Uitspraak
200703524/1.
Datum uitspraak: 9 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Huisarts, Verpleeghuisarts en arts voor verstandelijk gehandicapten Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst, gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/2118 van de rechtbank Utrecht van 13 april 2007 in het geding tussen:
T. Bakhoven, wonend te Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
en
de Huisarts, Verpleeghuisarts en arts voor verstandelijk gehandicapten Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2005 heeft de Huisarts, Verpleeghuisarts en arts voor verstandelijk gehandicapten Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (hierna: de HVRC) de inschrijving van T. Bakhoven (hierna: Bakhoven) als huisarts vernieuwd met een periode van één jaar, tot 1 april 2006.
Bij besluit van 7 april 2006 heeft de HVRC het daartegen door Bakhoven gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 april 2007, verzonden op 17 april 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door Bakhoven ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 april 2006 vernietigd en de HVRC opgedragen om, met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes weken na verzending ervan een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de HVRC bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2007, hoger beroep ingesteld.
Bakhoven heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2007, waar de HVRC, vertegenwoordigd door mr. O.L. Nunes, advocaat te Utrecht, en [algemeen secretaris] van de HVRC, en [secretaris] van de HVRC, en [wederpartij] in persoon en bijgestaan door mr. A.C.H. Jansen, advocaat te Wijchen, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en stukken ontvangen van de HVRC en Bakhoven.
Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Bakhoven is in 1976 ingeschreven in het register van huisartsen. Deze registratie is periodiek verlengd, laatstelijk voor de periode van 1 april 2000 tot 1 april 2005. Op 19 december 2004 heeft Bakhoven een aanvraag tot herregistratie als huisarts ingediend, die door de HVRC op 24 december 2004 is ontvangen.
2.2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: de Wet BIG), zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, indien door een organisatie van beoefenaren van een beroep waarop een register betrekking heeft, een regeling in het leven is geroepen, welke voorziet in de mogelijkheid aan in dat register ingeschreven personen die een bijzondere deskundigheid op krachtens die regeling als specialismen aangewezen deelgebieden der uitoefening van dat beroep hebben verworven, vanwege die organisatie een erkenning als specialist op het betrokken deelgebied te verlenen, bepalen dat de krachtens bedoelde regeling aan die specialismen onderscheidenlijk verbonden titels als wettelijk erkende specialistentitels worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Wet BIG, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan een regeling ten aanzien waarvan toepassing wordt gegeven aan artikel 14, eerste lid, mede inhouden dat een erkenning als specialist wordt verleend voor een bij de regeling bepaalde periode en dat de verlening slechts plaatsvindt indien degene die de opleiding tot specialist heeft voltooid gedurende een bij die regeling bepaald tijdvak voorafgaand aan de indiening van de aanvrage tot erkenning regelmatig op het desbetreffende deelgebied van de beroepsuitoefening werkzaam is geweest dan wel in die periode overeenkomstig het bepaalde in die regeling scholing heeft gevolgd.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet BIG kunnen, indien in een regeling toepassing is gegeven aan het eerste lid, in die regeling eisen worden vastgesteld waaraan de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, voor de toepassing van dat lid, moeten voldoen.
De door de Algemene Vergadering van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (hierna: de KNMG) op 30 juni 1998 vastgestelde en bij wijzigingsregeling van 24 juni 2003 herziene Regeling inzake de opleiding en registratie van specialisten (hierna: de Regeling) is een regeling in de zin van artikel 14, eerste lid, van de Wet BIG.
Volgens artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Regeling, voor zover hier van belang, heeft een registratiecommissie tot taak het instellen en opheffen van registers van specialisten, welke registers tot doel hebben het bevorderen en bewaken van de kwaliteit van de beroepsuitoefening van specialisten, en het inschrijven van personen in een register.
Volgens artikel 26a, eerste lid, van de Regeling wordt op diens verzoek in een register ingeschreven degene die voldoet aan de door het desbetreffende college vastgestelde eisen.
Het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisgeneeskunde van de KNMG heeft in zijn vergadering van 19 september 2002 het Besluit CHVG no. 2-2002 Eisen en voorwaarden herregistratie huisartsen (hierna: het besluit CHVG no. 2-2002) vastgesteld. Het besluit is op 7 maart 2003 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2003, 47).
Ingevolge artikel 1 van Pro het Besluit CHVG no. 2-2002 wordt de inschrijving van een arts in het register van huisartsen als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Regeling specialisten geneeskunst hernieuwd indien de arts in de vijf jaar voorafgaand aan de expiratie van de registratie heeft voldaan aan de navolgende eisen:
a. de arts is regelmatig en in voldoende mate als huisarts werkzaam geweest;
b. de arts heeft in voldoende mate deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering op het terrein van de huisartsgeneeskunde.
Ingevolge artikel 2, onder a, wordt onder werkzaam zijn als huisarts verstaan dat een ingeschreven arts persoonlijk beschikbaar is voor het verlenen van huisartsgeneeskundige zorg en deze zorg ook daadwerkelijk verleent. In alle gevallen geldt dat het werkzaam zijn als huisarts zowel het houden van spreekuren, het afleggen van huisbezoeken, acute hulpverlening als het deelnemen aan onderlinge waarneming bij afwezigheid omvat. Een huisarts is lid van een hagro.
Ingevolge artikel 2, onder b, wordt onder huisartsgeneeskundige zorg verstaan algemeen medische zorg, welke wordt verleend in en vanuit huisartspraktijken ten aanzien van:
- een in beginsel vaste groep van de bevolking ter plaatse;
- zonder selectie naar leeftijd, geslacht, en aard van de ziekte of klacht;
- waarbij de zorg zich als regel over jaren uitstrekt, en
- waarbij de continuïteit van de zorgverlening is gewaarborgd door een goede regeling voor waarneming bij afwezigheid van de huisarts, welke voldoet aan de eisen die de beroepsgroep daaraan stelt, en
- waarbij de zorg zich uitstrekt over tenminste 800 op naam ingeschreven patiënten.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, wordt de duur van de hernieuwing van de inschrijving, die maximaal vijf jaar kan bedragen, berekend naar evenredigheid van de omvang en de duur van werkzaamheden als huisarts.
Het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisgeneeskunde van de KNMG heeft bij besluit van 19 februari 2004 het Kaderbesluit CHVG vastgesteld, welk besluit op 25 november 2004 is gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2004, 228) en in werking is getreden op 1 januari 2005. Per diezelfde datum is het Besluit CHVG no. 2-2002 ingetrokken. In het Kaderbesluit CHVG zijn, voor zover hier van belang, de algemene eisen voor de herregistratie van huisartsen opgenomen.
Ingevolge artikel E.1., derde lid, behouden personen die in een register voor specialisten zijn geregistreerd vóór 1 januari 2005, deze registratie tot de eerstvolgende datum waarop de registratie opnieuw moet worden aangevraagd. Tot die datum blijven de besluiten van toepassing die golden tot 1 januari 2005.
Ingevolge artikel E.1., vierde lid, voor zover hier van belang, wordt, in afwijking van het derde lid, een aanvraag tot herregistratie van een huisarts die is ingediend na 1 januari 2005, voor de periode tot 1 januari 2006 beoordeeld aan de hand van de herregistratie-eisen opgenomen in Besluit CHVG no. 2-2002 en voor de resterende periode aan de hand van de herregistratie-eisen van dit besluit.
Het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisartsgeneeskunde heeft in zijn vergadering van 15 april 2004 het Besluit huisartsgeneeskunde vastgesteld. Het besluit is op 25 november 2004 gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2004, 228). Dit besluit bevat in aanvulling op het Kaderbesluit CHVG, voor zover van belang, nadere (her)registratie-eisen voor het specialisme huisartsgeneeskunde.
Ingevolge artikel D.1., eerste lid, van het Besluit huisartsgeneeskunde is een arts werkzaam als huisarts als hij persoonlijk beschikbaar en verantwoordelijk is voor het verlenen van huisartsgeneeskundige zorg en deze zorg ook daadwerkelijk verleent. Het werkzaam zijn omvat zowel het houden van spreekuren, het afleggen van huisbezoeken, acute hulpverlening als het deelnemen aan onderlinge waarneming bij afwezigheid, waaronder gemiddeld per jaar tenminste tien avond-, nacht- of weekenddiensten van tenminste vijf uur en ten hoogste 24 uur per dient. Een huisarts is lid van een huisartsengroep.
2.3. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 mei 2005 heeft de HVRC de inschrijving van Bakhoven in het register van huisartsen met een periode van één jaar verlengd tot 1 april 2006, omdat Bakhoven niet volledig voldoet aan de eisen ten aanzien van de werkzaamheden als huisarts, zoals bepaald in artikel 2 van Pro het Besluit CHVG no. 2-2002. Om voor herregistratie na 1 april 2006 in aanmerking te kunnen komen, dient Bakhoven aan te tonen dat zij inmiddels deelneemt aan een onderlinge waarneemregeling en participeert in zogenoemde hagro-activiteiten.
2.4. De HVRC komt met succes op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij het herregistratieverzoek van Bakhoven had moeten beoordelen aan de hand van de eisen uit het Kaderbesluit CHVG.
De aanvraag van Bakhoven is immers op 24 december 2004 door de HVRC ontvangen, zodat daarop niet het vierde, maar het derde lid van artikel E.1. van het Kaderbesluit CHVG van toepassing is. Uit de eerste volzin van het derde lid volgt dat Bakhoven de registratie behield tot 1 april 2005. Tot die datum zijn ingevolge de tweede volzin van het derde lid de besluiten van toepassing gebleven die golden tot 1 januari 2005. Deze volzin dient, gelezen in samenhang met het vierde lid, aldus te worden uitgelegd dat de aanvraag van Bakhoven om herregistratie als huisarts voor in dit geval de periode tot 1 april 2005, wordt beoordeeld aan de hand van herregistratie-eisen die zijn opgenomen in het besluit CHVG no. 2-2002, zoals de HVRC ook heeft gedaan.
2.5. Nu de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op de beoordeling van de aanvraag van Bakhoven het Kaderbesluit CHVG van toepassing is, behoeft geen bespreking hetgeen de HVRC heeft aangevoerd ten aanzien van de overweging van de rechtbank dat zij bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar aandacht dient te besteden aan de vraag of op grond van het Kaderbesluit CHVG ook anders dan door middel van het lidmaatschap van een hagro kan worden voldaan aan de eisen van geaccrediteerde collegiale toetsing en hoe de wijze waarop Bakhoven heeft voorzien in de waarneming van haar praktijk zich verhoudt tot de eisen voor herregistratie uit het Kaderbesluit CHVG.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit op bezwaar van 7 april 2006 alsnog beoordelen in het licht van de daartegen door Bakhoven in eerste aanleg aangedragen beroepsgronden.
2.7. Bakhoven betoogt tevergeefs dat haar aanvraag om herregistratie had moeten worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving die gold tot 7 maart 2003, waarin, naar zij stelt, het vereiste van lidmaatschap van een hagro en van het hebben van een onderlinge waarneemregeling niet was opgenomen. Het op 7 maart 2003 in werking getreden Besluit CHVG no. 2-2002 bevat geen overgangsbepalingen, zodat Bakhoven vanaf die datum aan de in dit besluit gestelde eisen diende te voldoen. De HVRC heeft in de besluiten van 13 mei 2005 en 7 april 2006 de aanvraag om herregistratie aan de hand van de in artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002 gestelde eisen van deelname aan een onderlinge waarneemregeling bij afwezigheid en lidmaatschap van een hagro uitsluitend beoordeeld voor de periode vanaf de inwerkingtreding van dit besluit. Nu aan deze besluiten niet ten grondslag is gelegd dat Bakhoven in de daaraan voorafgaande periode niet aan deze eisen voldeed, heeft zij geen belang bij een beoordeling van de vraag of haar aanvraag in zoverre voor deze periode had moeten beoordeeld aan de hand van de toen geldende regelgeving.
2.8. Bakhoven betoogt verder dat de HVRC zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet voldoet aan het in artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002 vervatte vereiste dat zij deelneemt aan een onderlinge waarneemregeling. Daartoe voert zij aan dat de door haar getroffen waarneemregeling, die inhoudt dat dr. Crijns en dr. Van der Ham haar bij ziekte of afwezigheid waarnemen, door de Inspectie voor de Gezondheidszorg is goedgekeurd en dat de continuïteit van de zorg in haar huisartsenpraktijk daarmee geacht kan worden voldoende te zijn gewaarborgd. Volgens Bakhoven doet daaraan niet af dat zij niet voor andere huisartsen waarneemt, aangezien een dergelijke verplichting niet in het Besluit CHVG no. 2-2002 is vervat.
2.8.1. Uit artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002, gelezen in samenhang met artikel D.1. van het Besluit huisartsgeneeskunde, volgt dat artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002 alleen ziet op waarneming bij afwezigheid door ziekte of vakantie van de huisarts. In de toelichting bij dit artikel is gesteld dat de onderlinge waarneming bij afwezigheid een voorwaarde is voor herregistratie (niet in de laatste plaats) vanwege de continuïteit van de huisartsenzorg. Uit deze toelichting en hetgeen in artikel 2, onder b, over een goede regeling voor waarneming is bepaald, volgt derhalve dat de strekking van de in artikel 2, onder a, neergelegde vereiste van deelname aan een onderlinge waarneming bij afwezigheid is, dat de continuïteit van de huisartsenzorg is gewaarborgd. Met het oog op die continuïteit dient iedere huisarts een regeling te hebben voor afwezigheid door ziekte of vakantie, hetgeen de huisartsen onderling dienen af te spreken.
De HVRC heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat daarbij sprake dient te zijn van een wederzijdse waarneming. Uit het in artikel 2, onder a, neergelegde vereiste van deelname aan een onderlinge waarneming, gelezen in samenhang met artikel D.1. van het Besluit huisartsgeneeskunde, volgt niet dat iedere huisarts ook zelf voor andere huisartsen dient waar te nemen. Dat een huisarts in het kader van het deelnemen aan onderlinge waarneming avond-, nacht- en weekenddiensten vervult, is eerst in het Besluit huisartsgeneeskunde als voorwaarde voor herregistratie opgenomen. Ten aanzien van het ter zitting door de HVRC ingenomen standpunt dat Bakhoven, door niet zelf voor andere huisartsen waar te nemen, niet alle werkzaamheden van een huisarts verricht, zoals het behandelen van onbekende patiënten en van spoedgevallen, overweegt de Afdeling dat aan Bakhoven niet is tegengeworpen dat zij niet voldoet aan het in artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002 neergelegde vereiste dat zij acute hulp heeft verleend. Bovendien heeft Bakhoven, naar zij onweersproken heeft gesteld, regelmatig acute hulp verleend.
De Inspecteur voor de Gezondheidszorg heeft Bakhoven bij brief van 24 september 2002 medegedeeld dat de continuïteit van de zorg in haar huisartsenpraktijk met de door haar getroffen waarneemregeling vooralsnog op een voldoende wijze is geregeld. Dit oordeel is, naar ter zitting is bevestigd, niet door een tegengesteld oordeel gevolgd, terwijl de HVRC, naar zij heeft gesteld, niet gerechtigd en toegerust is om de continuïteit van de zorg te toetsen.
Gelet op het vorenstaande heeft de HVRC zich in het besluit op bezwaar ten onrechte op het standpunt gesteld dat de door Bakhoven getroffen waarneemregeling niet kan worden beschouwd als een onderlinge waarneming als bedoeld in artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002. Dit standpunt berust op een onjuiste uitleg van dit artikel.
Het betoog slaagt derhalve.
2.9. Bakhoven betoogt voorts dat de HVRC aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 mei 2005 in strijd met artikel 11 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) het in artikel 1, onder a, gelezen in samenhang met artikel 2, onder a, van het Besluit no. CHVG 2-2002 vervatte vereiste dat zij lid dient te zijn van een huisartsengroep (hagro), ten grondslag heeft gelegd.
2.9.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, mag de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2.9.2. De HVRC voert ten onrechte aan dat het betoog van Bakhoven ten aanzien van artikel 11 van Pro het EVRM buiten beschouwing dient te worden gelaten, omdat zij zich eerst in de beroepsfase op dit artikel heeft beroepen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 7 december 2005 in zaak nr. 200501043/1 (www.raadvanstate.nl), staat de toetsing door - in dit geval - de Afdeling van het besluit naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de totstandkoming daarvan noch enige rechtsregel binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden er aan in de weg, dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van dat besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in bezwaar naar voren zijn gebracht.
2.9.3. Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 30 juni 1993, serie A, Vol. 264, Sigurjonsson tegen IJsland (NJ 1994, 223) en 11 januari 2006, 52567/99, Sorensen en Rasmussen tegen Denemarken (NJ 2007, 159), omvat artikel 11 van Pro het EVRM mede het recht om zich niet te hoeven verenigen. Bakhoven beroept zich op deze bepaling.
2.9.4. Voor de beantwoording van de vraag of artikel 11 van Pro het EVRM hier van toepassing is, dient eerst te worden beoordeeld of een huisartsengroep als een vereniging in de zin van dit artikel kan worden aangemerkt. Uit de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 29 april 1999, nr. 25088/94, Chassagnou en anderen tegen Frankrijk (NJ 1999, 649), volgt dat het begrip "vereniging" in artikel 11 EVRM Pro een autonome betekenis toekomt, waarbij de aanduiding in het nationale recht van beperkte waarde is en slechts een vertrekpunt voor de beoordeling vormt.
Beoordeeld dient te worden of hetgeen in het Besluit CHVG no. 2-2002 wordt verstaan onder hagro, waarvan het lidmaatschap in artikel 1, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 2, onder a, van dit Besluit een voorwaarde is om voor herregistratie als huisarts in aanmerking te komen, als een vereniging in de zin van artikel 11, eerste lid, van het EVRM kan worden aangemerkt. Anders dan waarvan de HVRC is uitgegaan, is niet van belang of de hagro Driebergen een vereniging is in de zin van artikel 11, eerste lid, van het EVRM. Van belang is de kwalificatie van de hagro in de zin van het besluit CHVG no. 2-2002 en niet de kwalificatie van een specifieke hagro in een bepaalde regio. Aan hetgeen de HVRC met betrekking tot de hagro Driebergen heeft betoogd, gaat de Afdeling dan ook voorbij.
2.9.5. Volgens de begripsomschrijvingen uit het Besluit CHVG no. 2-2002 is een hagro een groep van huisartsen met gezamenlijke activiteiten, onder andere op het gebied van deskundigheidsbevordering. Een hagro kan tevens een waarneemgroep van huisartsen onderling zijn. Bij de totstandkoming van dit besluit is geadviseerd door de Landelijke huisartsenvereniging (hierna: LHV). Uit de door de HVRC overgelegde stukken blijkt dat de LHV overeenkomstig haar statuten nadere regels heeft gesteld voor huisartsengroepen. Deze regels zijn neergelegd in het Algemeen reglement huisartsengroepen van de LHV en dienen volgens de toelichting op dit reglement te worden beschouwd als een minimumregeling waardoor waarneemgroepen als kleinste functionele eenheid binnen de beroepsgroep hechter worden gestructureerd. In dit reglement zijn de taken van de huisartsengroep omschreven als onder meer omvattende het bevorderen van de deskundigheid en de deelname aan toetsing op basis van het door de Ledenvergadering van de LHV vastgestelde kwaliteitsbeleid, het voeren van intercollegiaal overleg over medisch-inhoudelijke zaken en het zich presenteren als groep. Gestreefd wordt naar een groep van ongeveer acht leden, waarbinnen elk lid één stem heeft en alle besluiten, uitgezonderd die ten aanzien van de toelating van een nieuw lid, worden genomen met meerderheid van stemmen. Realisering van het lidmaatschap geschiedt door ondertekening van een verklaring van toetreding. De huisartsengroep komt tenminste éénmaal per maand bijeen volgens een door de groep vast te stellen vergaderschema.
Hieruit volgt dat een huisartsengroep voor langere tijd en voor gemeenschappelijke doeleinden wordt opgericht en een zekere institutionele structuur heeft. Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de hagro, zoals omschreven in het Besluit CHVG no. 2-2002, kan worden aangemerkt als een vereniging als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van het EVRM.
2.9.6. De Afdeling is van oordeel dat het voor herregistratie als huisarts verplicht gestelde lidmaatschap van een hagro, zoals omschreven in het Besluit CHVG no. 2-2002, een inbreuk vormt op het aan Bakhoven toekomende recht om zich niet te hoeven verenigen. Dit recht wordt in zijn essentie aangetast, nu dit lidmaatschap een voorwaarde is om voor herregistratie als huisarts in aanmerking te komen, bij gebreke waarvan Bakhoven haar beroep als huisarts niet langer kan uitoefenen. Het verplichte lidmaatschap van een hagro is derhalve in strijd met artikel 11, eerste lid, van het EVRM, tenzij sprake is van een gerechtvaardigde beperking als genoemd in het tweede lid.
2.9.7. Volgens de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 10 juli 1998, nr. 57/1997/841/1047, Sidiropoulos en anderen tegen Griekenland, kunnen enkel overtuigende en dwingende redenen een beperking van de vrijheid van vereniging rechtvaardigen. Deze beperking dient evenredig te zijn aan het ermee beoogde doel en de redenen ervoor dienen relevant en voldoende te zijn.
2.9.8. In de toelichting op artikel 2 van Pro het Besluit CHVG no. 2-2002 is gesteld dat het lidmaatschap van een hagro wordt gezien als een essentieel onderdeel van de werkzaamheden als huisarts om voor herregistratie in aanmerking te komen. De HVRC heeft na de heropening van het onderzoek desgevraagd schriftelijk toegelicht dat het verplichte lidmaatschap van een hagro voor de beroepsgroep van huisartsen een (minimum)waarborg vormt dat sprake is van een samenwerkingsverband van huisartsen op het terrein van onder meer (inter)collegiale toetsing, farmacotherapeutisch overleg en uitwisseling van kennis en ervaring. Het lidmaatschap van en de deelname aan een hagro dragen bij aan het op peil houden van de vakbekwaamheid van huisartsen en het in stand houden van de goede organisatie van de huisartsgeneeskundige zorg, zodat daarmee volgens de HVRC het belang van de bescherming van de gezondheid, als genoemd in artikel 11, tweede lid, van het EVRM, wordt gediend. Het verplichte lidmaatschap van een hagro is voor de bescherming van de gezondheid dan ook noodzakelijk en evenredig aan het daarmee nagestreefde legitieme doel, te weten een voor het publiek kenbaar niveau van beroepsuitoefening door huisartsen, aldus de HVRC.
2.9.9. Bakhoven heeft in bezwaar aangevoerd dat zij op andere wijze dan door lidmaatschap van een hagro in de aan een hagro toegeschreven functie van deskundigheidsbevordering voorziet. Zij doet dit, door het bijwonen van maandelijkse interactieve bijeenkomsten met andere huisartsen, het volgen van nascholing met antroposofische artsen en door deelname aan een werkgroep van tien huisartsen waarbinnen intercollegiale toetsing plaatsvindt.
In het besluit op bezwaar van 7 april 2006 heeft de HVRC overwogen dat deze activiteiten reguliere vormen van deskundigheidsbevordering zijn, maar dat Bakhoven van de intercollegiale toetsing in de werkgroep antroposofische huisartsen geen bewijsstukken heeft overgelegd en derhalve niet heeft aangetoond dat zij op enigerlei wijze in een hagro heeft geparticipeerd dan wel aan specifieke hagro-activiteiten in de zin van intercollegiale toetsing heeft deelgenomen. Daarbij heeft de HVRC tevens vermeld dat zij als uitvoeringsorgaan niet de taak en ook niet de instrumenten heeft om te beoordelen welke inhoudelijke activiteiten een huisarts binnen een hagro ontplooit op het gebied van deskundigheidsbevordering, zoals intercollegiale toetsing en farmacotherapieoverleg, maar dat de formele eis van het lidmaatschap van een hagro althans tot op zekere hoogte waarborgt dat een huisarts voldoet aan de in artikel 2 van Pro het Besluit CHVG no. 2-2002 beschreven definitie van de werkzaamheden van huisarts.
2.9.10. Dat het lidmaatschap van een hagro bijdraagt aan het op peil houden van de vakbekwaamheid van huisartsen en het in stand houden van een goede organisatie van de huisartsgeneeskundige zorg, acht de Afdeling aannemelijk. Met de in artikel 2, onder a, van het Besluit CHVG no. 2-2002 neergelegde verplichting dat een huisarts lid is van een hagro, wordt dan ook in beginsel een legitiem doel, te weten een voor het publiek kenbaar niveau van beroepsuitoefening door huisartsen, nagestreefd, waarmee de bescherming van de gezondheid is gediend.
2.9.11. Uit de erkenning door de HVRC dat de door Bakhoven ontplooide activiteiten op zichzelf reguliere vormen van deskundigheidsbevordering betreffen, leidt de Afdeling echter af dat ook buiten het verband van een hagro invulling kan worden gegeven aan deskundigheidsbevordering zoals intercollegiale toetsing en farmacotherapeutisch overleg, hetgeen Bakhoven, naar zij stelt, ook doet. Dat juist het lidmaatschap van een huisartsengroep voor die deskundigheidsbevordering noodzakelijk is, omdat het daarvoor een minimumwaarborg vormt en tot op zekere hoogte de kwaliteit van de werkzaamheden als huisarts waarborgt, acht de Afdeling niet aannemelijk, aangezien het functioneren van een hagro en de activiteiten die een huisarts daarbinnen ontplooit, door de HVRC niet worden beoordeeld. De HVRC had Bakhoven ten behoeve van het besluit op bezwaar in de gelegenheid moeten stellen van de door haar vermelde intercollegiale toetsing in de werkgroep antroposofische huisartsen bewijsstukken over te leggen. De uit de wijze van handhaving van de lidmaatschapseis voortvloeiende beperking van het recht van Bakhoven om zich niet te hoeven verenigen is dan ook niet evenredig aan het daarmee nagestreefde doel en de daarvoor door de HVRC aangevoerde redenen zijn niet relevant en onvoldoende. Er is derhalve geen sprake van overtuigende en dwingende redenen die de beperking van voornoemde vrijheid van Bakhoven rechtvaardigen.
2.9.12. Uit het vorenstaande volgt dat de HVRC in strijd met artikel 11 van Pro het EVRM aan het besluit op bezwaar van 7 april 2006 ten grondslag heeft gelegd dat Bakhoven niet voor herregistratie als huisarts na 1 april 2006 in aanmerking komt, omdat zij geen lid is van een hagro.
Het betoog slaagt derhalve.
2.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, behoeft het betoog van Bakhoven dat de door de HVRC gestelde eisen ten aanzien van de waarneemregeling en het lidmaatschap van een hagro in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur, omdat aan waarnemend huisartsen mindere strenge eisen worden gesteld dan aan gevestigde artsen, geen bespreking.
2.11. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank, zij het op onjuiste gronden, terecht tot het oordeel is gekomen dat het besluit op bezwaar van 7 april 2006 niet berust op een deugdelijke motivering en derhalve in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft het beroep van Bakhoven dan ook terecht gegrond verklaard en het besluit van 7 april 2006 terecht vernietigd. De aangevallen uitspraak dient dan ook in zoverre te worden bevestigd, met verbetering van gronden. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de HVRC het nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
2.12. De HVRC dient om na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Bakhoven te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 13 april 2007 in zaak nr. 06/2118, voor zover daarbij is bepaald dat de Huisarts, Verpleeghuisarts en arts voor verstandelijk gehandicapten Registratie Commissie een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt de Huisarts, Verpleeghuisarts en arts voor verstandelijk gehandicapten Registratie Commissie van de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst tot vergoeding van bij T. Bakhoven in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 824,63 (zegge: achthonderdvierentwintig euro en drieënzestig cent), waarvan € 801,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Koninklijke Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst aan T. Bakhoven onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Wilbers-Taselaar
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2008
71-496.