Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 13/9040 en SGR 13/10437
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2015 in de zaak tussen
de stichting [X], te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen)
en
-de minister-president, minister van Algemene Zaken, verweerder 1
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat);
-de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder 2
(gemachtigde: mr. J.W.T. Berg).
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder 1 een aantal door eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzochte documenten openbaar gemaakt, in twee documenten de persoonsgegevens onleesbaar gemaakt en de overige documenten geweigerd openbaar te maken.
Bij besluit van 3 oktober 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder 1 het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering van het primaire besluit aangevuld en de overige bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 maart 2013 heeft verweerder 2 een aantal door eiseres op grond van de Wob verzochte documenten openbaar gemaakt, in een aantal documenten de gegevens onleesbaar gemaakt en de overige documenten geweigerd openbaar te maken.
Bij besluit van 13 december 2013 (het bestreden besluit II) heeft verweerder 2 het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, een document alsnog openbaar gemaakt, in een document de onleesbaar gemaakte stukken aangepast, de motivering van het primaire besluit aangevuld en de overige bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2015.
Voor eiseres is verschenen [persoon A], bijgestaan door de gemachtigde.
Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, het vooronderzoek heropend en bepaald dat verweerder 2 alsnog een aantal stukken in het geding brengt.
Nadat deze stukken zijn ingezonden en gemachtigde van eiseres toestemming heeft gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, zijn de beroepen behandeld ter zitting van 16 juni 2015.
Voor eiseres is verschenen [persoon A], bijgestaan door de gemachtigde.
Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Voor verweerder 1 is tevens verschenen [persoon B].
De rechtbank heeft het onderzoek heropend nadat gebleken is dat het onderzoek niet volledig is geweest. Verweerder 1 heeft desgevraagd een nadere toelichting verstrekt op de reden van geheimhouding van document 16.
Met toestemming van partijen is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
2 Het verzoek van eiseres om openbaarmaking heeft betrekking op informatie over de zogenoemde Indische kwestie, meer in het bijzonder de afwikkeling van verantwoordelijkheden die de Staat der Nederlanden had en heeft jegens de oorlogsgetroffenen die slachtoffer waren van de Japanse bezetting van het toenmalig Nederlands Indië gedurende de Tweede Wereldoorlog.
3.1
Verweerder 1 is gedeeltelijk aan dit verzoek tegemoet gekomen en heeft een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het bestreden besluit heeft betrekking op 26 documenten waarvan één document volledig openbaar is gemaakt (document 12) en twee documenten gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt (documenten 23 en 26). De overige 23 documenten heeft verweerder volledig geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Het beroep van eiseres is gericht tegen de weigering van verweerder 1 om deze 23 documenten openbaar te maken. Eiseres heeft ter zitting het beroep voor zover gericht tegen de documenten 23 en 26 ingetrokken.
3.2
Verweerder 2 is eveneens gedeeltelijk aan het verzoek van eiseres toegekomen en heeft een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog een brief van het NIOD van 24 september 2002 openbaar gemaakt. Daarbij heeft verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob de naam van een betrokken medewerker onleesbaar gemaakt. Tevens heeft verweerder document 5a1.1 gedeeltelijk openbaar gemaakt waarbij minder informatie onleesbaar is gemaakt.
De door verweerder 2 na de schorsingsbeslissing alsnog overgelegde stukken zijn
-gedeeltelijk- openbaar gemaakt en voor het overige, met verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef onder b, e, en g en artikel 11 van Pro de Wob, niet openbaar gemaakt. Bij deze stukken, die zijn genummerd van 1 tot en met 23.6, heeft verweerder alsnog per onleesbaar gemaakte passage aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is.
Het beroep van eiseres is gericht tegen de weigering van verweerder 2 om deze stukken volledig openbaar te maken. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat voor zover de weggelakte informatie namen en telefoonnummers van ambtenaren betreft zij hiertegen geen bezwaar heeft. Eiseres heeft het beroep tegen die onderdelen die zijn geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e van de Wob ingetrokken.
Het bestreden besluit II (SGR AWB 13/10437)
4.1
Het betoog dat verweerder 2 per document dan wel per onderdeel had moeten aangeven welke weigeringsgrond van toepassing is, nu bij diverse documenten en bij sommige weggelakte passages meerdere weigeringsgronden zijn gehanteerd, slaagt. Verweerder heeft aanvankelijk slechts in algemene bewoordingen ten aanzien van alle documenten toegelicht waarom de ingeroepen weigeringsgronden zich voordoen. Dit is in strijd met de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (zie de uitspraken van 25 april 2000,ECLI:NL:RVS:2000:AA5630, 23 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8264 en 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6884).
Dit gebrek kan niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
4.2
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
4.3
Verweerder heeft de stukken tijdens de procedure bij de rechtbank opnieuw ingezonden waarbij alsnog, per document en per passage, kenbaar is gemaakt welke gronden zich tegen openbaarmaking verzetten. Deze wijze van aanduiding per document in combinatie met het door verweerder verstrekte overzicht geeft thans voldoende inzicht in de gronden waarop de openbaarmaking van de betreffende documenten of passages is geweigerd, alsmede in de motivering van de belangenafweging die door verweerder in het kader van de Wob is verricht.
De rechtbank stelt voorop dat, anders dan de gemachtigde van eiseres heeft gesteld, de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang vooronderstelt en dat het gewicht van dit belang niet afhankelijk is van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. Het specifieke belang van eiseres kan dan ook geen rol spelen (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2010, ECLI:NL:2010:BL4132).
Na kennis genomen te hebben van de geheime stukken overweegt de rechtbank dat de weigering van verweerder om de bedragen, anders dan het bedrag dat via het NIOD alsnog openbaar gemaakt is, niet openbaar te maken gerechtvaardigd is, gelet op de financiële en economische belangen van de Staat, en meer in het bijzonder gelet op de toekomstige onderhandelingspositie van de Staat.
De rechtbank overweegt, gelezen de geheime stukken, dat voor zover verweerder de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob heeft ingeroepen, er daadwerkelijk sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en niet van een kleuring van de feiten, zoals gemachtigde van eiseres heeft gesteld. Uit de geheime stukken is de rechtbank gebleken dat sprake is van een zodanige verwevenheid tussen persoonlijke beleidsopvattingen en feiten dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Verweerder is daarom terecht niet tot openbaarmaking overgegaan. Voor de opvatting van eiseres dat verweerder is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen bestaat geen aanleiding.
Het betoog van eiseres dat het door verweerder 2 gehanteerde beleid om in de regel geen gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid van het tweede lid van artikel 11 van Pro de Wob, strijdig is met de wet, slaagt niet.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8529) is de beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken gelegen bij het bestuursorgaan. Indien het bestuursorgaan op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag dit slechts in tot personen herleidbare vorm indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3, p. 38). Dit betekent dat het aan het bestuursorgaan is de verzochte informatie niet openbaar te maken. Verweerder heeft gelet op de aard en de inhoud van de in het geding zijnde stukken in redelijkheid kunnen weigeren de persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar te maken.
Ten aanzien van de door verweerder gehanteerde weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat voor alle passages waarbij deze weigeringsgrond is gehanteerd geldt dat verweerder de weigering tevens heeft gebaseerd op artikel 11, eerste lid. Nu deze weigeringsgrond de weigering van de openbaarmaking van de betreffende passages zelfstandig kan dragen, komt de rechtbank niet meer toe aan een beoordeling van de tevens gehanteerde g-grond.
In dit verband is document 5a1.1 nog specifiek door eiseres aan de orde gesteld. De weigering om de persoonsnamen in document 5a1.1 openbaar te maken acht de rechtbank gerechtvaardigd. Voor zover verweerder aan de geheimhouding van de integrale passage in dit document naast artikel 11 ook Pro de g-grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob ten grondslag heeft gelegd, overweegt de rechtbank dat verweerder terecht op grond van artikel 11 heeft Pro geweigerd de integrale passage openbaar te maken, zodat aan de bespreking van de g-grond niet wordt toegekomen. Vorenstaande geldt eveneens voor document 1a.8.1. Ook daar draagt artikel 11 van Pro de Wob zelfstandig de weigering van de integrale passage, zodat aan bespreking van de c-grond van artikel 10, tweede lid, van de Wob niet wordt toegekomen.
4.4
Gelet op het vorenstaande bestaat er aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Het bestreden besluit I (SGR AWB 13/9040)
5.1
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder 1 niet heeft kunnen volstaan met een algemene verwijzing naar artikel 11 van Pro de Wob maar per document had moeten aangeven en toelichten in welke mate sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. Door de documenten volledig geheim te houden wekt verweerder de indruk dat een document dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat alleen al om die reden onder de omgekeerde regel (niet openbaar, tenzij) zou vallen. Naar verwachting zouden de notities een feitenoverzicht, een uiteenzetting van het wettelijk kader of het beleidskader en pas daarna de adviserende beleidsopvattingen van de betrokken ambtenaar moeten bevatten zodat verweerder de notities in elk geval gedeeltelijk openbaar had moeten maken.
5.2
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis genomen van de geheime stukken en onderschrijft verweerders standpunt dat de documenten waarvan de openbaarmaking is geweigerd een sterk vergelijkbare opzet kennen. Het gaat, zoals verweerder 1 in het verweerschrift vermeld heeft en anders dan eiseres veronderstelt, om relatief korte en puntsgewijze notities c.q. memo’s waarin een raadsadviseur beargumenteerde voorstellen en aanbevelingen doet met betrekking tot een beslissing die kan worden genomen, een standpunt dat kan worden ingenomen, de onderwerpen die in een (intern) overleg kunnen worden geagendeerd of de tekst van een conceptbrief. Op basis van de notities vindt daarover intern beraadslaging plaats. De documenten zijn niet gestructureerd op de wijze zoals die eiseres voor ogen staat. Het doel, het karakter en de opzet van de documenten zijn zodanig vergelijkbaar dat de motivering voor weigering steeds dezelfde is. Een afzonderlijke motivering per document of onderdeel daarvan zou tot herhaling leiden die geen redelijk doel dient. Verweerder heeft in dit geval dan ook, mede gelet op de vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:90), kunnen volstaan met een algemene motivering die van toepassing is op alle geheimgehouden documenten.
De stukken, die strategisch van aard zijn, kennen een zodanige verwevenheid van feiten en persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is de feitelijke informatie te scheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. Van een weigering van verweerder die scheiding aan te brengen is geenszins sprake. Van feitelijke informatie die ten onrechte als persoonlijke beleidsopvatting zou zijn aangemerkt, is eveneens geen sprake.
Verweerder is op goede gronden niet tot openbaarmaking overgegaan.
5.3
Verweerder heeft de zogenoemde blauwe brieven, die gebruikt worden voor onderlinge correspondentie tussen bewindspersonen, terecht aangemerkt als interne documenten die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en om die reden niet openbaar hoeven maken.
5.4
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder, gelet op het grote belang van eiseres bij de openbaarmaking van de stukken, gebruik had moeten maken van zijn discretionaire bevoegdheid de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob in niet tot personen herleidbare vorm of met toestemming van degene die de opvattingen heeft geuit, overweegt de rechtbank als volgt. Naar verweerder 1 ter zitting heeft toegelicht, is verstrekking in niet tot personen herleidbare vorm niet mogelijk, nu de notities afkomstig zijn van twee personen. Verweerder heeft vervolgens met één van beiden gesproken; deze persoon had bezwaar tegen de openbaarmaking,. Aan de voorwaarden van het tweede lid van artikel 11 werd Pro derhalve niet voldaan. Dat slechts één van de twee medewerkers van het ministerie van Algemene Zaken geen toestemming heeft gegeven tot het verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen doet aan vorenstaande niet af. Daartoe is van belang dat uit de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013 volgt dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen. Gelet op de aard en de inhoud van de in het geding zijnde stukken heeft verweerder in redelijkheid geen gebruik hoeven maken van zijn discretionaire bevoegdheid.
6 Het beroep is ongegrond.
7 Gelet op de gegrondverklaring van het beroep in de zaak SGR AWB 13/10437 bestaat er aanleiding voor het toekennen van een proceskostenvergoeding. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1470,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep tegen het besluit van verweerder 2 van 13 december 2013 gegrond;
- vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder 2 op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder 2 in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1470;
- verklaart het beroep tegen het besluit van verweerder 1 van 3 oktober 2013 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, voorzitter, mr. M. Soffers en mr. M.M. Meijers, leden, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2015.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.