Uitspraak
200909002/1/H2.
Datum uitspraak: 28 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de verenigde vergadering van het waterschap Hollandse Delta (hierna: de verenigde vergadering),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 oktober 2009 in zaak nr. 09/646 in het geding tussen:
1. het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta;
2. de verenigde vergadering;
3. het openbaar lichaam Hollandse Delta,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college).
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college goedkeuring onthouden aan de door de verenigde vergadering op 27 november 2008 vastgestelde Kostentoedelingsverordening watersysteembeheer Hollandse Delta 2009 (hierna: de verordening) voor zover betrekking hebbend op het waterbeheerdeel, uitgewerkt in artikel 2.
Bij uitspraak van 14 oktober 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door de verenigde vergadering daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de verenigde vergadering bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2009, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2010, waar de verenigde vergadering, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, en bijgestaan door E.C. de Meijer, werkzaam bij het college, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 117 van Pro de Waterschapswet wordt ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem onder de naam watersysteemheffing een heffing geheven van hen die:
a. ingezetenen zijn;
b. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwd onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen;
c. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen;
d. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van gebouwde onroerende zaken.
Ingevolge artikel 120, eerste lid, stelt het algemeen bestuur ten behoeve van de in artikel 117 bedoelde Pro heffing een verordening vast, waarin voor elk van de categorieën van heffingplichtigen de toedeling van het kostenaandeel is opgenomen. Bij die verordening kan worden bepaald dat kosten van heffing en invordering van de watersysteemheffing en kosten van de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur rechtstreeks worden toegerekend aan de betrokken categorieën van heffingplichtigen.
Ingevolge het tweede lid, wordt de toedeling van het kostendeel voor de categorie, bedoeld in artikel 117, onderdeel a, bepaald aan de hand van de gemiddelde inwonerdichtheid per vierkante kilometer in het gebied van het waterschap. Het door het waterschap bij verordening, als bedoeld onder het eerste lid, te bepalen kostenaandeel bedraagt:
a. minimaal 20% en maximaal 30% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer niet meer bedraagt dan 500;
b. minimaal 31% en maximaal 40% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 500 maar niet meer dan 1000;
c. minimaal 41% en maximaal 50% wanneer het aantal inwoners per vierkante kilometer meer bedraagt dan 1000.
Ingevolge het derde lid, kan het algemeen bestuur de in het tweede lid genoemde maximale percentages verhogen tot 40, onderscheidenlijk 50 en 60%.
Ingevolge artikel 149, zoals dat gold ten tijde hier van belang, kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Ingevolge artikel 10:27 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: de Awb), zoals dat thans geldt, kan goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven.
2.2. De verenigde vergadering kon beroep instellen tegen de schriftelijke beslissing van het college om goedkeuring te onthouden aan de verordening voor zover betrekking hebbend op het waterbeheerdeel, uitgewerkt in artikel 2. Ingevolge artikel 8:1, derde lid, aanhef onder a van de Awb, wordt de schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel immers met een besluit waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, Awb beroep openstaat, gelijkgesteld.
2.3. Na de onthouding van goedkeuring aan artikel 2 van Pro de verordening, voor zover hier van belang, heeft de verenigde vergadering op 18 december 2008 de verordening opnieuw ter goedkeuring aan het college voorgelegd. Daarbij is tegemoetgekomen aan de bezwaren van het college tegen het in die bepaling neergelegde verhoogde percentage van 47,5 van het kostenaandeel ingezetenen en is dat percentage lager vastgesteld op 40. De gewijzigde verordening is op 20 februari 2009 door het college goedgekeurd.
2.4. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak overwogen dat het belang bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit in een geval als dit kan zijn gelegen in de omstandigheid dat een inhoudelijk oordeel van een rechterlijk college kan worden betrokken bij toekomstige verzoeken om goedkeuring.
De rechtbank heeft vervolgens vastgesteld dat partijen bij de vaststelling en goedkeuring van de nieuwe verordening niet tot een voor beide zijden bevredigend vergelijk zijn gekomen en dat de verenigde vergadering zich door tijdsdruk gedwongen zag genoegen te nemen met de weigering van het college. Dit leidt er volgens de rechtbank toe dat de vraag beantwoord dient te worden of de verenigde vergadering erin is geslaagd aannemelijk te maken dat het geschil zich binnenkort of binnen afzienbare tijd zal herhalen. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is en heeft daartoe overwogen dat waar de categorie ingezetenen tot 8 januari 2009 - de datum van installatie van het nieuwe waterschapsbestuur - slechts vijftien van de zesendertig zetels in het algemeen bestuur van het waterschap bezet hield, de categorie ingezetenen ingevolge artikel 13 van Pro de Waterschapswet, gelezen in samenhang met artikel 9 van Pro het Reglement van bestuur voor het waterschap, sinds 8 januari 2009 eenentwintig van de dertig zetels in het algemeen bestuur bezet. Met deze wettelijk verankerde meerderheid zijn de leden van die categorie thans bij machte om hen onwelgevallige voorstellen, die afkomstig zijn van de leden van de categorieën ongebouwd, natuurterreinen en bedrijfsgebouwd en die een verhoging van het ingezetenenaandeel in de watersysteemheffing inhouden, zonder tussenkomst van het college tegen te houden, aldus de rechtbank. Herhaling van een conflict als het onderhavige acht de rechtbank om die reden niet aannemelijk, zodat de verenigde vergadering geen actueel belang heeft bij een inhoudelijke uitspraak op het beroep.
2.5. De verenigde vergadering betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het nog een actueel belang heeft bij een inhoudelijke uitspraak op het beroep. Zij voert hiertoe aan dat het doel en de strekking van het beroep breder waren dan het conflict over de verhoging van het kostenaandeel van de ingezetenen tot 47,5%, daar met het beroep werd beoogd duidelijkheid te verkrijgen over de bestuurlijke vrijheid bij vaststelling van de verordening in het algemeen en de bestuurlijke vrijheid bij ophoging van het ingezetenenaandeel in het bijzonder, zulks met het oog op de in de toekomst vast te stellen nieuwe verordening. Daarbij voert de verenigde vergadering aan dat om procesbelang te kunnen aannemen vanwege geschillen over toekomstige besluiten, niet is vereist dat aannemelijk is dat in de toekomst exact hetzelfde besluit zal worden genomen. Volgens de verenigde vergadering is bepalend of met het oog op toekomstige, gelijksoortige besluiten, belang bestaat bij beantwoording van de in het kader van het beroep aan de orde gestelde vragen.
Voorts voert de verenigde vergadering hiertoe aan dat zij opnieuw een verordening kan vaststellen waarin het kostendeel ingezetenen wordt verhoogd en zij stelt dat de procedure tot wijziging van de verordening reeds is opgestart. De verenigde vergadering voert aan dat zij ook in gewijzigde samenstelling van oordeel kan zijn dat het noodzakelijk of wenselijk is om het kostendeel ingezetenen te verhogen. Zij verwijst in dat verband naar artikel 38 van Pro de Waterschapswet in welke bepaling is vastgelegd dat haar leden zonder last stemmen, zodat ervan mag worden uitgegaan dat zij het algemeen belang zullen dienen.
2.5.1. De verenigde vergadering voert terecht aan dat haar een belang bij behandeling van haar beroep niet kan worden ontzegd. Het is niet onaannemelijk dat het geschil zich zal herhalen, aangezien, zo is in hoger beroep en ter zitting toegelicht, een wijziging van de verordening in voorbereiding is waarin het kostenaandeel ingezetenen wordt verhoogd. Zij heeft dan ook belang behouden bij beantwoording van de vraag of zij van de haar ingevolge artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet toekomende bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken op de wijze als zij had gedaan bij de vaststelling van de verordening. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is daarbij de gewijzigde stemverhouding binnen de verenigde vergadering niet van betekenis. Die wijzigt immers niet de bevoegdheid van de verenigde vergadering om een kostentoedelingsverordening vast te stellen met een verhoogd kostenaandeel ingezetenen, waarbij de verenigde vergadering er terecht op heeft gewezen, dat haar leden worden geacht het algemeen belang te dienen en niet slechts het belang van de categorie stemgerechtigden, waarvan zij afkomstig zijn.
Voorts is er geen aanleiding om op grond van het vervallen van artikel 149 van Pro de Waterschapswet op 25 november 2009 te oordelen dat het aan de orde zijnde geschil zich niet zal herhalen. De door het college gehanteerde grond voor het onthouden van goedkeuring, te weten strijd met het recht, is thans neergelegd in artikel 10:27 van Pro de Awb.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.7. De verenigde vergadering heeft in beroep betoogd dat haar besluit tot verhoging van het ingezetenenaandeel is genomen in overeenstemming met artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet, zodat daaraan ten onrechte goedkeuring is onthouden wegens strijd met het recht. Voorts voert zij aan dat het college de grenzen van de bevoegdheid tot het onthouden van goedkeuring heeft overschreden door het oordeel van het college in de plaats te stellen van dat van de verenigde vergadering.
2.7.1. Artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet kent aan de verenigde vergadering de bevoegdheid toe tot het verhogen van de maximale percentages aan een kostenaandeel. Deze bevoegdheid is begrensd door de aanwijzing van categorieën van gevallen waarin per categorie een maximaal percentage is gegeven. Voor het overige behelst deze bepaling, blijkens de bewoordingen ervan, een vrije bevoegdheid voor de verenigde vergadering, behoudens het geval dat zij met toepassing van die bepaling een besluit neemt waartoe zij in redelijkheid niet kon komen. Het college kon dan ook slechts goedkeuring onthouden aan het besluit van de verenigde vergadering tot verhoging van het ingezetenenaandeel wegens strijd met het recht, indien dat besluit van de verenigde vergadering in redelijkheid niet had mogen worden genomen.
De verenigde vergadering heeft ter onderbouwing van de verhoging van het ingezetenenaandeel bij haar besluit van 27 november 2008 vermeld dat in het beheersgebied van het waterschap Hollandse Delta circa 9300 hectare natuur ligt, die goeddeels ten dienste staat van de ingezetenen. Voorts ligt binnen het beheersgebied grotendeels ten behoeve van de stedelijke gebieden en de industrie een zeer grote hoeveelheid infrastructuur in de vorm van de autosnelwegen A4, A15, A16 en A29, het spoorwegnet en de HSL en het rangeerterrein Kijfhoek. Volgens de verenigde vergadering is het evident dat een groot deel van deze infrastructuur ten dienste staat van alle ingezetenen. In haar aan het college gerichte brief van 28 november 2008, waarbij de vastgestelde verordening ter goedkeuring is aangeboden, heeft de verenigde vergadering ter toelichting van haar besluit om het percentage kostenaandeel ingezetenen te verhogen vermeld dat de genoemde (gebieds)factoren ertoe leiden dat vooral het tarief voor de categorie 'overige ongebouwd' bij een percentage ingezetenen van 40 een onacceptabele verhoging laat zien.
Niet kan worden staande gehouden dat het besluit van de verenigde vergadering blijkens de daarbij gegeven motivering in redelijkheid niet kon worden genomen. Daarvoor is - anders dan het college blijkens zijn besluit tot onthouding van goedkeuring van mening is - geen grond gelegen in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 120, derde lid, van de Waterschapswet (amendement van de leden Lenards en Van Lith; Kamerstukken II 2006/07, 30 601, nr. 18). Daarin is vermeld dat daarmee is beoogd het kostenaandeel van de ingezetenen te verhogen in bijzondere omstandigheden. Aangezien de bepaling zelf een beperking tot bijzondere omstandigheden niet kent kan aan de toelichting bij het amendement geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Dit geldt evenzeer voor de verwijzing van het college bij dat besluit naar het Verslag van het wetgevingsoverleg van 22 november 2006 (Kamerstukken II 2006/07, 30 601, nr. 24, blz. 4/5). Uit deze passages kan niet worden afgeleid dat de verenigde vergadering in dit geval niet op de wijze als zij heeft gedaan met de omvang van de binnen haar beheersgebied gelegen natuur en met de hoeveelheid infrastructuur rekening heeft kunnen houden.
Dat het college het besluit zelf niet zou hebben genomen, betekent derhalve niet dat het besluit in strijd is met het recht, nu het college daarbij slechts had te toetsen of de verenigde vergadering in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen.
Het betoogt slaagt. Aangezien het college zijn besluit tot onthouding van goedkeuring uitsluitend heeft gestoeld op de grond dat het verhogen van het percentage kostenaandeel ingezetenen in strijd is met het recht, hoeft de Afdeling niet te treden in de vraag of er sprake is van strijd met het algemeen belang.
2.8. Het door de verenigde vergadering bij de rechtbank tegen het besluit van het college van 16 december 2008 ingestelde beroep is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd.
2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 oktober 2009 in zaak nr. 09/646;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 16 december 2008, kenmerk PZH-2008-1102451 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 16 december 2008, kenmerk PZH-2008-1102451, voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan de Kostentoedelingsverordening waterschap Hollandse Delta 2009, betrekking hebbend op het waterbeheerdeel, uitgewerkt in artikel 2;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de verenigde vergadering van het waterschap Hollandse Delta in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.736,50 (zegge: zeventienhonderdzesendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de verenigde vergadering van het waterschap Hollandse Delta het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 744,00 (zegge: zevenhonderdvierenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010
47-630.