Uitspraak
200502951/1.
Datum uitspraak: 24 december 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 02/1694 van de rechtbank Rotterdam van 18 augustus 2003 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vijf vragen, de behandeling van het hoger beroep van appellante (hierna: de gemeente) geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaande aan deze uitspraak wordt naar de verwijzingsuitspraak, die is aangehecht, verwezen.
Bij arrest van 13 maart 2008 in de gevoegde zaken C-383/06 tot en met C-385/06, waarbij de onderhavige zaak nr. C-384/06 heeft (hierna: het arrest), heeft het Hof van Justitie deze vragen beantwoord. Het arrest is aangehecht.
Desgevraagd hebben de gemeente bij brief van 14 mei 2008 en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bij brief van 23 mei 2008 een reactie op dit arrest ingediend.
Partijen hebben de Afdeling desgevraagd toestemming gegeven om op grond van artikel 8:57 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna ook: Awb) een nadere zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Voor de weergave van het wettelijk kader zoals dat in deze zaak van toepassing is en voor de voor het geschil relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006.
2.2. De Afdeling heeft bij de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:
1.a. Kan de lidstaat respectievelijk een bestuursorgaan van die staat een bevoegdheid rechtstreeks - dus zonder grondslag in het nationale recht - aan een verordening ontlenen?
1.b. Zo ja, verleent artikel 23, eerste lid, van de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij de Verordening nr. 2082/93, (de Coördinatieverordening) (Pb. EG 1993 L 193/6) de bevoegdheid om een subsidievaststelling in te trekken en vervolgens het uitgekeerde bedrag terug te vorderen, ervan uitgaande dat artikel 23 van Pro de Coördinatieverordening, indien sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in dat artikel, de lidstaten daartoe verplicht?
2. Zo neen, brengt artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, gelezen in verbinding met artikel 249 van Pro dat Verdrag, met zich dat een nationale bepaling als artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht - op grond van welke bepaling het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen (a) op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld, (b) indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of (c) indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen - verordeningconform moet worden uitgelegd?
3. Zo ja, vindt deze uitleg zijn beperking in algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name de rechtsbeginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen?
4. Indien vraag 3 bevestigend wordt beantwoord dan rijst met betrekking tot deze beperking de navolgende vraag: kan aan de aan artikel 4:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ten grondslag liggende nationale rechtszekerheids- en vertrouwensbeginselen een verder strekkende betekenis toekomen dan de communautaire algemene beginselen, met name communautaire rechtsbeginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen, die bij de toepassing van de Coördinatieverordening in acht moeten worden genomen?
5. Speelt, gelet op artikel 10 van Pro het EG-Verdrag, bij de toepassing van de communautaire rechtsbeginselen van rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen een rol dat de subsidieontvanger een rechtspersoon naar publiekrecht is?
2.3. Het Hof van Justitie heeft op de onder 1 vermelde vragen van de Afdeling - die betrekking hebben op de bevoegdheidsgrondslag om tot intrekking van de subsidievaststelling en terugvordering van de uitbetaalde bedragen over te gaan - geantwoord, zoals is samengevat in punt 40 van het arrest, dat artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen. Het Hof van Justitie heeft in aansluiting daarop overwogen dat het antwoord op deze vragen een antwoord op de als tweede gestelde vraag overbodig maakt.
Het Hof van Justitie heeft op de derde en de vierde vraag van de Afdeling - die betrekking hebben op de (communautaire) rechtsbeginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen - na herformulering ervan geantwoord, zoals is samengevat in punt 51 van het arrest, dat de nationale rechter uitvoering moet geven aan de verplichting die uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voortvloeit wanneer aan hem een verzoek tot terugvordering van verstrekte subsidie als gevolg van misbruik of nalatigheid van verloren middelen wordt voorgelegd. De nationale rechter dient daarbij, indien nodig, aan terugvordering in de weg staande voorschriften, zoals de Awb, die alleen met het oog op een zuiver nationale situatie zijn uitgewerkt, buiten toepassing te laten of uit te leggen. Volgens de punten 52 en 53 van het arrest kan het niet in strijd met het gemeenschapsrecht worden geacht wanneer het nationale recht in zaken als hier aan de orde rekening houdt met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Daarbij dient aan die beginselen toepassing te worden gegeven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, omdat de verplichting om de verloren middelen te recupereren voortvloeit uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening. Volgens punt 57 van het arrest is het aan de nationale rechter om te beoordelen of, gelet op het gedrag van zowel de begunstigden als de betrokken bestuursorganen, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, naar gemeenschapsrecht verstaan, tegen de verzoeken om terugbetaling kunnen worden ingeroepen.
Het Hof van Justitie heeft voorts op de vijfde vraag van de Afdeling in punt 59 van het arrest geantwoord dat bij de beoordeling door de nationale rechter het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, irrelevant is.
Bevoegdheidsgrondslag
2.4. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder punt 1, voor recht verklaard:
"Artikel 23, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van de bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993, schept voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen."
2.5. De Afdeling heeft in de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 vastgesteld dat de gemeente de aan de verleende subsidie verbonden verplichting dat een aparte projectadministratie dient te worden gevoerd, bestaande uit een deelnemers- en een financiële administratie waarin alle gegevens zijn te verifiëren die zijn opgenomen in de aanvraag en de rapportageformulieren, niet dan wel onvoldoende heeft nageleefd. Zij heeft geoordeeld dat mitsdien sprake is van strijd met artikel 10 van Pro de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA 1994, Stcrt. 1994, 239, zoals nadien gewijzigd; hierna: de ESF-regeling) en dat dit betekent dat sprake is van misbruik of nalatigheid als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening.
Gelet op het arrest heeft dit tot gevolg dat in de onderhavige zaak de lidstaat Nederland op grond van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet overgaan tot terugvordering van de subsidie die in strijd met de ESF-regeling aan de gemeente is verstrekt, nu uit de overweging van het Hof van Justitie in punt 40, herhaald in het dictum onder punt 1, van het arrest moet worden afgeleid dat deze bepaling voor de lidstaat daartoe een verplichting schept, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is. Deze bepaling schept derhalve de grondslag voor de bevoegdheid van de lidstaat Nederland tot terugvordering.
Modaliteiten naar het nationale recht
2.6. Het Hof van Justitie heeft in het arrest, in het dictum onder 2, voor recht verklaard:
"De terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen moet geschieden op de voet van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 4253/88, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2082/93, en volgens de modaliteiten van het nationale recht, vooropgesteld dat de toepassing van dit recht geen afbreuk doet aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht en niet tot gevolg heeft dat de terugvordering van de op onregelmatige wijze toegekende gelden nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Het staat aan de nationale rechter om de toepassing van het gemeenschapsrecht ten volle te verzekeren door indien nodig nationale bepalingen zoals de Algemene wet bestuursrecht die hieraan in de weg staan, buiten toepassing te laten of uit te leggen. De nationale rechter kan de gemeenschapsrechtelijke beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen toepassen bij de beoordeling van het gedrag van zowel de begunstigde van de verloren middelen als de betrokken bestuursorganen, vooropgesteld dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden. Het feit dat de begunstigde van de gelden een publiekrechtelijke rechtspersoon is, is daarbij irrelevant."
2.7. De terugvordering geschiedt volgens de modaliteiten van het nationale recht. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie valt af te leiden dat de nationale rechter zijn nationale recht binnen de door het Gemeenschapsrecht getrokken grenzen aldus moet uitleggen dat het door de richtlijn voorgeschreven doel wordt bereikt (arrest van 13 november 1990, Marleasing, zaak C-106/89, Jurispr. 1990 blz. I-4135, punt 8). Verder moet de nationale rechter het gehele nationale recht in beschouwing nemen om te beoordelen in hoeverre dat recht zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een resultaat leidt dat in strijd is met het door de richtlijn beoogde resultaat (arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer, gev. zaken C-397/01 tot en met C-403/01, Jurispr. 2004 blz. I-8835, punt 115). Deze interpretatiemethode geldt niet alleen voor richtlijnen, maar ook voor verordeningen (arrest van 7 januari 2004, X, zaak C-60/02, Jurispr. 2004 blz. I-651, punt 59).
Voorts heeft het Hof van Justitie in de punten 48 en 49 van het arrest overwogen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat op geschillen betreffende de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen bij gebreke van communautaire bepalingen door de nationale rechter moet worden beslist overeenkomstig het nationale recht, met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen. De toepassing van het nationale recht mag geen afbreuk doen aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht. Dit zou met name het geval zijn, wanneer die toepassing de terugvordering van op onregelmatige wijze toegekende bedragen nagenoeg onmogelijk zou maken. Bijgevolg dient de nationale rechter in beginsel zijn nationale recht toe te passen in dier voege dat daarbij de volle werkzaamheid van het gemeenschapsrecht wordt gewaarborgd. Dit laatste kan hem ertoe brengen, zo nodig aan een nationale regel die daaraan in de weg zou staan geen toepassing te geven of een nationale regel die enkel met het oog op een zuiver interne situatie is uitgewerkt, uit te leggen, aldus het Hof. In dit verband wijst de Afdeling erop dat zij in de verwijzingsuitspraak van 30 augustus 2006 heeft overwogen dat het nationale recht en meer concreet het algemene en bijzondere subsidierecht, zonder acht te slaan op het Gemeenschapsrecht, geen grondslag biedt om het besluit tot subsidievaststelling in te trekken en, als gevolg daarvan, de reeds betaalde bedragen terug te vorderen. De vraag of het nationale recht in combinatie met het gemeenschapsrecht wel zodanige grondslag inhoudt, heeft de Afdeling in afwachting van door het Hof van Justitie gegeven antwoorden, nog niet beantwoord.
2.8. Uit het voorgaande volgt dat, nu de bevoegdheidsgrondslag voor de lidstaat Nederland tot terugvordering ingevolge het communautaire recht een gegeven is, de uitoefening van de bevoegdheid moet plaatsvinden volgens de regels van het nationale recht en door het volgens het nationale recht bevoegde bestuursorgaan. De Afdeling moet derhalve allereerst de vraag beantwoorden of het algemene subsidierecht zoals neergelegd in titel 4.2 van de Awb, de van toepassing zijnde modaliteit naar nationaal recht, voorziet in een bevoegdheid van een bestuursorgaan om de subsidie terug te vorderen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.8.1. In artikel 4:49, eerste lid, van de Awb is aan het bestuursorgaan dat de subsidie heeft verleend en vastgesteld de bevoegdheid geattribueerd het vaststellingsbesluit op de daarin onder a tot en met c vermelde gronden in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen. Naar het oordeel van de Afdeling betekent verordeningconforme uitleg van deze bepaling, als bedoeld in 2.7, dat het bestuursorgaan dat de subsidie heeft vastgesteld ingevolge deze bepaling ook bevoegd is het vaststellingsbesluit in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen indien ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaat Nederland een verplichting bestaat om van de subsidieontvanger door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Naar Nederlands recht dient er een besluit tot intrekking of wijziging van een eerder vaststellingsbesluit te worden genomen waarbij de onverschuldigdheid van reeds betaalde subsidiebedragen wordt vastgesteld, voordat tot terugvordering kan worden overgegaan.
Het voorgaande betekent dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb bevoegd was, als rechtsopvolger, het besluit tot subsidievaststelling van de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Rijnmond van 28 mei 1999 in te trekken dan wel te wijzigen en de subsidie bij besluit van 18 juli 2001 opnieuw, nu op nihil, vast te stellen. Bij de minister berustte voorts de bevoegdheid tot het nemen van het besluit op bezwaar van 17 mei 2002. Hij ontleende verder aan artikel 4:57 van Pro de Awb de bevoegdheid het bedrag van de onverschuldigd betaalde subsidie geheel terug te vorderen.
2.9. Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel, gedaan door de gemeente in onder meer haar reactie van 14 mei 2008 op het arrest, welk beroep inhoudt dat, indien artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening verplicht tot terugvordering van de verstrekte subsidie en een beroep op het communautaire vertrouwensbeginsel niet kan slagen, zij recht heeft op schadevergoeding ten bedrage van de verstrekte subsidie, omdat de minister het besluit van 18 juli 2001, dat hij bij besluit van 17 mei 2002 heeft gehandhaafd, in strijd met het nationale vertrouwensbeginsel heeft genomen, wordt het volgende overwogen.
Uit het oordeel van het Hof van Justitie, zoals weergegeven in 2.3, dat de nationale rechter in dit geval aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet geven overeenkomstig de regels van het gemeenschapsrecht, volgt dat in deze zaak geen ruimte bestaat om het besluit van 17 mei 2002 op het bezwaar van de gemeente aan het nationale vertrouwensbeginsel te toetsen. Het Hof van Justitie heeft voorts in punt 56 van het arrest geoordeeld dat op het gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling.
Zoals in 2.5 is overwogen heeft de gemeente in strijd met artikel 10 van Pro de ESF-regeling gehandeld. Gelet op het arrest betekent dit dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en dat haar daarom geen beroep toekomt op het in deze zaak van toepassing zijnde gemeenschapsrechtelijke vertrouwensbeginsel. Voor een verdere afweging is geen plaats.
2.10. De conclusie is dat het hoger beroep ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Het besluit op bezwaar van 17 mei 2002 kan in rechte stand houden, nu het bestuursorgaan, zoals uit het vorenoverwogene volgt, bevoegd en verplicht was tot intrekking dan wel wijziging van de subsidievaststelling over te gaan en het reeds betaalde bedrag terug te vorderen, als het heeft gedaan.
2.11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daartoe wordt overwogen dat, mede naar aanleiding van het arrest, de motivering in deze uitspraak voor het intrekken van het besluit tot subsidievaststelling en het terugvorderen van de verstrekte subsidie sterk afwijkt van de motivering die ten grondslag is gelegd aan het besluit van 17 mei 2002 op het bezwaar van de gemeente, zodat voor de gemeente een goede reden bestond daartegen beroep en hoger beroep in te stellen. Om dezelfde reden zal de Afdeling gelasten dat het door de gemeente betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de gemeente Rotterdam in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.139,50 (zegge: drieduizend honderdnegenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de gemeente Rotterdam onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de gemeente Rotterdam het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 545,00 (zegge: vijfhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Roelfsema
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
18-507.