Uitspraak
200704924/1.
Datum uitspraak: 12 september 2008
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 05/57870 van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 14 juni 2007 in het geding tussen:
[vreemdeling],
en
de minister van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2003, voor zover hier van belang, heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de minister) [vreemdeling] ongewenst verklaard.
Bij besluit van 13 januari 2006 heeft de minister het door de vreemdeling daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 14 juni 2007, verzonden op 15 juni 2007, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister van Justitie een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 13 juli 2007, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2007, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te 's Gravenhage, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 11 februari 2008, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te 's Gravenhage, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 67, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan de vreemdeling door de minister ongewenst worden verklaard in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland.
Hierbij kan volgens onderdeel A5/2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 worden gedacht aan de vreemdelingen van wie het verblijf is geweigerd dan wel is beëindigd op grond van artikel 1 (F) van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951, zoals gewijzigd bij Protocol van New York van 31 januari 1967 (hierna: het Vluchtelingenverdrag).
2.2. Ingevolge artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag zijn de bepalingen van dat verdrag niet van toepassing op een persoon, ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat:
a. hij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen;
b. hij een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan buiten het land van toevlucht, voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten;
c. hij zich schuldig heeft gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties.
2.3. De vreemdeling, van Egyptische nationaliteit, heeft op 15 oktober 1993 een aanvraag om toelating als vluchteling en een aanvraag om een vergunning tot verblijf op grond van klemmende redenen van humanitaire aard ingediend. De afwijzing van deze aanvragen waaraan het bepaalde in artikel 1 (F), aanhef en onder a, b en c, van het Vluchtelingenverdrag ten grondslag is gelegd, is in rechte onaantastbaar.
Bij besluit van 1 december 1998 is aan de echtgenote van de vreemdeling en aan zijn vier minderjarige kinderen een vergunning tot verblijf verleend. Bij Koninklijk Besluit van 21 januari 2000 is aan de echtgenote en de kinderen het Nederlanderschap verleend.
De vreemdeling heeft op 11 juli 2000 een aanvraag ingediend om hem een vergunning tot verblijf te verlenen onder de beperking 'verblijf bij echtgenote'. De afwijzing van deze aanvraag wegens de toepasselijkheid van artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag is in rechte onaantastbaar.
De vreemdeling heeft op 2 juli 2002 wederom een aanvraag ingediend om hem een verblijfsvergunning regulier te verlenen onder de beperking 'verblijf bij echtgenote'. Bij het besluit van 31 januari 2003 is deze aanvraag afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en is de vreemdeling met toepassing van artikel 67, eerste lid, onder e, van de Vw 2000 in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland ongewenst verklaard.
Bij besluit van 22 juli 2003 heeft de minister het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 december 2004 heeft de rechtbank het door de vreemdeling tegen het besluit van 22 juli 2003 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
Bij besluit van 13 januari 2006 heeft de minister het door de vreemdeling gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
De vreemdeling heeft zich met zijn echtgenote en kinderen in juli 2003 in het Verenigd Koninkrijk gevestigd. Hij heeft verklaard dat zijn echtgenote aldaar werkzaam is en over een Britse verblijfsvergunning beschikt en dat zijn kinderen er onderwijs genieten.
Volgens een ongedateerd e-mailbericht van het toenmalige Immigration and Nationality Directorate aan, kennelijk, een medewerker van de Immigratie- en Naturalisatiedienst is de in het Verenigd Koninkrijk aan de echtgenote van de vreemdeling verleende verblijfstitel op 5 april 2005 ingetrokken omdat de documenten met betrekking tot de tewerkstelling van de echtgenote in het Verenigd Koninkrijk vals zijn bevonden. De vreemdeling betwist dit.
2.4. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank ingegaan op het betoog van de vreemdeling dat hij op drie gronden aanspraken kan ontlenen aan het recht van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Gemeenschapsrecht).
In de eerste plaats heeft hij gesteld dat hem als echtgenoot van een migrerend gemeenschapsonderdaan op grond van artikel 39 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), gelezen in samenhang met de artikelen 10 en 11 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de gemeenschap, een verblijfsrecht toekomt.
Voorts heeft hij gesteld dat hij als vader van zijn in het Verenigd Koninkrijk schoolgaande kinderen op grond van artikel 49 van Pro het EG Verdrag, gelezen in samenhang met artikel 1 van Pro Richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten (hierna: Richtlijn 73/148/EEG), aanspraken kan ontlenen aan het Gemeenschapsrecht.
Ten slotte heeft de vreemdeling gesteld dat hij dient te worden aangemerkt als familielid van een burger van de Unie waardoor hem op grond van de artikelen 17 en 18 van het EG-Verdrag en artikel 1, tweede lid, van Richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, een verblijfsrecht toekomt.
De vreemdeling stelt dat hij wegens deze aanspraken door de Nederlandse autoriteiten alleen dan ongewenst kan worden verklaard indien zijn persoonlijk gedrag een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt, maar dat daarvan geen sprake is.
2.5. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat ten onrechte is nagelaten te bezien of de vreemdeling op grond van artikel 49 van Pro het EG Verdrag en Richtlijn 73/148/EEG gemeenschapsrechtelijk verblijfsrecht toekomt en dat niet in overeenstemming is gehandeld met artikel 7:9 van Pro de Awb doordat de vreemdeling niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord over het e-mail bericht van de Britse autoriteiten waarin wordt vermeld dat de door de Britse autoriteiten aan de echtgenote van de vreemdeling verleende verblijfstitel op 5 april 2005 is ingetrokken.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, in het geval de vreemdeling aan het Gemeenschapsrecht wel aanspraken kan ontlenen, bij de beoordeling of de vreemdeling een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt ten onrechte voorbij is gegaan aan de door de vreemdeling gestelde persoonlijke omstandigheden, met name het tijdsverloop sedert de feiten die aan de toepasselijkheid van artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag ten grondslag liggen en het gedrag van de vreemdeling sedertdien.
2.6. In de grieven klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank heeft miskend dat de vreemdeling geen aanspraken aan het Gemeenschapsrecht kan ontlenen en dat, ook indien dit wel het geval zou zijn, de vreemdeling een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt.
2.7. Gezien de in rechte onaantastbare uitspraak in zaak nr. 01/18313 van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 mei 2003 in de asielprocedure staat vast dat het bepaalde in artikel 1 (F), aanhef en onder a, b en c, van het Vluchtelingenverdrag aan de vreemdeling kan worden tegengeworpen, zodat de bescherming van dat verdrag hem moet worden onthouden. In die uitspraak wordt onder meer overwogen dat de vreemdeling in 1979 uit vrije wil lid is geworden van Al-Jama’at Al Islamiyya, een beweging waaraan diverse gewelddadige aanslagen die hebben plaatsgevonden in de periode 1992 tot en met 1997 en die vele slachtoffers hebben geëist, zijn toegeschreven. In dit verband wordt in de uitspraak verwezen naar het advies van de Adviescommissie Vreemdelingenzaken van 22 december 2000, waarin wordt gemotiveerd dat bedoelde aanslagen zijn toe te rekenen aan deze beweging. Voorts wordt overwogen dat de vreemdeling van 1995 tot 1999 lid is geweest van de Shura Council en dat, gelet op informatie uit onder meer het ambtsbericht van de minister van Binnenlandse Zaken van 12 mei 1999 alsmede het ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken van 24 juli 2000, waarvan de rechtbank 's-Gravenhage de onderliggende stukken heeft ingezien, de minister zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vreemdeling gelet op zijn lidmaatschap van de Shura Council, wetenschap moet hebben gehad van en medeverantwoordelijkheid moet hebben gedragen voor de door deze beweging gepleegde aanslagen, nu uit voornoemde ambtsberichten naar voren is gekomen dat de Shura Council het hoogste orgaan binnen de Al Jama’at Al Islamiyya is en dat de vreemdeling een vooraanstaande, invloedrijke positie heeft ingenomen binnen die beweging en daarvan de belangrijkste leider in Europa was.
2.8. De ongewenstverklaring van de vreemdeling met toepassing van artikel 67, eerste lid, aanhef onder e, van de Vw 2000 is in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. Beoordeeld dient te worden of deze grond voor ongewenstverklaring in overeenstemming is met het Gemeenschapsrecht en de daarop betrekking hebbende rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof).
Uit de overwegingen 12, 27 en 35 van het arrest van het Hof van 22 november 2002, C-100/01, Olazabal, Jur. I-10981 (JV 2003/69), kan worden afgeleid dat deelnemen aan een criminele organisatie dat naar nationaal recht leidt tot de ongewenstverklaring van de vreemdeling in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland, gekwalificeerd kan worden als schending van de openbare orde in de zin van artikel 3 van Pro Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (hierna: Richtlijn 64/221/EEG).
2.9. Artikel 3 van Pro Richtlijn 64/221/EEG bepaalde dat, voor zover hier van belang, maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene.
Bij Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (hierna: Richtlijn 2004/38/EG) is onder meer Richtlijn 64/221/EEG ingetrokken met ingang van 30 april 2006.
In artikel 27, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG is bestendige jurisprudentie van het Hof inzake de uitleg van het begrip openbare orde, zoals verwoord in artikel 3 van Pro Richtlijn 64/221/EEG, vastgelegd. Blijkens het arrest van het Hof van 31 januari 2006, Commissie/Spanje, C-503/03, Jur. I 1097 (JV 2006/123) ziet deze uitleg ook op het geval waarin de vreemdeling onderdaan van een derde staat is die gehuwd is met een onderdaan van een lidstaat.
2.10. Van belang is derhalve of de vreemdeling op het moment van het besluit van 13 januari 2006 nog steeds een actuele, werkelijke en ernstige bedreiging voor de openbare orde oplevert in de zin van de rechtspraak van het Hof (laatstelijk het arrest van 10 juli 2008, Jipa, C-33/07, punt 23, JV 2008/290). Rechtvaardigingsgronden die niet rechtstreeks verband houden met het betrokken individuele geval of die zijn ingegeven door overwegingen van algemene preventie kunnen niet worden aanvaard (Jipa, punt 24).
Uit de toepasselijkheid van artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag blijkt dat de ernst van voornoemde activiteiten door de internationale gemeenschap is onderkend en is vastgelegd in het internationale recht. Voorts is in artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 2004/83/EG van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, vastgelegd dat gedragingen als bedoeld in artikel 1 (F) van het Vluchtelingenverdrag leiden tot uitsluiting van subsidiaire bescherming.
Aldus is sprake van een werkelijke en ernstige bedreiging voor de openbare orde.
2.11. Vervolgens dient te worden beoordeeld of sprake is van een actuele bedreiging voor de openbare orde.
Blijkens overweging 77 van het arrest van het Hof van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri, C 482/01 en C 493/01, Jur. I-5257 (JV 2004/227) moeten de bevoegde nationale autoriteiten, om te beslissen of een onderdaan van een andere lidstaat in het kader van de uitzondering wegens redenen van openbare orde mag worden uitgezet, in elk concreet geval bepalen of uit de maatregel of uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, blijkt van het bestaan van een persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging voor de openbare orde vormt.
Uit overweging 78 en volgende van het arrest Orfanopoulos en Oliveri volgt dat nationale rechterlijke instanties bij de rechtmatigheidstoetsing van de uitzetting van een vreemdeling rekening moeten kunnen houden met feiten die zich na het laatste overheidsbesluit hebben voorgedaan en die ertoe kunnen leiden dat de actuele bedreiging die het gedrag van betrokkene voor de openbare orde vormde, verdwijnt of sterk vermindert. Dit is vooral het geval indien er tussen de datum van het besluit tot uitzetting en de datum waarop de bevoegde rechter dit besluit toetst, een langere periode is verstreken.
Ten slotte heeft het Hof in het arrest van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, Jur. blz. 1337 (NJ 1975, 204) overwogen dat artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 64/221/EEG aldus dient te worden verstaan dat een lidstaat, met een beroep op de beperkingen die door de openbare orde zijn gerechtvaardigd, als persoonlijk gedrag van de betrokkene in aanmerking mag nemen dat deze is aangesloten bij een groep of organisatie, wier activiteiten door de lidstaat als een gevaar voor de maatschappij worden beschouwd zonder evenwel te zijn verboden.
2.12. In aanmerking wordt genomen dat Al-Jama’at Al Islamiyya is geplaatst op de in artikel 2, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, bedoelde lijst van personen, groepen en entiteiten waarvoor specifieke beperkende maatregelen met het oog op de strijd tegen het terrorisme blijkens deze verordening een prioritaire doelstelling van de Europese Unie gelden. In directe samenhang met dit laatste wordt met name ook in aanmerking genomen dat de dreiging die van betrokkenheid bij terroristische daden uitgaat lang tot zeer lang actueel blijft. Hoe dan ook aanzienlijk langer dan de periode die in dit geval verstreken is tussen het veronderstelde einde van de verantwoordelijkheden van de vreemdeling (1999) en het moment waarop de ongewenstverklaring werd uitgesproken (2003), gehandhaafd (2006) en door de rechter werd getoetst (2007), dus vier tot acht jaar.
Het toelaten van de vreemdeling in Nederland vormt, gelet op de aard en de ernst van de in 2.7 beschreven activiteiten, een werkelijke en ernstige bedreiging voor de openbare orde. Voorts kunnen deze activiteiten, gelet op de hiervoor genoemde jurisprudentie van het Hof, worden aangemerkt als individueel gedrag dat, ondanks de omstandigheid dat de vreemdeling sinds zijn binnenkomst in Nederland in 1993 nimmer met justitie in aanraking is geweest, nog steeds een actuele bedreiging als in 2.11 bedoeld vormt. De staatssecretaris heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een actuele, werkelijke en ernstige bedreiging voor de openbare orde.
De grieven slagen in zoverre.
2.13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen overigens als grieven is aangevoerd behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, nu uit het vorenoverwogene voortvloeit dat hetgeen in beroep is aangevoerd geen aanleiding geeft voor een ander oordeel, het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 13 januari 2006 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 14 juni 2007 in zaak nr. 05/57870;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. De Groot
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2008
210.
Verzonden: 12 september 2008
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak