Uitspraak
200805176/1/M1.
Datum uitspraak: 23 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Dow Benelux B.V., gevestigd te Terneuzen,
2. de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Nijmegen onderscheidenlijk te Utrecht,
3. de Zeeuwse Milieu Federatie, gevestigd te Goes,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2008 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Dow Benelux B.V. (hierna: Dow) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een grootschalig geïntegreerd petrochemisch fabriekscomplex op het perceel Herbert H. Dowweg 5 te Terneuzen. Dit besluit is op 5 juni 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben Dow bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2008, de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: MOB en Natuur en Milieu) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2008, en de Zeeuwse Milieu Federatie (hierna: ZMF) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2008, beroep ingesteld. Dow heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 12 augustus 2008.
Het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Dow heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2009, waar Dow, vertegenwoordigd door mr. C.L. Knijff, advocaat te Amsterdam, C. van Houweling, D.J. Sinke, D. Schipper, allen werkzaam bij Dow, en ir. I.J. Risseeuw, deskundige, MOB en Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, ZMF, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door A. Pavić, J.H. Willemse, ing. A. Goud, P.M. Witkam en ing. G.A. Gabriëls Msc., ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. De inrichting betreft een grootschalig geïntegreerd petrochemisch fabriekscomplex, waar een verscheidenheid aan chemische producten wordt vervaardigd.
Ontvankelijkheid
2.2. Het college betoogt dat het beroep van MOB en Natuur en Milieu niet-ontvankelijk dient te worden verklaard voor zover dit betrekking heeft op de emissie van HBCD, 1,2 dichloorethaan en onbehandelde Vluchtige Organische Stoffen (hierna: VOS).
2.2.1. Uit artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van de verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt (uitspraak van 1 november 2006, in zaak no.
200602308/1, AB 2007, 95).
200602308/1, AB 2007, 95).
2.2.2. MOB en Natuur en Milieu hebben zienswijzen naar voren gebracht die betrekking hebben op de emissie van HBCD, 1,2 dichloorethaan en onbehandelde VOS. Artikel 6:13 van Pro de Awb staat er daarom niet aan in de weg dat deze gronden in beroep worden aangevoerd.
Intrekking beroepsgrond
2.3. Ter zitting hebben MOB en Natuur en Milieu de beroepsgrond inzake de coördinatie van de behandeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en die om vergunningen krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet op de waterhuishouding ingetrokken.
Algemeen toetsingskader
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Termijnen
2.5. MOB, Natuur en Milieu en ZMF voeren aan dat het college aan Dow ten onrechte tijd heeft gegund om de beste beschikbare technieken toe te passen en om te voldoen aan de als uitvloeisel daarvan gestelde grenswaarden. Zij richten zich in dit verband tegen de termijnen opgenomen in de voorschriften 2.1.2 betreffende de Polyurethanen, 3.1.1 en 3.1.3 betreffende de Ethyleenamines, 4.1.1 en 4.1.2 betreffende de Ethyleenoxide/Ethyleenglycol, 7.1.1, aanhef en onderdeel c, betreffende de Styrofoam, 8.1.1 betreffende de Styrenics Natural Plant, 10.1.1 en 10.1.2 betreffende de Dowlex, 12.2.1, 12.2.2 en 12.2.3 betreffende de AD-area, 13.1.1, 13.1.3 en 13.4.3 betreffende de LHC-area en 14.1.4 en 14.2.1 betreffende de Site Logistics. Volgens hen worden gedurende de gegunde periode niet de beste beschikbare technieken toegepast en biedt het bestreden besluit in zoverre een ontoereikende bescherming.
Dow betoogt dat de in voorschrift 4.1.2 gestelde termijn betreffende de Ethyleenoxide/Ethyleenglycol tot 1 januari 2010 niet toereikend is om de emissiereducerende maatregel met betrekking tot VOS vanuit de Regenoxunit D-1002 in de Ethyleenoxidefabriek te treffen.
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de toepassing van de beste beschikbare technieken niet gelijktijdig en onmiddellijk kan plaatsvinden vanwege de technische impact, daarmee gepaard gaande kosten, de continuïteit van de bedrijfsvoering en de veiligheid. Daarnaast heeft het college rekening gehouden met ophanden zijnde onderhoudstops. Met betrekking tot de in voorschrift 4.1.2 gestelde termijn betreffende de Ethyleenoxide/Ethyleenglycol heeft het college ter zitting verklaard dat de termijn per vergissing tot 1 januari 2010 is beperkt. Er had een termijn tot 1 januari 2012 moeten worden vergund.
2.5.2. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
Ingevolge artikel 8.11, vierde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden bepaald.
Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en het preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen.
Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb, in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in de tabellen 1 en 2 van de bij deze regeling behorende bijlage.
2.5.3. Uit artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften moeten zijn gebaseerd op toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Hieruit vloeit voort dat, zodra de vergunde activiteiten worden verricht, de inrichting onmiddellijk conform de beste beschikbare technieken in werking dient te zijn.
Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken van de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen beste beschikbare technieken. Het kader daarvoor wordt gevormd door de door de inrichting veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken daarvan en de documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb voor de desbetreffende sector of bepaalde activiteiten. Daarbinnen dienen, toegespitst op de desbetreffende inrichting en rekening houdend met de sector waarbinnen het bedrijf werkzaam is, milieuhygiënische, bedrijfseconomische en technische afwegingen te worden gemaakt, waarbij, voor zover hier van belang, de in artikel 5a.1, eerste lid, van het Ivb weergegeven factoren moeten worden betrokken.
Artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb dient in het licht van het bepaalde in bijlage IV van de richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, thans: richtlijn 2008/1/EG (hierna: IPPC-richtlijn), zo te worden uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan betrekken de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek. Gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer moet ervan worden uitgegaan, dat ook al in de periode van het omschakelen op andere technieken in een inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de loop der tijd een andere inhoud kunnen hebben. Dit betekent dat het beschermingsniveau, dat wordt bereikt met de toepassing van betere technieken, gedurende de tijd die nodig is om deze technieken toe te passen niet altijd kan worden bereikt. In dat geval dient het bevoegd gezag te beoordelen of binnen de inrichting de toegepaste technieken kunnen worden beschouwd als de voor deze periode in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
2.5.4. Hoewel artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb, zoals hiervoor is overwogen, de mogelijkheid biedt om onder omstandigheden een inrichting een overgangsperiode te gunnen voor het omschakelen op andere en betere technieken, zullen aan deze inrichting voor die periode wel verplichtingen moeten worden opgelegd die, ook al zouden ze minder vergaand zijn, gedurende een dergelijke noodzakelijke overgangsperiode wel als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kunnen worden aangemerkt.
Het bestreden besluit geeft er geen blijk van dat is nagegaan of de toegepaste technieken tijdens deze door het college noodzakelijk geachte overgangsperiodes, die zijn opgenomen in de voorschriften 2.1.2, 3.1.1, 3.1.3, 4.1.1, 4.1.2, 7.1.1, aanhef en onderdeel c, 8.1.1, 10.1.1, 10.1.2, 12.2.1, 12.2.2, 12.2.3, 13.1.1, 13.1.3, 13.4.3, 14.1.4 en 14.2.1, kunnen worden aangemerkt als de voor die periode voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en of de voor die periodes gestelde grenswaarden als uitvloeisel daarvan kunnen worden beschouwd. Gelet daarop heeft het college het bestreden besluit voor zover het de gestelde overgangsperiodes betreft in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond van MOB, Natuur en Milieu en ZMF slaagt. Gelet op de samenhang van het betoog van Dow met dat van MOB, Natuur en Milieu en ZMF, slaagt de beroepsgrond van Dow ook.
Emissie-eisen NOx
2.6. Het betoog van Dow richt zich tegen de emissiegrenswaarden voor stikstofoxiden (hierna: NOx) gesteld in de voorschriften 10.1.1, betreffende het fornuis F-530 in de Dowlex, en 13.1.1 en 13.1.3 betreffende de Lummusfornuizen, voor zover daarbij per 1 januari 2015 strengere emissiegrenswaarden worden gesteld, 13.1.4 betreffende de KTI Jumbo's en de GK-6, en 13.2.1, betreffende de Buta-1 BA 2000, alle in de LHC-area. Volgens Dow heeft het college bij het stellen van de emissiegrenswaarden voor deze installaties ten onrechte geen rekening gehouden met de door haar ingediende aanvulling op de aanvraag van 15 november 2007 waarin ten opzichte van de aanvraag ruimere emissiegrenswaarden voor NOx zijn opgenomen. Zij voert voorts aan dat waterstofhoudend fuel gas wordt ingezet als stookgas, zodat het niet hoeft te worden afgefakkeld als gevolg waarvan de emissie van kooldioxide (CO2) afneemt maar de emissie van NOx toeneemt. De gestelde emissiegrenswaarden voor NOx kunnen daarom volgens Dow niet worden nageleefd. Dit wordt volgens haar bevestigd in het BREF-document Reference Document on Best Available Techniques in the Large Volume Organic Chemical Industry (hierna: het BREF Organische bulkchemie). Verder wijst zij nog op een rapport van de Structurele evaluatie Milieuwetgeving van 11 december 2007 (hierna: STEM-rapport) waaruit blijkt dat het niet altijd mogelijk is om de techniek waarmee een uit in het BREF Organische bulkchemie overgenomen emissiegrenswaarde moet worden bereikt, toe te passen. Ook wijst zij op een rapport van juli 2006 dat is opgesteld in opdracht van de European Ethylene Producers Committee (hierna: EPPC-rapport) waarin is vermeld dat in het BREF Organische bulkchemie geen emissienormen zijn opgenomen maar emissieniveaus. Ook voert Dow aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de kosteneffectiviteit en de economische en technische haalbaarheid van de te treffen maatregelen. Zij betoogt vervolgens dat de in voorschrift 13.1.2 gestelde verplichting inhoudende het overleggen van een plan van aanpak voor het saneren van de kraakfornuizen zonder Low NOx branders in strijd is met artikel 8.13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, omdat zij daarmee wordt verplicht tot onderzoek naar de haalbaarheid van de opgelegde norm, terwijl die verplichting bij het college rust. Ten slotte betoogt zij dat het college ten onrechte bij het stellen van de emissiegrenswaarden geen rekening heeft gehouden met een mogelijke herziening van de IPPC-richtlijn in verband met de handel in NOx-emissierechten. Door deze herziening is volgens Dow een aanscherping van de emissie-eisen voor NOx mogelijk niet nodig.
2.6.1. Het college stelt dat door Dow geen nadere gegevens zijn verstrekt over de in de aanvulling op de aanvraag van 15 november 2007 vermelde emissienormen voor NOx, ook nadat daarom is verzocht. Het college heeft deze aanvulling daarom niet bij de vergunningverlening betrokken. Bij de beoordeling van de beste beschikbare technieken heeft het college wat betreft de fornuizen in de LHC-area het BREF Organische bulkchemie betrokken. Wat betreft het fornuis F-530 in de Dowlex heeft het college voor de beoordeling van de beste beschikbare technieken het BREF-document Reference Document in Common Waste Water and Waste Gas Treatment/Management Systems in the Chemical Sector (hierna: het BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling) als uitgangspunt genomen. Aangezien de gestelde emissie-eisen wat betreft de fornuizen in de LHC-area aan het BREF Organische bulkchemie en wat betreft de F-530 in de Dowlex aan het BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling zijn ontleend, valt niet in te zien waarom de voor deze fornuizen gestelde emissie-eisen niet zouden kunnen worden nageleefd, aldus het college. Volgens het college heeft Dow bovendien niet aangetoond dat de toepassing van fuel gas leidt tot een toename van de emissie van NOx, zodanig dat de gestelde grenswaarden niet kunnen worden nageleefd. Het college ziet daarom geen aanleiding om minder vergaande grenswaarden betreffende de emissie van NOx te stellen
2.6.2. Het college was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gehouden de wettelijke regels in acht te nemen, zoals die toen luidden. Het heeft dan ook terecht geen reden gezien te anticiperen op mogelijke toekomstige wijzigingen in wettelijke regelingen in verband met de handel in NOx-emissierechten. De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.6.3. Het STEM-rapport en het EPPC-rapport staan niet als documenten in bijlage 1 van de Regeling aanwijzing bbt-documenten vermeld. Het college mocht zich in zoverre dan ook beperken tot het hanteren van het BREF Organische bulkchemie dat daarin wel is vermeld. Wat betreft het aspect kosteneffectiviteit overweegt de Afdeling dat dit aspect reeds is beoordeeld in de toepasselijke BREFs. Dit aspect speelt bij vergunningverlening aan individuele bedrijven dan ook geen rol.
2.6.4. Gelet op de omstandigheid dat voldoende gegevens over de in de aanvulling op de aanvraag van 15 november 2007 gevraagde emissienormen ontbraken, en, zoals ter zitting door het college is bevestigd en van de zijde van Dow niet is weersproken, de benodigde informatie niet alsnog is overgelegd nadat daarom was verzocht, heeft het college deze aanvulling in redelijkheid niet bij de vergunningverlening hoeven betrekken.
2.6.5. De door het college in zoverre bij het bestreden besluit betrokken BREF-documenten zijn opgenomen in tabel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten.
In het deskundigenbericht is vermeld dat bij de Lummusfornuizen Low NOx branders kunnen worden aangebracht zonder ingrijpende modificaties van de geometrie van de fornuizen. Volgens het deskundigenbericht bestaat echter onzekerheid over de prestatie van Low NOx-branders bij de bestaande fornuizen van Dow en geeft het BREF Organische bulkchemie daarover evenmin duidelijkheid. Daarvoor is nader onderzoek vereist. Voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat het college de inzet van fuel gas stimuleert, omdat daarmee minder aardgas wordt verbruikt en de emissie van CO2 wordt teruggedrongen. In het deskundigenbericht wordt bevestigd dat de inzet van fuel gas bij de fornuizen in de Dowlex en de LHC-area leidt tot een toename van de emissie van NOx door een uitzonderlijk hoog waterstofgehalte in het gas. Volgens het deskundigenbericht bestaat geen duidelijkheid over de exacte invloed van de waterstofconcentratie in het fuel gas op de emissie van NOx, maar zal het beperken van de inzet van waterstofhoudend fuel gas leiden tot meer en veelvuldiger affakkelen van gassen, terwijl fuel gas nu juist wordt ingezet om het affakkelen te verminderen, waardoor de emissie van CO2 wordt beperkt. Ook wat betreft de invloed van de waterstofconcentratie op de emissie van NOx is derhalve nader onderzoek nodig.
Het deskundigenbericht komt de Afdeling in zoverre niet onjuist voor.
Gelet op het voorgaande is niet buiten twijfel of de aan de vergunning verbonden voorschriften 10.1.1, betreffende het fornuis F-530 in de Dowlex, en 13.1.1 en 13.1.3 betreffende de Lummusfornuizen, voor zover het de emissiegrenswaarden per 1 januari 2015 betreft, 13.1.4 betreffende de KTI Jumbo's en de GK-6, en 13.2.1, betreffende de Buta-1 BA 2000, alle in de LHC-area, betreffende de emissie van NOx kunnen worden nageleefd. Het college heeft het bestreden besluit dan ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt in zoverre. De beroepsgrond voor zover dat betrekking heeft op voorschrift 13.1.2 slaagt vanwege de samenhang met voormelde voorschriften eveneens.
Appellabel goedkeuringsbesluit
2.7. MOB en Natuur en Milieu betogen dat de goedkeuring van het saneringsplan voor de reductie van emissie vanuit de Regenoxunit ten onrechte geen appellabel besluit betreft.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 4.1.2, voor zover hier van belang, stelt Dow een saneringsplan op voor de reductie van de emissies van de Regenoxunit. Dit saneringsplan wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de directie Ruimte, Milieu en Water.
2.7.2. Het besluit omtrent goedkeuring is een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Daartegen kunnen belanghebbenden rechtsmiddelen aanwenden. Het beroep mist dan ook in zoverre feitelijke grondslag. De beroepsgrond faalt.
Storingstijd Regenoxunit
2.8. Het betoog van MOB en Natuur en Milieu richt zich eveneens tegen de in voorschrift 4.1.3 opgenomen storingstijd voor de Regenoxunit D-1002.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 4.1.3, voor zover hier van belang, mag gedurende maximaal 5% van de tijd van de normale bedrijfstijd de afgasstroom van de D-1002 naar de atmosfeer worden geleid indien de Regenox als gevolg van een storing buiten bedrijf is.
2.8.2. Volgens het college kende de Regenoxunit in het verleden een storingstijd van ongeveer 25% en is de storingstijd sindsdien aanzienlijk gereduceerd. De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 4.1.3 toereikend is in het belang van de bescherming van het milieu.
De beroepsgrond faalt.
Emissie van onbehandelde VOS
2.9. ZMF, MOB en Natuur en Milieu betogen dat het college ten onrechte een op grond van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (Infomil: hierna: de NeR) noodzakelijke kosteneffectiviteitsberekening achterwege heeft gelaten bij zijn overwegingen betreffende het onbehandeld emitteren van onbehandelde VOS vanuit de die-exhaust bij de Styrenics Natural Plant.
2.9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een afzonderlijke berekening van de kosteneffectiviteit niet nodig is. Volgens het college is voldoende duidelijk dat de kosteneffectiviteit van een nabehandelingstechniek laag is. Daartoe voert het aan dat de afzonderlijke emissies van VOS vanuit de verschillende emissiepunten onder de in de NeR opgenomen grensmassastroom liggen en dat bij sommatie van deze emissies de grensmassastroom zal worden benaderd dan wel net wordt overschreden, zodat een nabehandelingstechniek op grond van paragraaf 2.4.6 van de NeR niet nodig is. Voorts zijn de emissiepunten op een afstand van ongeveer 100 m van elkaar gelegen, waardoor duidelijk is dat de kosten voor het realiseren van een nabehandelingstechniek hoog zijn. Het college heeft ter zitting tevens betoogd dat de bijdrage vanuit de Styrenics Natural Plant ongeveer 0,6 ton per jaar is, terwijl de bijdrage vanuit de gehele inrichting ongeveer 1000 ton per jaar is.
2.9.2. De NeR is opgenomen in tabel 2 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten.
In paragraaf 2.4.6 van de NeR is vermeld dat indien bij een bedrijf met meerdere puntbronnen de grensmassastroom van een bepaalde stof wordt overschreden, in principe alle puntbronnen binnen de inrichting moeten worden bestreden. Binnen het kader van de NeR is het echter mogelijk om gemotiveerd af te wijken van de emissie-eisen om te voorkomen dat kleine bronnen tegen onredelijke kosten moeten worden aangepakt. Daarbij spelen volgens de NeR de kosteneffectiviteit voor het bestrijden van de resterende, ongereinigde emissie van kleine bronnen in vergelijking met die voor de (bestreden) grote bronnen een rol, alsmede het aandeel van de hoeveelheid ongereinigde vracht via kleine bronnen in vergelijking met restemissies van de bestreden (of te bestrijden) grote bronnen.
De Afdeling acht voldoende duidelijk dat de kosteneffectiviteit voor het realiseren van een nabehandelingstechniek, gelet op de relatief geringe afstanden tussen de afzonderlijke emissiepunten en de geringe vrachten, laag is, zodat het college heeft kunnen afzien van een afzonderlijke berekening van de kosteneffectiviteit van deze maatregel.
De beroepsgrond faalt.
Minimalisatie en HBCD
2.10. MOB en Natuur en Milieu betogen dat niet duidelijk is op welke stoffen de in het aan de vergunning verbonden voorschrift 1.6.4 opgenomen minimalisatieverplichting betrekking heeft en dat de implementatie daarvan ten onrechte wordt uitgesteld. MOB, Natuur en Milieu en ZMF betogen dat in de voorschriften ten onrechte niet is voorzien in een minimalisatieverplichting voor HBCD. ZMF richt zich in dit verband tevens tegen de voorschriften 7.1.2 en 7.1.3.
2.10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in paragraaf 4.5 van de NeR een overzicht is gegeven van MVP-stoffen. Volgens het college voorzien voorschrift 1.6.4 en de per productie-eenheid gestelde voorschriften in de minimalisatieverplichting op grond van de NeR voor de door Dow geëmitteerde MVP-stoffen.
2.10.2. Ingevolge voorschrift 1.6.4, voor zover hier van belang, geldt voor de emissie van MVP-stoffen conform de NeR een minimalisatieverplichting. De vergunninghouder verricht elke vijf jaar onderzoek naar de mogelijkheden tot verdergaande emissiereductie.
Ingevolge voorschrift 7.1.1, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, geldt als grenswaarde voor gebonden HBCD aan stof een maximale concentratie van 4 kg/jaar bij een totale vracht van stofemissie van 200 kg per jaar.
Ingevolge voorschrift 7.1.1, aanhef en onder d, geldt voor ongebonden HBCD een grenswaarde van 20 µg/m³.
Ingevolge voorschrift 7.1.2, voor zover hier van belang, voert vergunninghouder onderzoek uit naar alternatieve, minder milieubelastende blaasgassen. Hiertoe legt de vergunninghouder uiterlijk 3 maanden na het van kracht worden van de beschikking een onderzoeksplan ter informatie voor aan de directe Ruimte, Milieu en Water.
Ingevolge voorschrift 7.1.3 voert vergunninghouder onderzoek uit naar procesgerichte maatregelen ter reductie van de emissie van ongebonden HBCD. Hiertoe legt de vergunninghouder uiterlijk 3 maanden na het van kracht worden van de beschikking een onderzoeksplan ter informatie voor aan de directie Ruimte, Water en Milieu.
2.10.3. Het college heeft bij het stellen van de minimalisatieverplichting aansluiting gezicht bij de NeR. In paragraaf 2.3.7 van de NeR is vermeld dat een minimalisatieverplichting geldt voor de stoffen die behoren tot de categorie extreem risicovolle stoffen en voor de stoffen die zijn ingedeeld in de stofklassen MVP1 en MVP2. Dat betekent dat moet worden gestreefd naar een nulemissie van deze stoffen. HBCD is in de NeR niet als MVP-stof of aIs extreem risicovolle stof aangemerkt. Op grond van de NeR geldt voor deze stof derhalve geen minimalisatieverplichting. Volgens het deskundigenbericht is HBCD aan te merken als een stofvormige organische stof. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht in zoverre niet kan worden gevolgd. Voor een stofvormige organische stof is in de NeR bij een emissievracht van minder dan 0,1 kg/uur een emissie-eis van 50 mg/m³ opgenomen. De in voorschrift 7.1.1 gestelde grenswaarden voldoen daaraan. Gelet daarop heeft het college de in voorschrift 7.1.1. opgenomen emissienorm voor gebonden en ongebonden HBCD en de in de voorschriften 7.1.2 en 7.1.3 neergelegde termijnen voor het indienen van een onderzoeksplan ter reductie van de emissie dan ook in redelijkheid toereikend kunnen achten.
Met de verwijzing in voorschrift 1.6.4 naar MVP-stoffen, zoals geduid in de NeR, is voorts voldoende duidelijk op welke stoffen dit voorschrift betrekking heeft. In paragraaf 3.2 van de NeR is een stappenschema weergegeven. Daarin is vermeld dat het continu streven naar vermindering van de emissie wordt bereikt door vijfjaarlijks de bestaande informatie en mogelijkheden te evalueren en aan te vullen. In voorschrift 1.6.4 is daar uitdrukking aan gegeven. Anders dan MOB en Natuur en Milieu betogen betekent dit aldus niet dat de minimalisatieverplichting is uitgesteld. Het betoog van MOB en Natuur en Milieu biedt voor het overige geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met voorschrift 1.6.4 en de overige per productie-eenheid gestelde voorschriften een toereikende invulling is gegeven aan de in de NeR opgenomen minimalisatieverplichting.
De beroepsgrond faalt.
1,2 dichloorethaan
2.11. MOB en Natuur en Milieu betogen dat de gestelde emissiegrenswaarde voor 1,2 dichloorethaan niet kan worden beschouwd als uitvloeisel van de toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
2.11.1. Het college stelt zich op het standpunt dat wat de emissie van 1,2 dichloorethaan betreft de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek wordt toegepast en dat de als uitvloeisel daarvan gestelde emissiegrenswaarde onder de in de NeR voor deze stof opgenomen emissie-eis ligt.
2.11.2. In voorschrift 3.1.4 is met betrekking tot de emissie van 1,2 dichloorethaan uit de D-121 betreffende de Ethyleenamines een emissiegrenswaarde opgenomen van 1 mg/Nm³.
2.11.3. In de NeR is de stof 1,2 dichloorethaan aangemerkt als MVP2-stof. In paragraaf 3.2.1 van de NeR is voor MVP2-stoffen een emissie-eis opgenomen van 1 mg/m0³ bij een emissievracht van 2,5 gram per uur of meer. Voor bestaande situaties geldt volgens de NeR voor 1,2 dichloorethaan een concentratie-eis tot 2015 van 5 mg/m³ en een grensmassastroom van 25 g/u.
De vergunde emissiegrenswaarde komt overeen met de emissie-eis die in de NeR is vermeld voor de periode vanaf 2015 en is strenger dan de emissie-eis die in de NeR is vermeld voor de periode tot 2015. Gelet daarop ziet de Afdeling in hetgeen MOB en Natuur en Milieu hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gestelde emissiegrenswaarde voor 1,2 dichloorethaan is gebaseerd op de toepassing van tenminste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
De beroepsgrond faalt.
Stof
2.12. MOB en Natuur en Milieu betogen dat de in voorschrift 10.1.1 gestelde emissiegrenswaarde voor stof van 10 mg/Nm³ vanuit de Dowlex niet overeenkomt met de toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Volgens hen is een emissiegrenswaarde van 5 mg/m³ aan te merken als uitvloeisel daarvan.
2.12.1. In het deskundigenrapport is vermeld dat uit door Dow overgelegde metingen volgt dat kan worden voldaan aan een emissiegrenswaarde van 5 mg/m³, hetgeen bij die metingen door Dow is bevestigd. Ter zitting heeft het college dit beaamd. Het bestreden besluit is gelet daarop in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
De beroepsgrond slaagt. De Afdeling ziet aanleiding om voorschrift 10.1.1 zelf voorziend aan te passen op na te melden wijze.
Fakkels
2.13. MOB en Natuur en Milieu betogen dat het affakkelen van gassen van continue processen niet overeenkomt met de toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Verder voeren zij aan dat de fakkels negatieve invloed hebben op het Natura-2000 gebied Westerschelde en Saefthinge.
2.13.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de fakkels is aan te merken als de toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Het baseert zich daarbij op het BREF Organische bulkchemie.
2.13.2. Het Natura-2000 gebied is aangewezen als Vogelrichtlijngebied als bedoeld in de Natuurbeschermingswet 1998. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2007 in zaak nr.
200608547/1) dient het bezwaar met betrekking tot de effecten op dit gebied aan de orde te komen bij de vraag of een vergunning ingevolge die wet is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat in zoverre geen ruimte voor beoordeling van het betoog dat op deze effecten betrekking heeft in het kader van het beroep tegen het thans bestreden besluit.
200608547/1) dient het bezwaar met betrekking tot de effecten op dit gebied aan de orde te komen bij de vraag of een vergunning ingevolge die wet is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat in zoverre geen ruimte voor beoordeling van het betoog dat op deze effecten betrekking heeft in het kader van het beroep tegen het thans bestreden besluit.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.13.3. Dow beschikt over fakkelinstallaties binnen de LHC-area, de Dowlex en de EPE-1.
Volgens het deskundigenrapport zijn in dit verband de in tabel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten opgenomen documenten BREF Organische bulkchemie, BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling, Referencedocument on Best Available Techniques in the production of Polymers (BREF Polymeren) en Reference Document on Best Available Techniques for Energy efficiency (BREF ENE) van belang. Deze documenten zijn blijkens het deskundigenbericht niet eenduidig wat betreft de vraag of het toepassen en affakkelen van reguliere emissies is aan te merken als de toepassing van de beste beschikbare technieken. Volgens het deskundigenbericht dienen bij de vraag of de beste beschikbare technieken worden toegepast de omvang van de stromen, het continue of discontinue karakter en de mogelijkheid om de stromen terug te winnen te worden betrokken. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht in zoverre niet kan worden gevolgd.
Uit het bestreden besluit blijkt niet dat deze uit de van belang zijnde BREF-documenten voortvloeiende verschillen en de voorts van belang zijnde aspecten met betrekking tot de stromen zijn betrokken bij de vraag of bij de afzonderlijke fakkelinstallaties sprake is van de toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Evenmin is daarbij de toepassing van fuel gas in plaats van affakkelen betrokken. Gelet daarop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
Monitoring
2.14. MOB en Natuur en Milieu betogen dat de voorschriften met betrekking tot monitoring, met name voorschrift 1.4.2, niet voldoende concreet zijn. Zij verwijzen in dit verband naar paragraaf 3.7 van de NeR.
2.14.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de in voorschrift 1.4.2 genoemde bijlage F van de Handreiking validatie milieujaarverslag een uitwerking van paragraaf 3.7 van de NeR is.
2.14.2. Ingevolge voorschrift 1.4.2, voor zover hier van belang, worden ten behoeve van de bepaling van de meetfrequentie binnen negen maanden na het van kracht worden van deze vergunning bepalingsprotocollen opgesteld conform de bijgevoegde bijlage (bijlage F van de Handreiking validatie milieujaarverslag).
2.14.3. In het BREF Monitoring wordt een aantal factoren aangeduid waarmee rekening kan worden gehouden bij het bepalen van een meetfrequentie, maar worden geen concrete frequentiewaarden genoemd. Paragraaf 3.7.2 van de NeR bevat wel concrete aanwijzingen voor het vaststellen van meetfrequenties.
2.14.4. Volgens het deskundigenbericht verschillen de doelen van de Handreiking validatie milieujaarverslag wat betreft de meetfrequentie met die van paragraaf 3.7.2 van de NeR. De toepassing van de in paragraaf 3.7.2 van de NeR opgenomen methode kan leiden tot een hogere meetfrequentie dan de toepassing van die Handreiking, aldus het deskundigenbericht. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenbericht in zoverre onjuist is. Het college heeft niet onderbouwd waarom voorschrift 1.4.2, waarmee wordt afgeweken van de NeR, in zoverre niettemin toereikend is. Het bestreden besluit is daarom op dit punt in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Conclusie
2.15. De beroepen van Dow, MOB, Natuur en Milieu en ZMF zijn gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft
- de overgangstermijnen opgenomen in de voorschriften 2.1.2, 3.1.1, 3.1.3, 4.1.1, 4.1.2, 7.1.1, aanhef en onderdeel c, 8.1.1, 10.1.1, 10.1.2, 12.2.1, 12.2.2, 12.2.3, 13.1.1, 13.1.3, 13.4.3, 14.1.4 en 14.2.1,
- de emissiegrenswaarden voor NOx in de voorschriften 10.1.1, 13.1.1 en 13.1.3 voor zover het de grenswaarden per 1 januari 2015 betreft, 13.1.4 en 13.2.1,
- voorschrift 13.1.2,
- voorschrift 10.1.1 voor zover het de gestelde emissiegrenswaarden voor stof betreft,
- het affakkelen van reguliere emissies en
- voorschrift 1.4.2.
Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van voorschrift 10.1.1 zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit.
De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
Proceskosten
2.16. Het college dient op na te melden wijze in de door Dow, MOB, Natuur en Milieu en ZMF gemaakte proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 27 mei 2008, kenmerk 08015816/18, zoals aangegeven in rechtsoverweging 2.15 van deze uitspraak;
III. bepaalt dat in voorschrift 10.1.1 in de tabel voor de parameter stof voor de emissiepunten opslagsilo's van de trein 1/2 en de opslagsilo van de EPE-3 een emissie-eis wordt opgenomen van 5 mg/Nm³;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 mei 2008;
V. draagt het college van gedeputeerde staten van Zeeland op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Dow Benelux B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij de Zeeuwse Milieu Federatie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Dow Benelux B.V., € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de stichting Stichting Natuur en Milieu, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander, en € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de Zeeuwse Milieu Federatie vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Duursma
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2009
378.