Uitspraak
200800638/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Akzo Nobel Base Chemicals B.V., gevestigd te Rotterdam, en de vennootschap naar Belgisch recht Eurowaste N.V., gevestigd te Antwerpen (België), appellanten,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging van gechloreerde koolwaterstoffen van de vennootschap naar Belgisch recht Eurowaste N.V. (hierna: Eurowaste) in België naar de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Akzo Nobel Base Chemicals B.V. (hierna: Akzo Nobel) in Nederland.
Bij besluit van 14 december 2007 heeft de minister het hiertegen door Akzo Nobel en Eurowaste gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben Akzo Nobel en Eurowaste bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Akzo Nobel en Eurowaste hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de minister toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2008, waar Akzo Nobel en Eurowaste, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door ir. J.F.B. Vos, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts, werkzaam bij het ministerie, en mr. K. Ulmer en drs. ing. D.J. Treffers, beiden werkzaam bij SenterNovem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Eurowaste heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn om, met gebruikmaking van de procedure van artikel 28, eerste lid, van de Verordening (EEG) 259/93 van de Raad van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening), in de periode van 1 augustus 2007 tot en met 11 juli 2008 600.000 kg gechloreerde koolwaterstoffen vanuit België over te brengen naar Akzo Nobel in Nederland. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op het kennisgevingsformulier met kenmerk BE 271070 aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing als bedoeld in de bij de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, Richtlijn 91/692/EEG, Beschikking 96/350/EG en Verordening (EG) nr. 1882/2003, thans Richtlijn 2006/12/EG (hierna: de Richtlijn), behorende bijlage IIB, categorie R5 "Recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen".
2.2. Bij het bestreden besluit heeft de minister zijn besluit van 27 juli 2007 gehandhaafd, waarbij hij op grond van de Verordening bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging wegens een onjuiste indeling daarvan op het kennisgevingsformulier met kenmerk BE 271070. De minister heeft hieraan de overweging ten grondslag gelegd dat het doel van de voorgenomen overbrenging in het kennisgevingsformulier is aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing, terwijl het zijns inziens gaat om een handeling van verwijdering als bedoeld in de bij de Richtlijn behorende bijlage IIA, categorie D10 "verbranding op het land". Hiertoe acht de minister - onder verwijzing naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 27 februari 2002 en 13 februari 2003 in onderscheidenlijk de zaken C-6/00 (Abfall Service AG) en C-458/00 (Commissie/Luxemburg) - bepalend dat de installatie waar de desbetreffende afvalstof wordt ingezet, de zogenoemde Chloor Kringloop Installatie (hierna: CKI) bij Akzo Nobel, als hoofddoel de verwijdering van afvalstoffen heeft. De minister acht hierbij onder meer van belang dat de CKI alleen functioneert als er een toevoer van chloorhoudende afvalstoffen is. Dat uit de desbetreffende afvalstoffen een chloorcomponent, HCI (waterstofchloride), wordt teruggewonnen is volgens de minister te beschouwen als een gunstig neveneffect, maar betekent niet dat het daarmee gaat om een handeling van nuttige toepassing.
2.3. Akzo Nobel en Eurowaste betogen dat de minister ten onrechte bezwaar heeft gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging. Zij betwisten dat het gaat om verwijdering van de over te brengen afvalstoffen. Akzo Nobel en Eurowaste voeren aan dat de minister ter motivering van zijn besluit ten onrechte zonder meer aansluiting zoekt bij de arresten van het Hof in de zaken C-6/00 (Abfall Service AG) en C-458/00 (Commissie/Luxemburg) die, anders dan hier aan de orde, betrekking hebben op de verbranding van afvalstoffen waarbij energie vrijkomt. Voor zover deze arresten al kunnen worden gehanteerd, doet de minister dat volgens Akzo Nobel en Eurowaste op onjuiste wijze. Akzo Nobel en Eurowaste stellen dat de CKI is ontworpen met het oog op de terugwinning van HCI uit chloorhoudende afvalstromen. De terugwinning van HCI is volgens hen dan ook geen gunstig neveneffect, maar het doel van de bewerkingshandelingen in het CKI. Verder wijzen Akzo Nobel en Eurowaste erop dat door de terugwinning van HCI minder chloor behoeft te worden geproduceerd, zodat de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd. Zij voeren tevens aan dat de handeling die de chloorhoudende afvalstoffen in de CKI ondergaan, vergelijkbaar is met de handelingen die plaatsvinden in de installaties die aan de orde zijn in de uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2006 en 21 juni 2006 in onderscheidenlijk de zaken
200510500/1en
200507728/1, ten aanzien waarvan de Afdeling tot de conclusie is gekomen dat het handelingen van nuttige toepassing betreft.
200510500/1en
200507728/1, ten aanzien waarvan de Afdeling tot de conclusie is gekomen dat het handelingen van nuttige toepassing betreft.
2.4. Het Hof heeft in zijn arrest van 27 februari 2002 in de zaak C-6/00 (Abfall Service AG) voor recht verklaard dat een nuttige toepassing van afvalstoffen in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd. Uit het arrest van het Hof van 13 februari 2003 in de zaak C-458/00 (Commissie/Luxemburg) volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een handeling als een handeling van nuttige toepassing of als een handeling van verwijdering moet worden aangemerkt, bepalend is wat het hoofddoel is van de betrokken installatie. Hierbij is van belang, zo volgt uit het arrest, met het oog waarop de betrokken installatie is ontworpen.
2.5. Niet valt in te zien dat de minister bij het nemen van het bestreden geen aansluiting zou hebben mogen zoeken bij de arresten van het Hof in de zaken C-6/00 (Abfall Service AG) en C-458/00 (Commissie/Luxemburg). Evenmin is er aanleiding voor het oordeel dat de minister dat op onjuiste wijze heeft gedaan door, los van de precieze kenmerken van het proces dat in de CKI plaatsvindt, eerst het hoofddoel van de CKI te bepalen en daarbij van belang te achten met het oog waarop deze installatie is ontworpen.
2.6. Blijkens het beroepschrift en het bestreden besluit is de CKI in 1974, nadat de verbranding van chloorhoudend afval op zee werd verboden, opgericht en in gebruik genomen als onderdeel van de inrichting van Akzo Nobel te Rotterdam-Botlek. Bedrijven die bij Akzo Nobel chloor afnemen, kunnen na gebruik daarvan in hun eigen productieproces de daarbij ontstane chloorhoudende afvalstoffen retourneren aan Akzo Nobel. De CKI is speciaal en specifiek gebouwd voor de verwerking van deze industriële chloorhoudende afvalstoffen. In de CKI kunnen, blijkens de bij het beroepschrift gevoegde informatie en het verhandelde ter zitting, uitsluitend deze chloorhoudende afvalstoffen worden verwerkt. Indien geen chloorhoudende afvalstoffen voorhanden zijn is de CKI, zo hebben Akzo Nobel en Eurowaste ter zitting verklaard, niet in bedrijf. Bij de verwerking van de chloorhoudende afvalstoffen in de CKI komt onder meer HCl vrij. Dit wordt afgevangen en vervolgens via een pijpleiding getransporteerd naar het bedrijf Shin Etsu ten behoeve van diens productieproces, dan wel gezuiverd en als technisch zoutzuur verkocht aan andere bedrijven.
2.7. De Afdeling is van oordeel dat de CKI gelet hierop moet worden aangemerkt als een installatie die is ontworpen met het oog op de verwijdering van industriële chloorhoudende afvalstoffen en dat die verwijdering het hoofddoel van de installatie is. De verwerking in de CKI van de in het geding zijnde gechloreerde koolwaterstoffen moet reeds daarom worden gekwalificeerd als een handeling van verwijdering. De omstandigheid dat bij de verwerking in de CKI een chloorcomponent wordt teruggewonnen waarna hergebruik daarvan mogelijk is, is een nuttig neveneffect. De minister heeft dan ook terecht bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van de in de kennisgeving bedoelde afvalstoffen op grond van een onjuiste indeling op het kennisgevingsformulier. De door Akzo Nobel en Eurowaste genoemde uitspraken van de Afdeling van 14 juni 2006 en 21 juni 2006 kunnen aan deze conclusie niet afdoen. In de uitspraak van 14 juni 2006 is een installatie aan de orde ten aanzien waarvan tussen de partijen in die zaak niet in geschil was dat het geen verwerkingsinstallatie is die is ontworpen met het oog op verwijdering van afvalstoffen. In die uitspraak is dan ook nog slechts de vraag aan de orde welk type handeling de afvalstoffen in die installatie specifiek ondergaan. In de uitspraak van 21 juni 2006 gaat het eveneens slechts over het karakter van een specifieke bewerkingshandeling.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. G.N. Roes en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Timmerman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
431.