Uitspraak
200902518/1/H3.
Datum uitspraak: 23 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het College van Bestuur van de Erasmus Universiteit Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 27 februari 2009 in zaak nr. 08/74 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2005 heeft appellant (hierna: het college) een verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van alle aan het deelrapport "Het derde klaphek voorbij?" ten grondslag liggende stukken, waaronder gespreksverslagen met respondenten, afgewezen.
Bij besluit van 19 november 2007 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2009, verzonden op 5 maart 2009, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nog nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
[wederpartij] heeft desgevraagd toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2009, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door mr. E.P.J. Jaspar, hoofd afdeling juridische zaken van de Erasmus Universiteit Rotterdam, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan eenieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, voor zover thans van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. In opdracht van de 'Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001' heeft het Centre for Local Democracy van de faculteit Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam in 2001 het rapport "Het derde klaphek voorbij? een analyse van de Volendamse bestuurscultuur" (hierna: rapport) uitgebracht. In het kader van de totstandkoming van dat rapport hebben vier onderzoekers gesproken met de in bijlage II bij dat rapport vermelde personen. Het verzoek om openbaarmaking ziet op de verslagen van die gesprekken.
2.3. Aan het besluit van 19 november 2007 heeft het college in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat, zowel de onderzoekers, als de respondenten, door openbaarmaking van die verslagen onevenredig worden benadeeld. Wat betreft de onderzoekers is daartoe aangevoerd dat door openbaarmaking de aan de respondenten en de opdrachtgever toegezegde vertrouwelijkheid wordt geschonden, hetgeen gevolgen kan hebben voor de bereidwilligheid in de toekomst om aan dergelijk onderzoek deel te nemen, hetgeen toekomstig onderzoek kan bemoeilijken. De respondenten worden door openbaarmaking onevenredig benadeeld, omdat hun functioneren in de Volendamse gemeenschap, dan wel Volendamse politiek, daardoor in het gedrang kan komen. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de respondenten nog in de Volendamse gemeenschap en politiek actief zijn en door de door hen vertrouwelijk gedane uitlatingen in verlegenheid kunnen worden gebracht. Anonimisering van de verslagen biedt geen soelaas, omdat door vermelding van de namen en functies van de respondenten in bijlage II bij het rapport, de verslagen steeds tot personen herleidbaar zijn, aldus het college.
Het college heeft verder aan dat besluit ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking niet tegen dat van de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer van de respondenten opweegt. Bovendien zijn de verslagen ten behoeve van intern beraad opgesteld en bevatten deze opmerkingen van respondenten en daarmee verweven feitelijke informatie, alsmede observaties, al dan niet voorlopige werkhypothesen, interpretaties en persoonlijke opvattingen van de onderzoekers. De feitelijke informatie is zozeer met de meningen van de respondenten en de observaties van de onderzoekers verweven, dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden, aldus het college.
2.4. De rechtbank heeft het besluit van 19 november 2007 onzorgvuldig voorbereid geacht, omdat het college het verzoek om advies aan de adviescommissie bezwaarschriften van de Erasmus Universiteit Rotterdam (hierna: de adviescommissie) heeft ingetrokken, hoewel de adviescommissie in het eerder door haar uitgebrachte advies niet op de weigeringsgronden van de Wob was ingegaan.
Verder heeft het college volgens de rechtbank ten onrechte niet per document afgewogen of aan de belangen die betrekking hebben op intern beraad, eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling zodanig gewicht toekomt, dat openbaarmaking daarvan achterwege moet blijven.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat persoonlijke beleidsopvattingen en feiten zodanig met elkaar zijn verweven, dat deze niet van elkaar kunnen worden gescheiden. Het was aan het college om per document of onderdeel daarvan een nadere motivering te geven. Het college heeft tevens miskend dat een beroep op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet kan worden gedaan, nu het in dit geval gaat om het beroepsmatig functioneren van bestuurders of ambtenaren en het onderzoek, nu het in opdracht van derden is verricht, geen beoefening van de vrije wetenschap is.
2.5. Het college betoogt allereerst dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het niet gehouden was om na de vernietiging van het eerdere besluit op bezwaar van 30 maart 2006 het hernieuwde besluit wederom door de adviescommissie te laten voorbereiden. De Awb, noch het reglement van orde van de adviescommissie, verplichtte daartoe, aldus het college.
2.5.1. Dat betoog slaagt. De enkele omstandigheid dat de adviescommissie door intrekking van het verzoek daartoe niet opnieuw advies heeft uitgebracht, betekent niet dat het besluit van 19 november 2007 niet zorgvuldig is voorbereid. De Awb, noch het reglement van orde van de adviescommissie, schept de verplichting de adviescommissie in te schakelen en geen van beide verzet zich tegen intrekking van een adviesaanvraag. In het door [wederpartij] geuite verzoek om bespoediging van de besluitvorming na de vernietiging van het eerdere besluit van 30 maart 2006 heeft het college aanleiding mogen zien de adviesaanvraag in te trekken, waarbij mede in aanmerking is genomen dat het verzoek om openbaarmaking op 1 augustus 2005 tot het college is gericht.
2.6. Het college betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het voor ieder document afzonderlijk een afweging had behoren te maken tussen het belang van openbaarmaking en de belangen die zich daartegen verzetten, heeft miskend dat de aan de weigering ten grondslag liggende argumenten voor alle documenten gelijkelijk gelden en afzonderlijke beoordeling niet tot een andere uitkomst zou leiden, omdat het steeds gaat om dezelfde soort documenten met vergelijkbare impressies en interviewresultaten.
2.6.1. De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten, waarvan de openbaarmaking is verzocht. Het betreft verslagen van interviews die door vier onderzoekers met personen uit het Volendamse bestuur, de Volendamse gemeenschap en enkele buitenstaanders zijn gehouden over de in de gemeente Edam-Volendam heersende bestuurscultuur. De interviews hebben plaatsgevonden aan de hand van een lijst met gesprekspunten en volgens een gespreksprotocol. De verslagen daarvan bevatten impressies en opvattingen van de geïnterviewden en observaties en interpretaties van de onderzoekers.
De verslagen zijn tot stand gekomen na gesprekken die via een vast stramien verliepen en werden gevoerd door een beperkt aantal onderzoekers. Zij komen naar aard, inhoud en onderwerp in hoge mate overeen. Verder bevatten ze slechts sporadisch feitelijke informatie en voor zover dat al het geval is, dient deze vrijwel steeds louter ter illustratie van in dat gesprek geuite opvattingen. Alhoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, heeft het college er onder deze omstandigheden in dit geval van mogen afzien om dat per document of onderdeel daarvan te doen omdat dat slechts tot herhalingen zou leiden en geen redelijk doel zou dienen. Ook dit betoog slaagt.
2.7. Het college betoogt voorts dat de rechtbank, door het uitgebrachte rapport niet als het resultaat van de beoefening van de vrije wetenschap aan te merken, omdat het in opdracht en tegen betaling is opgesteld, er aan voorbij is gegaan dat dergelijk onderzoek wordt verricht aan de hand van wetenschappelijke methoden, analyses, interpretaties en vaardigheiden. De opdracht is aan de onderzoekers verstrekt in verband met de in het Centre for Local Democracy aanwezige kennis en expertise. Omdat het rapport het resultaat is van vrije wetenschap, staat de academische vrijheid, zoals de rechtbank ook heeft aanvaard, aan de openbaarmaking van de gespreksverslagen in de weg, aldus het college. Van het oordeel dat de academische vrijheid zich tegen openbaarmaking verzet dient volgens hem thans te worden uitgegaan, omdat [wederpartij], door geen hoger beroep in te stellen, in dat oordeel van de rechtbank heeft berust.
2.7.1. Het betoog van het college dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de academische vrijheid zich tegen openbaarmaking van de gespreksverslagen verzet en daar in hoger beroep van behoort te worden uitgegaan, omdat daartegen niet is opgekomen, faalt omdat dat berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft niet overwogen dat de academische vrijheid aan openbaarmaking in de weg staat. Ook overigens faalt het betoog reeds omdat de academische vrijheid niet als grond van weigering van openbaarmaking is aangegeven.
2.8. Het college betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat niet aannemelijk is dat door openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer van de respondenten op onaanvaardbare wijze zou worden geschaad, een onjuiste beoordelingsmaatstaf heeft aangelegd. Ter beoordeling stond of het college zich op het standpunt mocht stellen dat de persoonlijke levenssfeer wordt geschaad.
2.8.1. Dat betoog slaagt. Het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vereist een afweging tussen het veronderstelde belang van openbaarmaking en dat van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Onderzocht diende dan ook te worden of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verzochte openbaarmaking zodanige inbreuk op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zou opleveren, dat het belang van de eerbiediging daarvan groter gewicht toekwam.
2.9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep tegen het besluit van 19 november 2007 behandelen, voor zover dat nog nodig is na hetgeen hiervoor is overwogen.
2.10. [wederpartij] betoogt dat de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de opdracht voor het onderzoek heeft verstrekt en het heeft bekostigd en de academische vrijheid niet mag worden misbruikt om documenten aan de openbaarheid te onttrekken. Op deze wijze kan de Wob buitenspel worden gezet door onderzoeksopdrachten aan universiteiten te verstrekken, aldus [wederpartij]. Volgens hem kan de academische vrijheid slechts in het kader van de toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob worden betrokken, waarbij het belang van openbaarheid voorop dient te staan. De weigering de verslagen openbaar te maken onttrekt deze aan het publieke debat. Het college heeft dan ook een onjuiste belangenafweging gemaakt, aldus [wederpartij].
2.10.1. Hetgeen in beroep is aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van de gespreksverslagen tot onevenredige benadeling van de geïnterviewden en de onderzoekers zal leiden. Daartoe heeft het in aanmerking mogen nemen dat de geïnterviewden, vertrouwelijkheid is toegezegd en aannemelijk is dat betrokkenen mede om die reden, relatief kort na de cafébrand, aan het onderzoek hebben meegewerkt. Het college heeft voorts aannemelijk mogen achten dat de toegezegde vertrouwelijkheid mede bepalend is geweest voor de wijze waarop de geïnterviewden zich over de Volendamse bestuurscultuur en hun ervaringen daarmee hebben uitgelaten en in aanmerking mogen nemen dat het openbaar maken van deze uitlatingen onder deze omstandigheden ernstige gevolgen kan hebben voor de geïnterviewden. Daarbij heeft het mogen betrekken dat veel geïnterviewden nog in de Volendamse politiek, althans gemeenschap actief zijn, dan wel daar woonachtig zijn.
Het in beroep aangevoerde geeft evenmin grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat openbaarmaking van de gespreksverslagen tot onevenredige benadeling van de onderzoekers kan leiden. Het heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat aannemelijk is dat schending van de toegezegde vertrouwelijkheid belemmerend kan werken om in de toekomst personen bereidwillig te vinden om aan onderzoek mee te werken, indien het object daarvan publicitair gevoelig is en het onderzoek relatief kort na de aanleiding ervan wordt uitgevoerd. Voorts heeft het in aanmerking mogen nemen dat de onderzoekers voor het kunnen doen van onderzoek in belangrijke mate van de inbreng van geïnterviewden afhankelijk zijn.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling voor de geïnterviewden en de onderzoekers en daarbij gewicht heeft mogen toekennen aan de omstandigheid dat het rapport, dat mede op de informatie uit de gehouden interviews is gebaseerd, openbaar is gemaakt en door de onderzoekers in het openbaar is toegelicht, zodat ook zonder openbaarmaking van de gespreksverslagen publiek debat over de desbetreffende bestuurlijke aangelegenheid kon plaatsvinden.
2.11. Nu het college zich op het standpunt mocht stellen dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling aan de openbaarmaking van de gespreksverslagen in de weg staat, hoeft op de vraag of het zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ook andere belangen zich tegen openbaarmaking verzetten niet te worden ingegaan.
2.12. Het inleidende beroep is ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 27 februari 2009 in zaak nr. 08/74;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
307.