Uitspraak
200900007/1/V2.
Datum uitspraak: 8 juni 2009
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 3 december 2008 in zaak nr. 08/11445 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 december 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 31 december 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. A.J.P. Lemmen, advocaat te Heerlen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De staatssecretaris klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 17 juli 2008 in zaak nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/329), het behoren tot een kwetsbare minderheidsgroep, als bedoeld in paragraaf C2/3.1.3. van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), voldoende is om tot een dreigende schending van artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) te concluderen en derhalve niet vereist is dat de vreemdeling met beperkte individuele indicaties aannemelijk maakt dat een dreigende schending van voormelde verdragsbepaling aanwezig is.
De staatssecretaris betoogt daartoe, samengevat weergegeven, dat de omstandigheid dat christenen in Irak in het landgebonden asielbeleid als kwetsbare minderheidsgroep worden aangemerkt, niet reeds de conclusie rechtvaardigt dat de vreemdeling enkel vanwege het feit dat hij christen is bij terugkeer naar Irak een reëel risico op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling loopt. Daarvan is, volgens de staatssecretaris, blijkens voormeld arrest eerst sprake, indien de geweldssituatie in Irak in het algemeen van dien aard is dat terugkeer naar dat land reeds om die reden in strijd is met artikel 3 van Pro het EVRM, dan wel indien de christenen in Irak een groep vormen die systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen.
2.2. Ingevolge artikel 3 van Pro het EVRM mag niemand worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
2.2.1. Volgens het arrest van het EHRM van 30 oktober 1991 in zaak nr. 13163/87, Vilvarajah tegen het Verenigd Koninkrijk (RV 1991, 19) dient, wil aannemelijk zijn dat de desbetreffende vreemdeling bij uitzetting een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling, sprake te zijn van specifieke individuele kenmerken ("special distinguishing features"), waaruit een verhoogd risico voor een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM valt af te leiden. De enkele mogelijkheid ("mere possibility") van schending is onvoldoende.
Volgens rechtsoverweging 116 van voormeld arrest van het EHRM van 17 juli 2008 zijn evenbedoelde specifieke individuele kenmerken evenwel niet vereist, indien de desbetreffende vreemdeling aannemelijk maakt dat hij deel uitmaakt van een groep die systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen, zoals aan de orde was in het arrest van het EHRM van 11 januari 2007 in zaak nr. 1948/04, Salah Sheekh tegen Nederland (JV 2007/30).
Uit het arrest van 17 juli 2008 volgt verder dat, indien de desbetreffende vreemdeling geen deel uitmaakt van een specifieke groep, als vorenbedoeld, specifieke individuele kenmerken evenmin zijn vereist, indien hij aannemelijk maakt dat sprake is van een zeer uitzonderlijk situatie ("most extreme case") van algemeen geweld in zijn land van herkomst. In dat geval kan de enkele omstandigheid dat hij bij terugkeer wordt blootgesteld aan dat geweld voldoende zijn om een schending van artikel 3 van Pro het EVRM aan te nemen.
2.3. Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de
Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) kan een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28, worden verleend aan de vreemdeling die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan folteringen, aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
2.3.1. Volgens paragraaf C2/3.1.3. van de Vc 2000, zoals gewijzigd bij Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/19 (hierna: WBV 2007/19; Stcrt. 2007, nr. 148, p. 5) en voor zover thans van belang, dient de vreemdeling, om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000, aannemelijk te maken dat hij bij terugkeer een reëel risico loopt op de in die bepaling bedoelde behandeling. Hiertoe dient de vreemdeling specifieke individuele kenmerken (special distinguishing features) naar voren te brengen, waaruit dit risico op een behandeling in de zin van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000 valt af te leiden. In die gevallen dat in het land van herkomst sprake is van een willekeurige geweldssituatie of van willekeurige mensenrechtenschendingen, vormt dit op zichzelf onvoldoende grond om een reëel en individueel risico op eerder beschreven behandeling aan te nemen. Echter, een reëel en individueel risico bij terugkeer wordt – ook in een situatie van willekeurig geweld of van willekeurige mensenrechtenschendingen – ook aangenomen, indien:
a. de vreemdeling behoort tot een kwetsbare minderheidsgroep in zijn land van herkomst; en
b. hij met op zichzelf beperkte individuele indicaties aannemelijk heeft gemaakt dat in samenhang daarmee een dreigende schending van artikel 3 van Pro het EVRM aanwezig is.
2.3.2. In de toelichting bij WBV 2007/19 is het volgende vermeld:
"Op 11 januari 2007 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens uitspraak gedaan in de zaak die de Somaliër Salah Sheekh had aangespannen tegen Nederland. Ten aanzien van deze uitspraak zijn de volgende conclusies getrokken:
1. deze uitspraak van het Hof noopt niet tot het voeren van een beleid uitgaande van een prima facie slachtofferschap bij de toepassing van artikel 3 van Pro het EVRM dat ertoe zou leiden dat aan bepaalde groepen asielzoekers categoriaal een vergunning op grond van artikel 29, eerste lid, onder b, van de Vw 2000 wordt verleend;
2. het Hof nuanceert in deze uitspraak het individualiseringsbeginsel door mede een relatie te leggen met de kwetsbare positie van een minderheidsgroep in een land, alsmede met de daaruit voortvloeiende risico's voor een persoon uit die minderheidsgroep bij terugkeer, daarbij dient wel sprake te zijn van een geloofwaardig individueel risico;
3. de toetsing van asielaanvragen aan artikel 3 van Pro het EVRM dient te geschieden met inachtneming van de in deze uitspraak van het Hof opgenomen elementen.
Met dit wijzigingsbesluit wordt de uitspraak, voorzover nodig, geïmplementeerd in de Nederlandse beleidsregels betreffende het asielbeleid."
2.3.3. Volgens paragraaf C24/11 van de Vc 2000, zoals gewijzigd bij Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/21 (hierna: WBV 2007/21; Stcrt. 2007, nr. 148, p. 7) en voor zover thans van belang, worden de christenen uit Irak aangemerkt als kwetsbare minderheidsgroep in de zin van paragraaf C2/3.1.3. van de Vc 2000.
2.4. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, volgt uit rechtsoverweging 116 van het arrest van het EHRM van 17 juli 2008 niet dat reeds het enkele behoren tot een kwetsbare minderheidsgroep, als bedoeld in paragraaf C2/3.1.3. van de Vc 2000, voldoende is om te concluderen dat ten aanzien van de desbetreffende vreemdeling bij terugkeer naar het land van herkomst een schending van artikel 3 van Pro het EVRM dreigt. De in die rechtsoverweging, bij wijze van uitzondering, vermelde situatie waarin de desbetreffende vreemdeling naast het behoren tot de betrokken groep geen nadere specifieke individuele kenmerken aannemelijk hoeft te maken, doet zich eerst dan voor indien die groep systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen.
De enkele omstandigheid dat de staatssecretaris in het landgebonden asielbeleid ten aanzien van Irak christenen als kwetsbare minderheidsgroep heeft aangemerkt, betekent nog niet dat de staatssecretaris er daarbij ook vanuit is gegaan dat die groep doelwit is van een systematische schending van artikel 3 van Pro het EVRM. Blijkens de toelichting bij WBV 2007/19 en hetgeen de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling in dit verband naar voren heeft gebracht, heeft de staatssecretaris met het WBV, dat gebaseerd is op de op dat moment door hem uit het arrest van het EHRM van 11 januari 2007 getrokken conclusies, enkel beoogd aan te geven dat een vreemdeling die tot een als zodanig aangewezen kwetsbare minderheidsgroep behoort, reeds met beperkte individuele indicaties aan het in beginsel op grond van de jurisprudentie van het EHRM (onder meer voormelde uitspraak van 30 oktober 1991) geldende individualiseringsvereiste kan voldoen. Aan de aanwijzing als kwetsbare minderheidsgroep ligt derhalve niet mede ten grondslag de beoordeling dat deze groep systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen, als bedoeld in voormeld arrest van het EHRM van 17 juli 2008. Die beoordeling dient ingeval de vreemdeling betoogt dat hij tot een zodanige groep behoort, nog te worden verricht aan de hand van de in dat verband ingebrachte informatie over de situatie van de desbetreffende groep en de mate waarin de leden van die groep bescherming kunnen verkrijgen tegen onmenselijke behandelingen.
De grief slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 maart 2008 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, in zoverre daarop nog moet worden beslist.
2.6. In het besluit van 6 maart 2008 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, nu aan zijn feitelijke asielrelaas geen geloof wordt gehecht en hij derhalve niet met beperkte individuele indicaties aannemelijk heeft gemaakt dat voor hem bij terugkeer naar Irak een reëel risico op schending van artikel 3 van Pro het EVRM dreigt.
2.7. In beroep heeft de vreemdeling, samengevat weergegeven, onder verwijzing naar diverse krantenartikelen, het ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken inzake Irak van juni 2007, ten dele geactualiseerd op 14 februari 2008 (hierna: het ambtsbericht), en rapporten van diverse internationale instanties, waaronder het 'International Religious Freedom Report 2007: Iraq' van het US Department of State van 14 september 2007 (hierna: het rapport), aangevoerd dat christenen in Irak te lijden hebben onder de slechte veiligheidssituatie en dat sprake is van gerichte intimidatie en aanvallen tegen christenen, zodat hij bij terugkeer naar dat land reeds vanwege het feit dat hij christen is een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM.
2.8. In het ambtsbericht is in paragraaf 2.3, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Vanaf omstreeks eind augustus 2007 is de veiligheidssituatie in het algemeen verbeterd. Het geweldsniveau is terug op het niveau van vóór 2006. Het is onduidelijk of deze algemene verbetering duurzaam is en zal doorzetten.
(…)
Het geweld doet zich overwegend voor in het midden, en in bepaalde delen van het noorden van Centraal-Irak en in het zuiden van Irak.
(…)
In het algemeen kan worden gesteld dat het geweld multi-dimensionaal (etnisch, religieus, politiek, crimineel) en soms willekeurig is. De strijd was gedurende de verslagperiode in toenemende mate ook intrasektarisch. Het is niet altijd duidelijk in individuele gevallen of een persoon doelwit was vanwege zijn of haar (al dan niet vermoede) religie, etniciteit, werkzaamheden, inkomsten of een combinatie van factoren. Evenmin is steeds duidelijk wie verantwoordelijk was voor individuele veiligheidsincidenten."
In paragraaf 3.4.10.3 is het volgende vermeld:
"Het aantal christenen in Irak wordt geschat op circa 3% van de bevolking, maar zou dalen. Ondanks verbetering op het gebied van wetgeving de afgelopen jaren, hebben ook christenen te lijden onder de slechte veiligheidssituatie en straffeloosheid in Irak. Christelijke gemeenschappen in Irak beschikken voor zover bekend niet over milities, waaraan zij bijvoorbeeld bescherming zouden kunnen ontlenen.
Ook in deze verslagperiode hebben verschillende gevallen van intimidatie, bedreiging, aanslagen, moorden, ontvoeringen en bomaanslagen, gericht tegen christenen en kerkleiders plaatsgevonden. Hoewel in geheel Centraal-Irak intimidatie en aanslagen voorkomen, zouden aanslagen jegens christenen met name in en om Basra, Bagdad, Kirkuk en Mosul plaatsvinden. Zij zouden worden gedwongen zich te bekeren of hun huis te verlaten. Er zijn tevens berichten dat christenen zouden worden gedwongen om djizja te betalen (een soort beschermgeld). In de wijk Doura in Bagdad zouden in juni 2007 diverse aanslagen hebben plaatsgevonden, waarbij stoffelijke overschotten op straat werden achtergelaten als waarschuwing voor de familieleden. De verantwoordelijkheid voor dergelijke aanslagen wordt wel toegeschreven aan extremistische islamitische milities en organisaties.
Christenen worden door opstandelingen, terroristen en extremisten geïdentificeerd met de MNF-I, hetgeen hen een doelwit maakt. De (verondersteld) betere sociaal-economische positie van christenen heeft er tevens toe geleid dat christenen in Irak het slachtoffer worden van geweld en ontvoering met geldelijk gewin als doel.
De autoriteiten in Centraal-Irak zijn niet in staat tegen het willekeurige dan wel gerichte geweld bescherming te bieden.
Ook zouden christenen nog altijd slachtoffer worden van discriminatie op de arbeidsmarkt. Een bron in Irak gaf aan dat de bestaansmiddelen van veel christenen in Irak, na diverse malen ontheemd te zijn geraakt, uitgeput raken.
Islamisering
In verschillende delen van Irak is sprake van verdere islamisering van het openbare leven. Dit doet zich met name voor in het zuiden van Irak. Een bron stelde dat er in het zuiden van Irak een toename is van discriminatie tegen christenen. Ook christelijke vrouwen worden er in toenemende mate gedwongen om gesluierd over straat te gaan.
Mede uit angst voor extremistisch geweld zijn christenen vanuit het zuiden en het midden van Irak naar het noorden van Irak alsmede naar omringende landen getrokken. Er zijn echter geen harde cijfers beschikbaar.
Het 'International Religious Freedom Report 2007:Iraq' van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken vermeldde beschuldigingen van christenen in het noorden van Irak jegens de Koerdische autoriteiten, die discriminatoir zouden handelen jegens christenen; bijvoorbeeld door onrechtmatige onteigening van eigendommen van christenen woonachtig ten noorden van Mosul. Ook zou volgens deze beweringen de KRG-rechterlijke macht regelmatige discriminatoire vonnissen uitspreken ten nadele van christenen."
2.8.1. In het rapport is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Since 2003, the Government has generally not engaged in the persecution of any religious group, calling instead for tolerance and acceptance of all religious minorities.
(…)
Despite the tenuous security environment and the Government's preoccupation with fighting the insurgency and rebuilding the country's infrastructure, the Government took positive steps with respect to religious freedom during the reporting period.
(…)
The Government publicly denounced all incidents of sectarian violence and repeatedly encouraged unity among the country's religious sects.
(…)
Religious leaders of all religious groups condemned the terrorist acts committed by the insurgency and urged the country's religious communities to refrain from retaliation and join together to end the violence."
2.8.2. Uit de door de vreemdeling ingebrachte stukken kan worden afgeleid dat de situatie van christenen in Irak zorgelijk is en zij te lijden hebben onder de slechte veiligheidssituatie en straffeloosheid in Irak. Volgens de stukken is echter niet altijd duidelijk of een persoon doelwit is van geweld vanwege zijn of haar religie en kunnen in dit verband ook sociaal-economische redenen een rol spelen. Voorts volgt uit de stukken dat evenmin altijd duidelijk is wie verantwoordelijk is voor het desbetreffende geweld en hebben zowel de Irakese regering als de religieuze leiders in Irak de aanvallen op christenen veroordeeld. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de christenen in Irak dienen te worden aangemerkt als een groep die systematisch wordt blootgesteld aan onmenselijke behandelingen en de vreemdeling reeds vanwege het behoren tot deze groep aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer naar Irak een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling. Om een geslaagd beroep op deze verdragsbepaling te doen, kan de vreemdeling derhalve niet volstaan met aannemelijk te maken dat hij tot de christenen in Irak behoort, maar dient hij tevens met verdere specifieke individuele kenmerken aannemelijk te maken dat hij zodanig risico bij terugkeer naar zijn land van herkomst loopt. Omdat de vreemdeling niet is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris het asielrelaas in redelijkheid ongeloofwaardig heeft kunnen achten, bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling daarin niet is geslaagd.
2.9. Aan de hiervoor niet besproken bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden komt de Afdeling niet toe. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
2.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen voormeld besluit alsnog ongegrond verklaren.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Maastricht, van 3 december 2008 in zaak nr. 08/11445;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Vreken
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2009
434-563.
Verzonden: 8 juni 2009
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
voor deze,
mr. H.H.C. Visser,
directeur Bestuursrechtspraak