Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/2697
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 juni 2020
op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker 1] ;
[verzoeker 2] ,en
[verzoeker 2], te [woonplaats] , verzoekers
[verzoeker 2], te [woonplaats] , verzoekers
(hierna samen aangeduid als: de gemeente; gemachtigde: mr. J. Kevelam),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. E.H.P. Brans en mr. K. Winterink).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[belanghebbende], te [woonplaats]
(gemachtigde: H. van der Linde),
en
[belanghebbende], te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2020 heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen het storten van granuliet in het project “Over de Maas’ afgewezen.
De gemeente heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De gemeente heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft als online zitting plaatsgevonden op 11 juni 2020. De gemeente heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde. Tevens waren aanwezig [verzoeker 2] (wethouder van de gemeente), P.M.M. van Mil, mr. A.C. van Oijen en M.G.M. Megens. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden. [belanghebbende] heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde. [belanghebbende] heeft zich laten vertegenwoordigen door A.F. van der Plas en H. Stupers.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
De feiten
2. Het project ‘Over de Maas’ is een zandwin- en natuurontwikkelingsproject in de uiterwaarden van de Maas tussen Alphen en Dreumel in de gemeente West Maas en Waal. Het project wordt uitgevoerd door [belanghebbende] In de uiterwaarden wordt zand en grind gewonnen met drijvende verwerkingsinstallaties en per schip afgevoerd. Daarnaast wordt in een groot deel van het gebied nieuwe riviergebonden natuur ontwikkeld. Hiertoe wordt de rivier verondiept door granuliet, een materiaal dat een restproduct vormt van de weg- en spoorwegbouw, in het water te storten. De granuliet die Nederzand hiervoor gebruikt wordt per schip aangevoerd vanaf een bedrijfsterrein van [belanghebbende] .
3. De gemeente vreest, mede naar aanleiding van berichten in de media en contacten met door haar geraadpleegde deskundigen, dat door de aanwezigheid van flocculant in het granuliet acrylamide kan vrijkomen. Deze stof kan volgens de gemeente gevaar voor de volksgezondheid opleveren. Gelet hierop en omdat de gemeente vermoedt dat het storten van het granuliet niet voldoet aan een aantal wettelijke bepalingen, heeft zij verweerder op 16 maart 2020 gevraagd om binnen zeven dagen na verzending van de desbetreffende brief een besluit te nemen dat strekt tot het nemen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen in verband met het overtreden van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet, artikel 6.8 van de Waterwet, art. 1.1a en 10.1 van de Wet milieubeheer (Wm) of de artikelen 7, 16, 18, eerste lid, 28, vijfde lid en/of 37, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk).
4. Omdat besluitvorming binnen een termijn van zeven dagen uitbleef, heeft de gemeente een beroep en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). De Afdeling heeft op 8 april 2020 uitspraak gedaan [1] en verweerder opgedragen om uiterlijk op 24 april 2020 om 12.00 uur een besluit te nemen op het verzoek.
Besluitvorming
5. Op 22 april 2020 heeft verweerder het verzoek om handhavend optreden – voor zover relevant – afgewezen.
Bevoegdheid rechtbank
6. De voorzieningenrechter is alleen bevoegd het geschil te beoordelen voor zover het betreft de gestelde overtreding van de Waterwet. De Afdeling is voor het overige in eerste en enige aanleg bevoegd. Tegelijk met deze procedure liep daarom een procedure bij de Afdeling.
Spoedeisend belang
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet op het hoge tempo waarin de werkzaamheden ter plaatse worden verricht, het feit dat scheepsladingen materiaal worden verwerkt, alsmede het onomkeerbare karakter van de werkzaamheden en de mogelijke risico's voor de volksgezondheid, van voldoende spoedeisend belang sprake is om tot beoordeling van het geschil over te gaan.
Standpunt gemeente
8. De gemeente stelt zich op het standpunt dat de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet worden overtreden. Er wordt zonder de daarvoor benodigde vergunning granuliet in het water gestort. Daarbij is van belang dat volgens de gemeente granuliet een stof is die schadelijk is voor de volksgezondheid. Verweerder had daarom handhavend moeten optreden tegen de stort, aldus de gemeente.
Wettelijk kader
9. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij:
a. een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap;
b. daarvoor vrijstelling is verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur;
c. artikel 6.3, eerste tot en met derde lid, van toepassing is.
In artikel 6.1 van de Waterwet is bepaald, voor zover hier van belang, dat in dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen, tenzij anders bepaald, wordt verstaan onder:
lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk;
stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
lozen: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk;
stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
Op grond van artikel 5, tweede lid van het Bbk geldt het bedoelde in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet niet voor toepassing van bouwstoffen, grond of baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam die voldoen aan het bepaalde in het eerste lid.
In artikel 5, eerste lid onder c, van het Bbk is dit besluit van toepassing op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm.
In artikel 6.8 van de Waterwet is bepaald dat ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.
Te beoordelen rechtsvragen
10. In het licht van de artikelen 6.2 en 6.8 van de Waterwet moet een viertal rechtsvragen worden beantwoord, te weten:
1) is granuliet te kwalificeren als grond?
2) is granuliet te kwalificeren als afvalstof?
3) zo ja, is sprake van een nuttige toepassing van die afvalstof?
4) wordt Over de Maas verontreinigd of aangetast door de stort van granuliet?
De voorzieningenrechter zal deze vragen stapsgewijs doorlopen en de getrokken conclusies vervolgens toepassen, voor zover mogelijk, bij de beoordeling van de vraag of naar zijn voorlopig oordeel sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 6.2 en 6.8 van de Waterwet.
Is granuliet te kwalificeren als grond?
11. Partijen zijn verdeeld over de vraag of granuliet als grond kan worden gekwalificeerd.
11.1
In artikel 1, van het Bbk is bepaald dat onder
grondwordt verstaan: vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie.
grondwordt verstaan: vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie.
11.2
Tussen partijen is niet in geschil dat de korrelgrootte van granuliet voldoet aan de definitie van grond.
11.3
De gemeente betoogt dat granuliet geen organische stof bevat en geen materiaal betreft in een verhouding en structuur zoals deze in de bodem van nature wordt aangetroffen. Hiertoe verwijst de gemeente naar de concept notitie van medewerkers van Bodem+ van 22 april 2019 en het concept verslag van 21 juni 2019 van een bespreking op 20 juni 2019 van het Implementatieteam (IT) Bbk, alsmede naar standpuntbepalingen van [naam], [naam] en [naam].
11.4
Uit het analyserapport van SYNLAB Analytics & Services B.V. van 6 november 2019 blijkt dat granuliet, hoewel in beperkte mate, organische stof bevat. Dat, zoals de gemeente stelt, een minimale hoeveelheid organische stof is vereist wil voldaan worden aan de definitie van grond, volgt niet uit de definitie van grond in het Bbk en ook overigens zijn daar geen aanknopingspunten voor.
De voorzieningenrechter is verder vooralsnog van oordeel dat verweerder zich onder verwijzing naar het memo van Gerard Kruse van 5 maart 2020 en het memo van de TU Delft van 27 februari 2020 over de ‘Mineralogische samenstelling van de grondstoffen van Graniet Import Benelux’ niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verhouding en structuur van granuliet overeenkomt met de verhouding en structuur van grond zoals deze in de bodem van nature wordt aangetroffen.
Voor een andersluidende conclusie zijn in de stukken die de gemeente heeft overgelegd onvoldoende aanknopingspunten te vinden. Aan de genoemde concept notitie van Bodem+ kan niet zonder meer die betekenis worden gehecht die de gemeente daaraan hecht. Verweerder heeft gewezen op een latere standpuntbepaling van Bodem+ waarin granuliet als grond is aangemerkt.
Verder bevat het verslag van het IT Bbk niet meer dan de mededeling, zonder nadere onderbouwing, dat granuliet geen natuurlijk bodemmateriaal is. Ook daaraan kan niet de betekenis worden gehecht die de gemeente daaraan hecht. In zijn Position paper van 9 maart 2020 en zijn notitie van 20 april 2020 verwijst Harmsen ter onderbouwing van zijn standpunt dat granuliet geen grond is met name naar de conclusies van het IT Bbk. Daarom kan aan dit Position paper evenmin de betekenis worden gehecht die de gemeente eraan hecht. Vanwege de verwijzing naar het standpunt van het IT Bbk geldt dat ook voor het Position paper van mr. Biezeveld van 9 maart 2020.
11.5
De voorzieningenrechter is daarom voorshands van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat granuliet gekwalificeerd kan worden als grond in de zin van het Bbk.
Is granuliet te kwalificeren als afvalstof?
12. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het begrip afvalstof in de Waterwet niet is gedefinieerd en dat voor de betekenis van dit begrip aansluiting moet worden gezocht bij artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, waarin onder afvalstoffen wordt verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. [2]
Het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm, moet blijkens vaste rechtspraak worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, rekening houdend met de doelstelling van de richtlijn en zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan. [3]
12.1
Afvalstoffenhouder is in artikel 1.1 van de Wm gedefinieerd als: de afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft.
12.2
De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat [belanghebbende] zich van het granuliet ontdoet door het over te dragen aan Nederzand ten behoeve van de verondieping van de plas. Daarvoor acht de voorzieningenrechter met name van belang dat het granuliet in grote bergen opgetast ligt op het bedrijventerrein van [belanghebbende] , dat hiermee hoge kosten zijn gemoeid en dat [belanghebbende] daarom bereid is het granuliet om niet over te dragen aan Nederzand. In het geval van [belanghebbende] is het granuliet dus te kwalificeren als een afvalstof.
12.3
Echter, in artikel 1.1, zesde lid, van de Wm is bepaald dat, indien afvalstoffen die een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan, voldoen aan de ingevolge artikel 6, eerste en tweede lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) vastgestelde criteria en tevens behoren tot het soort afvalstoffen waarop die criteria van toepassing zijn, zij niet langer als afvalstoffen worden aangemerkt. Veeleer van belang is derhalve de vraag of het granuliet nuttig wordt toegepast, zoals eveneens volgt uit artikel 5, eerste lid, onder c, van het Bbk. Dat is de derde vraag die de voorzieningenrechter zal bespreken.
Is sprake van een nuttige toepassing van het granuliet?
13. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wm bepaalt dat onder ‘nuttige toepassing’ wordt verstaan: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie, zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt, tot welke handelingen in leder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de Kra.
13.1
Niet in geschil is dat het toepassen van granuliet ten behoeve van de verondieping van oppervlaktewater niet als handeling van nuttige toepassing is opgenomen in bijlage II bij de Kra.
13.2
Uit rechtsoverweging 60 van het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Abfall Service AG [4] blijkt echter dat deze bijlage niet limitatief geformuleerd is. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij de beoordeling of sprake is van een nuttige toepassing van belang is de vraag of de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd, waarbij het hoofddoel van de handeling bepalend is. [5]
13.3
Nederzand heeft uiteengezet dat het granuliet wordt gebruikt om de door zandwinning uitgediepte plas te verondiepen. Het granuliet is een geschikt materiaal daarvoor. Wanneer hiervoor geen granuliet wordt gebruikt, zal voor de verondieping geschikt materiaal speciaal moeten worden gewonnen. Door gebruik van granuliet worden zo andere natuurlijke hulpbronnen beschermd, aldus Nederzand.
13.4
De gemeente heeft erop gewezen dat het Hof van Justitie in zijn arrest van 28 juli 2016 [6] criteria heeft gegeven waaronder het opvullen van een uitgegraven ruimte met afval dat niet afkomstig is uit de winningsindustrie, nuttige toepassing is. Hij betoogt dat de verondieping enkel gericht is op de verwijdering van het granulietafval van [belanghebbende] en vraagt zich af of de verondieping zou plaatsvinden als daarvoor andere stoffen zouden moeten worden gebruikt, niet zijnde afvalstoffen. Daarmee wordt niet voldaan aan de criteria van nuttige toepassing die het Hof van Justitie in dat arrest stelt, aldus de gemeente.
13.5
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vraag of het granuliet nuttig wordt toegepast dusdanig complex is, dat deze procedure zich niet leent voor beantwoording van die vraag. Dit vergt nader onderzoek naar onder meer de vraag of inderdaad andere natuurlijke hulpbronnen worden beschermd door het gebruik van granuliet en hoe dit standpunt zich verhoudt tot de jurisprudentie over dit onderwerp.
13.6
Welke consequenties dit oordeel heeft voor de uiteindelijke afdoening van het verzoek zal verderop worden besproken in overweging 15 en verder.
Wordt Over de Maas verontreinigd of aangetast door de stort van granuliet?
14. Vervolgens is de vraag aan de orde of de stort van granuliet kan leiden tot verontreiniging van Over de Maas gezien het verontreinigende of schadelijke karakter van de stof.
14.1
De gemeente heeft erop gewezen dat aan granuliet flocculant wordt toegevoegd. Dit bevat acrylamide (AMD), een kankerverwekkende stof. De gemeente betoogt dat onvoldoende duidelijk is wat de milieugevolgen van flocculant op de lange termijn zijn. Inmiddels wordt daar onderzoek naar gedaan. De gemeente betoogt dat op de uitkomsten van dit onderzoek moet worden gewacht alvorens met het storten van met flocculant bewerkte granuliet verder gegaan zou mogen worden.
14.2
Uit het interne memo van Rijkswaterstaat van 3 juni 2020 blijkt dar het gehalte vrij residu AMD in het toegepaste granuliet dermate laag is dat het niet detecteerbaar is. Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat het in het milieu vrijkomen van AMD door afbraak van poly-acrylamide (PAM) meestal niet gebeurt en in enkele studies langzaam en in zeer geringe mate ten opzichte van de hoeveelheid PAM, waarbij AMD vervolgens snel weer verdwijnt door afbraak. Ook uitgaande van een worst-case situatie, waarbij alle (irreversibel
gebonden) PAM ineens zouden vrijkomen in de plas en onmiddellijk zouden afbreken tot AMD, zal dat — bij de uiteindelijk toegepaste hoeveelheid granuliet in de plas Over de Maas — bij lange na niet leiden tot concentraties AMD in het
oppervlaktewater waarbij ooit chronische of acute effecten bij organismen zijn
aangetoond, aldus Rijkswaterstaat in het interne memo van 29 mei 2020.
14.3
De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat er geen aanknopingspunten zijn dat het gebruik van flocculant onaanvaardbare risico’s met zich brengt voor verontreiniging van het oppervlaktewater. De enkele stelling dat de gevolgen op de lange termijn nog niet te overzien zijn en dat daarom gewacht moet worden op de uitkomsten van een extern onderzoek dat inmiddels in gang is gezet, is daartoe onvoldoende. Het betoog faalt derhalve.
Conclusie
15. Kort gezegd is op grond van artikel 6.2 van de Waterwet gelezen in verbinding met artikel 5 van Pro het Bbk voor het storten van afvalstoffen een vergunning nodig, tenzij sprake is van het storten van grond in een oppervlaktewaterlichaam die nuttig wordt toegepast.
De voorzieningenrechter is, zoals uiteengezet, voorshands van oordeel dat granuliet kan worden gekwalificeerd als grond en als afvalstof. De vraag of het granuliet nuttig wordt toegepast is echter te complex om te beantwoorden in het kader van deze procedure. Een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de vraag of verweerder, bij ontbreken van een vergunning voor de stort, terecht geen aanleiding heeft gezien om handhavend op te treden op grond van artikel 6.2 van de Waterwet, kan nu dan ook niet worden gegeven.
15.1
De voorzieningenrechter staat dan vervolgens voor de vraag of in de belangen van de gemeente aanleiding bestaat om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. De gemeente heeft de voorzieningenrechter gevraagd te bewerkstelligen dat de stort onmiddellijk wordt gestaakt en daarnaast dat pas beslist wordt op het bezwaarschrift van de gemeente als bepaalde onderzoeken zijn bekend gemaakt. De gemeente heeft in het verzoek om voorlopige voorziening toegelicht dat dit verzoek is ingegeven door de zorgen die hij zich maakt over de mogelijke negatieve gevolgen van de stort op mens, milieu en ecologie door de verontreiniging van Over de Maas met het granuliet en de mogelijke toekomstige kosten die de gemeente zal moeten dragen voor sanering en door aansprakelijkstelling.
De voorzieningenrechter heeft hiervoor echter voorshands geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn dat de stort van het granuliet leidt tot onaanvaardbare verontreiniging van Over de Maas. Dit brengt niet alleen met zich dat verweerder geen aanleiding heeft hoeven zien om handhavend op te treden op grond van artikel 6.8 van de Waterwet, maar ook dat de belangen van de gemeente onvoldoende wegen om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
15.2
De conclusie moet daarom zijn dat het verzoek moet worden afgewezen.
16. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is op 25 juni 2020 gedaan door mr. drs. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.H.Y. Snoeren-Bos, griffier.
De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.