Uitspraak
201002556/1/V2.
Datum uitspraak: 29 september 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage van 17 februari 2010 in zaak nr. 09/39229 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2009 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 26 oktober 2009 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 17 februari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 15 maart 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De minister van Justitie (hierna: de minister) heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2010, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Basten Batenburg, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, namens die Gemeenschap gesloten. De overeenkomst is goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap (hierna: de Raad) van 23 december 1963 (PB 1964, 217).
Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten. Het is goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293).
Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van dit protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten (hierna: de standstill-bepaling).
Ingevolge artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd, indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen of met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
Ingevolge artikel 3.30, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, onder een beperking, verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige, worden verleend aan de vreemdeling, die arbeid als zelfstandige verricht of gaat verrichten, waarmee naar het oordeel van de minister van Justitie een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
2.2. In zijn grieven klaagt de vreemdeling, samengevat en zakelijk weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het puntensysteem van paragraaf B5/7.3.1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), aan de hand waarvan de minister van Economische Zaken een advies voor de minister van Justitie opstelt op grond waarvan deze beoordeelt of met het verblijf van een betrokken vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, niet in strijd is met artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol. Daartoe betoogt hij dat het puntensysteem is ontwikkeld om hooggekwalificeerde vreemdelingen, die een bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse kenniseconomie, aan te trekken, terwijl het voor invoering daarvan gehanteerde beleid er slechts op gericht was te garanderen dat de beoogde bedrijfsactiviteiten van een betrokken vreemdeling voldoende rendabel konden worden geacht en hij daarmee de heersende marktomstandigheden niet negatief zou beïnvloeden. Met de invoering van het puntensysteem worden nieuwe aspecten bij het advies van de minister van Economische Zaken betrokken die op 1 januari 1973 nog niet van belang waren en die het moeilijker maken een positief advies te verkrijgen. Door thans onder meer van een Turkse vreemdeling die verblijf als zelfstandige beoogt te verlangen dat hij voldoet aan een innovativiteitsvereiste, is sprake van een nieuwe beperking in de zin van de standstill-bepaling, nu een dergelijk vereiste op 1 januari 1973 niet werd gesteld, aldus de vreemdeling.
2.2.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof; arrest van 11 mei 2000 in zaak nr. C-37/98, Savas tegen Secretary of State for the Home Department, punten 69 tot en met 71; arrest van 21 oktober 2003 in zaak nr. C-317/01 en C-369/01, Abatay e.a. en Sahin, punten 66 en 117; arrest van 20 september 2007 in zaak nr. C-16/05, Tum & Dari tegen Secretary of State for the Home Department, punt 53, alle www.curia.europa.eu) moet een standstill-bepaling als die in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol aldus worden opgevat dat zij de invoering van alle nieuwe maatregelen verbiedt die tot doel of tot gevolg zouden hebben de vestiging van Turkse staatsburgers in een lidstaat te onderwerpen aan restrictievere voorwaarden dan die welke voortvloeien uit de regels die op de datum van inwerkingtreding van het aanvullend protocol voor de betrokken lidstaat golden.
Voorts heeft het Hof in het arrest van 21 januari 2010 (zaak nr. C-546/07, Europese Commissie tegen de Bondsrepubliek Duitsland; www.curia.europa.eu) punt 65, overwogen dat geen sprake is van het stellen van strengere voorwaarden, en daarmee van strijd met een standstill-bepaling, indien een criterium waarvan de bewoordingen dezelfde zijn gebleven wordt toegepast op een gewijzigde feitelijke situatie, en dus niet een verslechtering van de juridische situatie of de bestuurspraktijk inhoudt, en slechts die gewijzigde feitelijke situatie tot een andere uitkomst leidt dan het geval zou zijn geweest ten tijde van de inwerkingtreding van de standstill-bepaling.
Tevens volgt uit voormelde arresten dat onder een aanscherping in de zin van een standstill-bepaling iedere verslechtering van de juridische situatie, alsmede iedere wijziging in ongunstige zin van beleidsregels, dient te worden verstaan.
2.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200409217/1-A; www.raadvanstate.nl), dient voor de vraag of zich een nieuwe beperking in de zin van de standstill-bepaling voordoet, rekening te worden gehouden met de door de daartoe bevoegde nationale rechterlijke instantie gegeven uitleg van de op 1 januari 1973 geldende wettelijke voorschriften. Met die uitleg wordt de betekenis en strekking vastgesteld van de wettelijke voorschriften zoals deze sedert het tijdstip van de inwerkingtreding daarvan moeten of hadden moeten worden verstaan en toegepast. Dat die uitleg na 1 januari 1973 heeft plaatsgevonden, betekent niet dat deze voor de toepassing van de
standstill-bepaling niet relevant is.
In de uitspraken van 11 maart 2004 en 20 mei 2005 in zaken nrs. 200307900/1 en 200410256/1 (JV 2004/189 en JV 2005/261) heeft de Afdeling overwogen dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat reeds op 1 januari 1973 vreemdelingen slechts voor toelating op grond van het verrichten van arbeid zelfstandige in aanmerking kwamen indien met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Voorts heeft die minister voldoende aannemelijk gemaakt dat een wezenlijk Nederlands belang destijds slechts aanwezig werd geacht indien een vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Van een dergelijke bijdrage was slechts sprake, indien de betreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
Voorts heeft de Afdeling in navolging van het Hof eerder overwogen (uitspraak van 24 juli 2009 in zaak nr. 200803358/1/V3; www.raadvanstate.nl) dat nieuwe beperkingen als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol ook in beleidsregels als vervat in de Vc 2000 gelegen kunnen zijn.
2.2.3. Bij het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/39, is met ingang van 4 januari 2008, voor zover hier van belang, paragraaf B5/7.3.1 van de Vc 2000 ingevoerd. Deze paragraaf, geldig ten tijde van het besluit op bezwaar van 26 oktober 2009, vermeldt dat met het oog op het werven van hooggekwalificeerde vreemdelingen die een gevraagde hoogwaardige kennisbijdrage aan onze economie kunnen leveren in de vorm van zelfstandig ondernemerschap, een puntensysteem is ontwikkeld dat de toelating van deze categorie beter mogelijk moet maken. Het puntensysteem vormt de basis voor het advies dat de minister van Economische Zaken aan de Immigratie- en Naturalisatiedienst geeft over de ‘wezenlijke bijdrage’ van een vreemdeling voor het land.
In hoofdlijnen kent het puntensysteem voor de indeling en weging van kwaliteiten en capaciteiten drie onderdelen, te weten:
a. Persoonlijke ervaring;
b. Ondernemingsplan;
c. Toegevoegde waarde.
Totaal is voor de onderdelen gezamenlijk (a, b en c opgeteld) 300 punten te behalen terwijl tenminste 90 punten zijn vereist (met een minimum van 30 punten per onderdeel) voor een positief advies.
2.2.4. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 1 mei 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 29 696, nr. 3) heeft de minister van Economische Zaken aangegeven dat het puntensysteem er op is gericht belemmeringen voor kennismigranten om zich als zelfstandige in Nederland te vestigen weg te nemen. Met de nieuw geformuleerde criteria wordt een tweeledig doel gediend, namelijk het transparanter en objectiever maken van de toelatingsprocedure voor vreemdelingen die arbeid als zelfstandige wensen te verrichten en het verkrijgen van een beter inzicht in de economische potentie van de betrokken vreemdeling. Daarnaast heeft hij in die brief nader toegelicht welke aspecten een rol spelen bij de beoordeling of een vreemdeling heeft voldaan aan de in 2.3. vermelde onderdelen:
a. Persoonlijke ervaring: opleiding, ondernemerschapservaring, werkervaring, inkomen en ervaring met Nederland;
b. Ondernemingsplan: marktpotentie, organisatie en financiering;
c. Toegevoegde waarde voor Nederland: innovativiteit, arbeidscreatie en investeringen.
Voorts vermeldt die brief, voor zover hier van belang, dat voormelde elementen van het puntensysteem aangeven welke waarde een vreemdeling kan hebben voor de Nederlandse kenniseconomie en hoe groot het risico is dat hij een beroep op de sociale zekerheid zal doen. Als een vreemdeling voldoende punten verzamelt, kan hij worden toegelaten, omdat daarmee de innovatieve waarde van zijn beoogde activiteiten is gewaarborgd.
2.2.5. Uit de brief van de minister van Economische Zaken van 1 mei 2006 volgt dat met de invoering van het puntensysteem sprake is van een beleidsmatige keuze om, anders dan voorheen het geval was, de toelating van vreemdelingen die verblijf zoeken als zelfstandige in belangrijke mate te concentreren op en te beperken tot hooggekwalificeerde vreemdelingen die van waarde zijn voor de Nederlandse kenniseconomie. Uit voormeld arrest van het Hof van 21 januari 2010, alsmede uit de in 2.2.2. genoemde uitspraken van de Afdeling, volgt dat de standstill-bepaling niet vereist dat aanvragen van Turkse vreemdelingen dienen te worden beoordeeld alsof het 1 januari 1973 is, maar wel dat deze beoordeeld dienen te worden met toepassing van het destijds geldende criterium. De vreemdeling klaagt echter terecht dat met deze beleidsmatige keuze en de wijze waarop daaraan blijkens voormelde brief van 1 mei 2006 inhoud is gegeven in het puntensysteem aan het advies van de minister van Economische Zaken aspecten mede ten grondslag liggen, waaronder het innovativiteitsvereiste dat thans in het kader van de Nederlandse kenniseconomie wordt geplaatst, waarvan niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat deze reeds onderdeel uitmaakten van het op 1 januari 1973 gehanteerde criterium wezenlijk Nederlands belang, zoals weergegeven in 2.2.2. Dit is door de minister in hoger beroep niet bestreden. Nu de minister voorts ter zitting heeft aangegeven dat een negatief advies van de minister van Economische Zaken in de besluitvorming over de aanvraag altijd wordt gevolgd, worden daarmee voorwaarden voor toelating gesteld die op 1 januari 1973 niet werden gesteld en die het voor Turkse vreemdelingen die bedrijfsmatige activiteiten beogen die niet direct als bijdrage aan de Nederlandse kenniseconomie kunnen worden aangemerkt moeilijker maken in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verband houdende met het verrichten van arbeid als zelfstandige. In zoverre is dan ook sprake van een wijziging van de betrokken beleidsregels in ongunstige zin. Gelet op voormeld arrest van het Hof van 21 januari 2010 moet toepassing van het in 2.2.4. weergegeven beleid ten aanzien van voormelde categorie Turkse vreemdelingen derhalve in strijd met artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol moet worden geacht. Het betoog van de minister ter zitting dat van strijd met de standstill-bepaling geen sprake is, omdat de inhoud van het criterium wezenlijk Nederlands belang per definitie afhankelijk is van de heersende economische situatie, kan, in het licht van dat arrest niet worden gevolgd. Anders dan in dat arrest is immers niet slechts sprake van een wijziging in de feitelijke economische situatie, die bij toetsing aan het gehanteerde criterium tot een andere uitkomst leidt, doch van gewijzigde beleidsregels met nieuwe beperkende voorwaarden, waarmee het criterium dat wordt toegepast voor de beoordeling van aanvragen van Turkse vreemdelingen die verblijf als zelfstandige beogen is verscherpt.
De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 oktober 2009 alsnog gegrond verklaren.
2.4. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 17 februari 2010 in zaak nr. 09/39229;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 26 oktober 2009, kenmerk 9708-19-6249;
V. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 56.99.94.977) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de minister van Justitie aan de vreemdeling het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehondervierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Verbeek
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010
574.
Verzonden: 29 september 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser