inrichting onder categorie 28.4, sub a, b en c, en categorie 28.6 van bijlage I bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) valt omdat ook sprake is van op- en overslag van afvalstoffen en derhalve ingevolge artikel 8.17 van de Wet milieubeheer een vergunning voor tien jaar verleend had moeten worden.
2.6.1. Artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd, worden aangewezen, ten aanzien waarvan de vergunning, voor zover zij deze handelingen betreft, slechts geldt voor een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts betrekking heeft op daarbij aangegeven categorieën van gevallen.
In artikel 2.2 van het Ivb worden ter uitvoering van artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer de categorieën van inrichtingen aangewezen die zijn genoemd in bijlage I, onder 28.4, onder a tot en met d en onder g, 28.5 en 28.6.
2.6.2. Uit het bestreden besluit blijkt dat het op- en overslaan van huishoudelijke afvalstoffen uit de regio en het zeven van asbesthoudende grond voor de duur van tien jaar is vergund. Dit is ook in overeenstemming met de wens van [appellante sub 2 B] en [appellant sub 1]. Voor de stortactiviteiten is de vergunning voor onbepaalde tijd verleend.
Wat het storten van afvalstoffen betreft behoort de inrichting tot de categorie die is genoemd in bijlage I, onder 28.4, onder f, van het Ivb. Deze categorie wordt niet in artikel 2.2 van het Ivb genoemd ter uitvoering van artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Voor deze activiteit geldt de beperking van tien jaar derhalve niet. Het college heeft terecht deze activiteit niet voor tien jaar vergund.
Deze beroepsgronden falen.
Geluid
2.7. Ten aanzien van de stelling van [appellante sub 2 B] dat de inrichting dient te worden aangemerkt als grote lawaaimaker als bedoeld in artikel 41 van Pro de Wet geluidhinder en artikel 2.4 van het Ivb en derhalve een aanhoudingsplicht bestaat als bedoeld in artikel 13.7 van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling dat daarvan geen sprake is. Uit voorschrift 17.6.3 van de vergunning blijkt dat het zeven van maximaal 95.000 ton grond is vergund. Hiermee blijft de inrichting onder de drempelwaarde van categorie 11.3, onder k, van bijlage I bij het Ivb.
Deze beroepsgrond faalt.
2.8. [appellante sub 2 B] en [appellant sub 1] voeren aan dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden niet toereikend zijn. Het college is bij het vaststellen van de geluidgrenswaarden ten onrechte uitgegaan van een bestaande inrichting. [appellante sub 2 B] voeren voorts aan dat niet aan de streefwaarden voor het maximale geluidniveau wordt voldaan.
2.8.1. Het college heeft voorschriften aan de vergunning verbonden ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder. Naast het vastleggen van de geluidimmissie van de huidige situatie heeft het college de geluidimmissie bepaald van de situatie dat het zogeheten C-vak voor het storten van afval in gebruik zal zijn genomen. Daarop zien de voorschriften 3.1.3 en 3.1.4 waartegen de bezwaren van [appellante sub 2 B] en [appellant sub 1] zich vooral richten.
In voorschrift 3.1.3 zijn voor een aantal beoordelingspunten grenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten, alsmede door het transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting. In de dagperiode lopen de grenswaarden uiteen van 40 dB(A) tot en met 48 dB(A), in de avond- en nachtperiode lopen de grenswaarden uiteen van 6 dB(A) tot en met 35 dB(A).
In voorschrift 3.1.4 zijn voor een aantal beoordelingspunten grenswaarden gesteld voor het maximale geluidniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten, alsmede door het transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting. In de dagperiode lopen de grenswaarden uiteen van 40 dB(A) tot en met 59 dB(A), in de avond- en nachtperiode lopen de grenswaarden uiteen van 6 dB(A) tot en met 35 dB(A).
2.8.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de inrichting voor de bepaling van de geluidgrenswaarden als bestaand dient te worden aangemerkt, omdat voor de inrichting als zodanig reeds eerder vergunningen krachtens de Wet milieubeheer zijn verleend en de inrichting dienovereenkomstig is opgericht en in werking is gebracht. De Afdeling overweegt dat dit standpunt de beoordelingsvrijheid van verweerder niet te buiten gaat.
2.8.3. Voor het opstellen van de geluidgrenswaarden heeft het college aansluiting gezocht bij hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening.
In dit hoofdstuk wordt de volgende werkwijze aangeraden bij het verlenen van een vergunning voor een bestaande inrichting:
- bij herziening van vergunningen worden de richtwaarden volgens tabel 4 opnieuw getoetst;
- overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid;
- overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Uit het bestreden besluit kan worden opgemaakt dat het college bij de bepaling van de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in voorschrift 3.1.3 op twee beoordelingspunten een overschrijding van de waarden van tabel 4 en van het referentieniveau van het omgevingsgeluid toelaatbaar heeft geacht. Het college betoogt dat deze beperkte overschrijding wordt veroorzaakt door de geluidemissie van onvermijdbare vrachtwagens en compactoren, ten aanzien waarvan het treffen van verdere geluidreducerende maatregelen niet mogelijk is. In het kader van maatregelen in de sfeer van de overdracht is in voorschrift 3.1.5 onder verwijzing naar het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport wel een geluidreducerende grondwal voorgeschreven. Gelet op deze afweging en gelet op de omstandigheid dat de in voorschrift 3.1.3 gestelde geluidgrenswaarden onder het niveau liggen van 55 dB(A) etmaalwaarde, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift 3.1.3 gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau toereikend zijn ter bescherming van het milieu.
2.8.4. Wat het maximale geluidniveau betreft beveelt de Handreiking maximaal toelaatbare grenswaarden aan van 70, 65 en 60 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
De in voorschrift 3.1.4 gestelde grenswaarden gaan deze aanbevolen maxima niet te boven. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze grenswaarden toereikend zijn ter bescherming van het milieu.
2.8.5. [appellante sub 2 B] hebben opgemerkt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met het in hun opdracht door adviesbureau Adromi op het ontwerpbesluit gegeven commentaar. Uit de stukken blijkt dat de door adviesbureau Adromi gemaakte opmerkingen voor het college aanleiding zijn geweest een nieuw akoestisch onderzoek te laten opstellen en dat mede naar aanleiding van het gegeven commentaar voorschriften van het ontwerpbesluit in het besluit tot vergunningverlening zijn gewijzigd. In hetgeen overigens in het commentaar van adviesbureau Adromi wordt opgemerkt, voor zover daarnaar in het beroep wordt verwezen, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de beoordeling van het geluidaspect door het college niet op de juiste wijze heeft plaatsgevonden. Mede in aanmerking genomen hetgeen hierover in het deskundigenbericht wordt gesteld, bestond er voor het college geen aanleiding ter verdere reductie van de geluidemissie veroorzaakt door het sorteren, breken, zeven en verkleinen van puin en asbesthoudend afval van [vergunninghoudster] te verlangen dat die activiteiten in een overdekte sorteer- en verwerkingshal moeten worden verricht, zoals [appellante sub 2 B] hebben betoogd.
De beroepsgronden ten aanzien van geluid falen.
Beste beschikbare technieken
2.9. [appellante sub 2 B] betogen dat binnen de inrichting de beste beschikbare technieken dienen te worden toegepast. Volgens [appellante sub 2 B] betekent dit dat er een overdekte sorteer- en verwerkingshal had moeten worden voorgeschreven om de emissies van stof ten gevolge van het sorteren, breken, zeven en verkleinen van puin en asbesthoudend afval verder terug te dringen. [appellant sub 1] betoogt dat aan de afvalstort de meest vergaande eisen gesteld hadden moeten worden.
2.9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de binnen de inrichting aanwezige voorzieningen en de te treffen maatregelen kunnen worden aangemerkt als beste beschikbare technieken. Hierbij is aansluiting gezocht bij de in de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de Regeling) opgenomen voor de inrichting relevante documenten.
2.9.2. Het BREF Afvalbehandeling en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) zijn de voor een inrichting als hier aan de orde meest relevante documenten die een beschrijving geven van de beste beschikbare technieken in het kader van de emissie van stof. Uit tabel 1 van de bijlage bij de Regeling blijkt dat er voor stortplaatsen geen specifieke BREF is opgesteld. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat in de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast en dat uit de BREF Afvalbehandeling noch uit de NeR volgt dat een overdekte sorteer- en verwerkingshal als zijnde beste beschikbare techniek had moeten worden voorgeschreven. De Afdeling ziet geen grond om de conclusie van het deskundigenbericht op dit punt onjuist te achten. De beroepsgronden falen.
Geur
2.10. [appellante sub 2 B] en [appellant sub 1] stellen dat er in de huidige situatie reeds sprake is van geurhinder en dat die hinder naar verwachting verder zal toenemen. [appellante sub 2 B] merken daarbij op dat ten noorden van de inrichting de grenswaarden zullen worden overschreden. Het in dit verband aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.5 achten [appellante sub 2 B] ontoereikend, omdat hierin slechts een inspanningsverplichting is neergelegd om de overschrijding op termijn verder te verbeteren. Het college had om die reden de vergunning moeten weigeren dan wel direct verdergaande geurbeperkende maatregelen moeten voorschrijven.
2.10.1. Het college heeft als beoordelingsgrootheid voor de geurbelasting van de inrichting een percentielwaarde van snuffeleenheden per m3 (s.e./m3) gehanteerd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 december 2002 in zaak nr.
200005047/2) kan het college in specifieke situaties deze eenheid gebruiken. Niet is gebleken dat het college in dit geval geen gebruik heeft mogen maken van deze beoordelingsgrootheid.
200005047/2) kan het college in specifieke situaties deze eenheid gebruiken. Niet is gebleken dat het college in dit geval geen gebruik heeft mogen maken van deze beoordelingsgrootheid.
Voor de beoordeling van de geurhinder vanwege de inrichting heeft het college aangesloten bij het provinciale geurbeleid dat is vastgelegd in het document "Gelderse beleidsregels voor geur in milieuvergunningen" van 17 september 2002 (hierna: het geurbeleid). In het geurbeleid zijn onder meer drie waarden voor geurhinder geformuleerd: de bovenwaarde, de streefwaarde en de richtwaarde. In het geurbeleid is onder meer vermeld dat het college het acceptabel geurhinderniveau vaststelt op de richtwaarde, of zoveel lager als mogelijk is. Voor een bestaande bron geldt dat, indien de bestaande geurimmissie hoger is dan de bovenwaarde en niet met redelijkerwijs te verlangen maatregelen/voorzieningen is te reduceren tot ten hoogste de bovenwaarde, het college het met redelijkerwijs te verlangen maatregelen/voorzieningen best bereikbare geurhinderniveau vaststelt. Daarnaast stelt het een onderzoek in of en zo ja de termijn waarbinnen met verdergaande maatregelen/voorzieningen een acceptabel geurhinderniveau kan worden bereikt.
In de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 is de gemiddelde geurbelasting op leefniveau bepaald voor zowel de huidige situatie als de situatie na ingebruikname van het zogeheten C-vak. Hierbij dient de inrichting te voldoen aan de 1- en 3 s.e./m3-contouren op basis van het
98-percentiel zoals aangegeven in de figuren 3.1 en 4.1 van het rapport van Buro Blauw B.V. van 20 november 2006. Volgens het college zijn de voorgeschreven maatregelen alsmede de geurnormen overeenkomstig het geurbeleid en wordt daarmee een acceptabel hinderniveau bereikt.
2.10.2. Het college staat op het standpunt dat de inrichting bij de toepassing van het geurbeleid kan worden beschouwd als een bestaande situatie, nu sprake is van feitelijk bestaande activiteiten die reeds eerder waren vergund en waarvoor bovendien ruim voordat de eerder verleende vergunning expireerde een aanvraag om een revisievergunning is ingediend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 oktober 2007 in zaak nr.
200609093/1, heeft verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
200609093/1, heeft verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
2.10.3. Met betrekking tot het vastgestelde acceptabele geurhinderniveau overweegt de Afdeling als volgt.
Op grond van het geurbeleid heeft het college de omgeving gekarakteriseerd als wonen/buitengebied en de aard van de geur als hinderlijk waarvoor streef-, richt- en bovenwaarden gelden van respectievelijk 0,3, 1 en 3 s.e./m3 als 98-percentiel. Mede gelet op het deskundigenbericht acht de Afdeling dit niet onjuist en op grond hiervan mag worden aangenomen dat ter plaatse van de rond de inrichting verspreid liggende woningen die liggen tussen de 1- en 3 s.e./m3-contouren op basis van het 98-percentiel zoals aangegeven in genoemd rapport van Buro Blauw B.V., waaronder de woning van [appellant sub 1], voldoende waarborgen worden geboden ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geurhinder. De beroepsgronden van [appellante sub 2 B] en [appellant sub 1] falen op dit punt.
2.10.4. Uit het rapport van Buro Blauw B.V. blijkt echter dat de ten noorden van de inrichting gelegen verspreid liggende woningen binnen de 3 s.e./m3-contour op basis van het 98-percentiel zijn gelegen. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat dit voornamelijk wordt veroorzaakt door de op- en overslag van gft-afval. Gelet hierop en in aanmerking genomen het door het college in dit geval als acceptabel geachte geurhinderniveau moet worden geconcludeerd dat ter plaatse van die woningen onvoldoende waarborgen worden geboden ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geurhinder. Om ook ten aanzien van laatstbedoelde woningen te komen tot een acceptabel geurhinderniveau heeft het college, in navolging van hetgeen hierover in artikel 4.3.1.2 van het geurbeleid is bepaald, in voorschrift 2.1.5 de verplichting opgenomen dat onderzoek moet worden verricht of met verdergaande maatregelen een acceptabel geurhinderniveau kan worden bereikt. Deze maatregelen zijn volgens het college afdoende om te komen tot een acceptabel geurhinderniveau.
Voorschrift 2.1.5 bepaalt dat binnen zes maanden na het in werking treden van dit voorschrift vergunninghouder een geurreductieplan ter goedkeuring aan het college moet voorleggen. Dit geurreductieplan bevat ten minste:
- een beschrijving van maatregelen om de geuremissie als gevolg van de op- en overslag van gft en huisvuil te beperken;
- een berekening van de benodigde emissiereductie om ter plaatse van de gevoelige bestemmingen in de omgeving te voldoen aan de grenswaarde en richtwaarde van respectievelijk 3 en 1 s.e./m3 op basis van het 98-percentiel;
- een berekening van de gevolgen van de onderzochte maatregelen op de geurbelasting van de omgeving van de inrichting, en;
- een voorstel voor het uitvoeren van maatregelen.
2.10.5. De Afdeling is van oordeel dat voorschrift 2.1.5 geen duidelijkheid biedt welke consequenties zijn verbonden aan het in werking zijn van de inrichting wat de op- en overslag van gft-afval en huisvuil betreft indien blijkt dat, ondanks het treffen van de in dit voorschrift bedoelde maatregelen, er uiteindelijk ter plaatse van de bedoelde woningen gelegen ten noorden van de inrichting geen acceptabel geurhinderniveau wordt bereikt. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel brengt onder meer met zich dat uit een vergunning duidelijk blijkt welke rechten en plichten deze in het leven roept. Deze beroepsgrond van [appellante sub 2 B] slaagt.
Zwerfvuil
2.11. [appellant sub 1] betoogt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften ter voorkoming van zwerfvuil niet toereikend zijn.
2.11.1. Het college heeft voorschriften aan de vergunning verbonden die - samengevat - [vergunninghoudster] verplichten tot het beperken van het ontstaan van zwerfvuil en het opruimen van zwerfvuil. Zwerfvuil dat buiten de inrichting is geraakt dient terstond te worden opgeruimd.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] heeft betoogd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gestelde voorschriften toereikend zijn ter voorkoming dan wel voldoende beperking van zwerfvuil. Deze beroepsgrond faalt.
Luchtkwaliteit
2.12. [appellante sub 2 B] betogen dat niet aan de normen voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. Verder merken zij op dat asbest en/of respirabel kwarts dat binnen de inrichting vrijkomt ten onrechte niet bij de beoordeling van de luchtkwaliteit is betrokken.
2.12.1. In artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 is, voor zover hier van belang, bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes in acht moeten nemen.
Ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.12.2. In de uitspraak van 15 september 2004 in zaak no.
200401178/1heeft de Afdeling overwogen dat uit het toenmalige Besluit luchtkwaliteit en de Nota van Toelichting daarop volgt dat de daarin gestelde grenswaarden, behoudens een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. In de uitspraak van 12 april 2006 in zaak no.
200507032/1heeft de Afdeling overwogen dat er geen aanleiding is om ten aanzien van het Besluit luchtkwaliteit 2005 tot een ander oordeel te komen. Dit betekent dat op de grens van de inrichting aan de in artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit genoemde grenswaarden dient te worden voldaan.
200401178/1heeft de Afdeling overwogen dat uit het toenmalige Besluit luchtkwaliteit en de Nota van Toelichting daarop volgt dat de daarin gestelde grenswaarden, behoudens een arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998, gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid. In de uitspraak van 12 april 2006 in zaak no.
200507032/1heeft de Afdeling overwogen dat er geen aanleiding is om ten aanzien van het Besluit luchtkwaliteit 2005 tot een ander oordeel te komen. Dit betekent dat op de grens van de inrichting aan de in artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit genoemde grenswaarden dient te worden voldaan.
2.12.3. Voor de beoordeling van de luchtkwaliteit als gevolg van het in werking zijn van de inrichting is blijkens de stukken de emissie van zwevende deeltjes (PM10) relevant. In het kader van de aanvraag en de beslissing daarop is een drietal onderzoeken uitgevoerd. In het luchtkwaliteitsonderzoek van Grontmij van 11 november 2005 zijn berekeningen uitgevoerd voor de emissie van het verkeer van en naar de inrichting en voor de bronnen op het terrein van de inrichting. In oktober 2006 zijn aanvullende berekeningen gedaan waarbij enkele wijzigingen/verbeteringen ten opzichte van het luchtkwaliteitsonderzoek van 11 november 2005 zijn aangebracht. Op 25 april 2007 zijn aanvullende berekeningen uitgevoerd naar de bijdrage van het verkeer van en naar de inrichting.
2.12.4. Ten aanzien van respirabel kwarts dat binnen de inrichting vrijkomt is in het deskundigenbericht geconcludeerd dat dit vrijkomt bij bewerkingen van zandhoudend materiaal, waartoe het binnen de inrichting breken van bouw- en sloopafval kan worden begrepen, en dat de emissie van respirabel kwarts in het luchtkwaliteitsonderzoek van 11 november 2005 is beoordeeld in de totale emissie van stof afkomstig van het in werking zijn van de puinbreker. Ten aanzien van de emissie van asbest is in het deskundigenbericht geconcludeerd dat dit kan vrijkomen bij het zeven van asbesthoudende grond of puin en dat op grond van de binnen de inrichting te treffen maatregelen en voorzieningen, waarbij moet worden voldaan aan de voor asbest in arbeidssituaties geldende emissienormen, mag worden aangenomen dat indien aldus op de werkplek wordt voldaan aan de geldende normen, de kans dat buiten de inrichting nog asbest kan worden gemeten verwaarloosbaar klein is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze conclusies in het deskundigenbericht onjuist zijn.
2.12.5. Wat de emissie van zwevende deeltjes betreft wordt in het deskundigenbericht gesteld dat uit tabel 4.2.1 en tabel 4.2.2 behorende bij het aanvullende luchtkwaliteitsonderzoek van oktober 2006 blijkt dat de grenswaarden binnen de inrichting wel en buiten de inrichting niet worden overschreden maar dat de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie vijfendertig maal per kalenderjaar wordt overschreden. Uit het luchtkwaliteitsonderzoek blijkt verder dat de hoogste bijdrage is gemeten op een afstand van ongeveer 125 meter van de grens van de inrichting. In het deskundigenbericht wordt in dit verband verder gesteld dat in het luchtkwaliteitsonderzoek niet de juiste berekeningsmethode is gehanteerd. In verband met een en ander kan volgens het deskundigenbericht niet uitgesloten worden geacht dat de immissieconcentratie van zwevende deeltjes op de grens van de inrichting hoger zal liggen dan berekend op 125 meter afstand en dat dit betekent dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie meer dan de ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 maximaal toegestane vijfendertig maal per kalenderjaar wordt overschreden. In het deskundigenbericht wordt er vervolgens op gewezen dat in de verschillende luchtkwaliteitsonderzoeken de emissie van zwevende deeltjes afkomstig van het verkeer van en naar de inrichting en de diffuse emissies afkomstig van de overige bronnen binnen de inrichting afzonderlijk zijn berekend als gevolg waarvan niet duidelijk is of het verkeer bij cumulatie van de emissie van zwevende deeltjes tot het moment dat het verkeer in het heersende verkeersbeeld is opgenomen voldoet aan de grenswaarden.
De Afdeling ziet geen grond om de conclusies van het deskundigenbericht op deze punten onjuist te achten. Hetgeen door het college in zijn zienswijze daarop naar voren is gebracht, heeft de Afdeling er niet van overtuigd dat als gevolg van het in werking zijn van de inrichting zonder meer aan de ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 geldende grenswaarden wordt voldaan. Het bestreden besluit is hiermee in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt op dit punt.
Grondwaterverontreiniging
2.13. [appellante sub 2 B] vrezen dat de toekomstige bedrijfsvoering op de bij hen in eigendom zijnde gronden zal worden belemmerd als gevolg van de verspreiding van een binnen de inrichting aanwezige grondwaterverontreining. Zij wensen dat hun zorg op dit punt wordt weggenomen door het verrichten van een deugdelijk onderzoek en het verlangen van een damwand.
Uit de stukken blijkt dat de aanwezige verontreiniging is ontstaan als gevolg van het in het verleden storten van afval zonder afdichting in een voormalige zandwinput. Uit monitoring is gebleken dat de verontreiniging zich niet significant verder verspreidt. Gezien de beperkte verspreiding heeft het college afgezien van het voorschrijven van het treffen van saneringsmaatregelen zoals het plaatsen van een damwand. In plaats daarvan heeft het college voorschriften aan de vergunning verbonden waarin een monitoringsverplichting voor de kwaliteit van het grondwater is opgenomen gekoppeld aan een urgentieplan. In het urgentieplan is in hoofdlijnen aangegeven welke maatregelen getroffen moeten worden om verdere verspreiding van de verontreinigende stoffen te voorkomen of welke maatregelen getroffen moeten worden om de verontreiniging ongedaan te maken. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat het op grond van de beschikbare gegevens niet aannemelijk is dat een eventuele verdere verspreiding van de verontreiniging in de richting van de gronden van [appellante sub 2 B] zal gaan en dat de vergunning voldoende waarborgen geeft dat geen verspreiding buiten de inrichting zal plaatsvinden. De Afdeling ziet geen grond om de conclusie van het deskundigenbericht onjuist te achten. Deze beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.14. Het beroep van [appellante sub 2 B], voor zover ingediend door [appellante sub 2 C], is niet-ontvankelijk. Het beroep van [appellante sub 2 B] is gedeeltelijk gegrond. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Nu de aspecten geur en luchtkwaliteit bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking.
Proceskosten
2.15. Het college dient ten aanzien van [appellante sub 2 B] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voor zover ingediend door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 2 C] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 22 mei 2007, kenmerk NR. MPM5469;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] voor het overige en het beroep van [appellant sub 1] geheel ongegrond;
V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.212,62 (zegge: twaalfhonderdtwaalf euro en tweeënzestig cent), waarvan € 805,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan [appellant sub 2 A] en [appellante sub 2 B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
159.