Uitspraak
200910210/1/R1.
Datum uitspraak: 20 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2009, nummer 209820, heeft het college van gedeputeerde staten besloten aan de raad van de gemeente Groningen een aanwijzing te geven ertoe strekkende dat artikel 5, lid 5.4.1, onder d, en artikel 7, lid 7.4.1, onder c, van de planregels geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan "Peizerweg 2009", zoals dat door de raad bij besluit van 30 september 2009 is vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 december 2009, beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2010, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door J. Dallinga, werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. E.J. van der Kooi, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het bestemmingsplan beoogt voor het bedrijventerrein aan de Peizerweg te Groningen in een actueel planologisch kader te voorzien, waarbij de conservering van de bestaande inrichting van het gebied het uitgangspunt is. Het westelijke deel van het plangebied is specifiek als bedrijventerrein bestemd en voor het oostelijke deel geldt een inrichting die meer is gericht op een mix van bepaalde vormen van perifere detailhandel, (kleinschalige) kantoren en bedrijvigheid.
2.2. Ingevolge artikel 5, lid 5.2.3, aanhef en onder c, van de planregels geldt voor de bestemming "Detailhandel" dat voor het bouwen van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde de hoogte niet meer mag bedragen dan 5 m. Ingevolge artikel 5, lid 5.4.1, aanhef en onder d, kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 5.2.3, sub c, voor het vergroten van de hoogte van de overige bouwwerken, geen gebouw zijnde, tot niet meer dan 10 m.
Ingevolge artikel 7, lid 7.2.3, aanhef en onder c, geldt voor de bestemming "Kantoor" dat de hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde 5 m mag bedragen. Ingevolge artikel 7, lid 7.4.1, aanhef en onder c, kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 7.2.3, sub c, voor het vergroten van de hoogte van de overige bouwwerken, geen gebouw zijnde, tot niet meer dan 10 m.
2.3. Provinciale staten van Groningen hebben op de voet van artikel 4.1, eerste en derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) op 17 juni 2009 de Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: de Verordening) vastgesteld. De Verordening is op 1 juli 2009 bekendgemaakt en bij besluit van 2 februari 2010 grotendeels, met terugwerkende kracht tot en met 22 december 2009, in werking getreden.
In artikel 4.14, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat een bestemmingsplan niet voorziet in de mogelijkheid tot het oprichten van reclamemasten hoger dan 6 m. Hiervan is ingevolge het tweede lid geen ontheffing mogelijk.
Ingevolge artikel 4.50, eerste lid, eindigt de termijn waarbinnen de op het tijdstip van in werking treden van hoofdstuk 4 van de Verordening geldende bestemmingsplannen in overeenstemming met de bepalingen van voornoemd hoofdstuk worden gebracht met ingang van 1 juli 2013.
Ingevolge artikel 4.51, eerste lid, aanhef en onder d, geldt tot het tijdstip waarop de in artikel 4.50 voorziene besluiten tot wijziging van bestemmingsplannen in werking treden, dat het verboden is om een reclamemast met een grotere hoogte dan 6 m te plaatsen. Hiervan is ingevolge het tweede lid geen ontheffing mogelijk.
2.3.1. In de toelichting op artikel 4.14 van de Verordening staat dat hoge reclamemasten in het algemeen een ontoelaatbare inbreuk vormen op de ruimtelijke kwaliteit van het stedelijk gebied en het buitengebied en dat om die reden de hoogte tot maximaal 6 m wordt beperkt.
2.3.2. Op 17 juni 2009 hebben provinciale staten van Groningen tevens het Provinciaal Omgevingsplan 2009-2013 (hierna: het POP) vastgesteld. Het POP vermeldt dat reclamemasten en -borden (onder andere reclame op karretjes en spandoeken) en hoge antennemasten het landschap kunnen ontsieren en dat in de omgevingsverordening regels zijn opgenomen over reclamemasten (artikel 4.14) en antennemasten (artikel 4.30).
2.4. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, met betrekking tot een onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan waarover het college van gedeputeerde staten een zienswijze over het ontwerp naar voren heeft gebracht, aan de gemeenteraad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Het college van gedeputeerde staten vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, kan, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, het college van gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
2.5. De aanwijzing strekt ertoe dat artikel 5, lid 5.4.1, onder d, en artikel 7, lid 7.4.1, onder c, van de planregels geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan. Hieraan heeft het college van gedeputeerde staten ten grondslag gelegd dat in de Verordening is bepaald dat een bestemmingsplan niet voorziet in de mogelijkheid tot het oprichten van reclamemasten hoger dan 6 m. Het college van gedeputeerde staten acht het onwenselijk dat zolang de Verordening nog niet in werking is getreden, zich tussentijds ontwikkelingen kunnen voordoen die strijdig zijn met de provinciale belangen die in het POP zijn aangemerkt als te beschermen belangen en die de Verordening beoogt te borgen.
2.6. Het college van burgemeester en wethouders betoogt allereerst dat het college van gedeputeerde staten op onjuiste wijze kennis heeft gegeven van zijn besluit van 10 november 2009, nu de kennisgeving van dit besluit aan de raad niet tevens overeenkomstig artikel 3.8, zesde lid, van de Wro langs elektronische weg is geschied.
2.6.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
2.7. Het college van burgemeester en wethouders betoogt voorts dat de bepalingen ten aanzien waarvan de aanwijzing is gegeven niet aan het provinciale belang raken, nu het plangebied een bestaand bedrijventerrein betreft en dit plangebied temidden van stedelijk gebied ligt. Derhalve ontbreken de bevoegdheid en noodzaak tot het geven van de aanwijzing.
Volgens het college van burgemeester en wethouders maakt het college van gedeputeerde staten bovendien oneigenlijk gebruik van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing nu het dit instrument als een verkapte vorm van onthouding van goedkeuring inzet. Bovendien had het college van gedeputeerde staten ook beroep kunnen instellen, aldus het college van burgemeester en wethouders.
Verder acht het college van burgemeester en wethouders de aanwijzing in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu het college van gedeputeerde staten inzake het eveneens op 30 september 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Hoendiep 2008" geen zienswijze heeft ingebracht en geen aanwijzing heeft gegeven, terwijl dat bestemmingsplan een reclamemast met een maximale hoogte van 15 m toelaat.
2.7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich, mede onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, op het standpunt dat het aan hem is om vast te stellen wat onder de belangen van de provincie dient te worden verstaan in het kader van het gebruik maken van de bevoegdheid een aanwijzing te geven. Het wijst erop dat in de parlementaire geschiedenis van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening is opgemerkt dat de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing kan worden ingezet als een bestemmingsplan strijdig is met algemene regels die worden voorbereid. Volgens het college van gedeputeerde staten is het niet mogelijk om het in geding zijnde belang anders te beschermen dan door middel van het geven van een reactieve aanwijzing. Het college van gedeputeerde staten stelt overigens niet de intentie te hebben de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing veelvuldig toe te passen.
2.7.2. In de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (EK 2005-2006, 28 916, C, blz. 3 en 4) is wat betreft het begrip "provinciaal belang" onder meer het volgende aangegeven:
"De vele streekplannen van de afgelopen decennia laten zien dat de provinciale besturen naar regio en tijd heel goed in staat zijn geweest om vanuit het algemene begrip «provinciaal belang» aan te geven voor welke vraagstukken de afzonderlijke provincies zich verantwoordelijk achtten en, afhankelijk van «de gewichten» in de planteksten, aan te geven welke beleidsinstrumenten zij inzetten ter behartiging of ter borging van de daarbij betrokken belangen. […] Overigens is het van belang te onderkennen, dat we in formele zin in Nederland één overheid kennen, in weerwil van het spraakgebruik waarbij termen als «andere overheden» worden gehanteerd. Die ene overheid is territoriaal gelaagd. Voor veel vraagstukken is het ook volstrekt onmogelijk om verantwoordelijkheden exclusief toe te delen naar één overheidsniveau. Denk als voorbeeld aan het energiebeleid of het waterkwantiteitsbeleid. De maatschappelijke taken die de verschillende overheidsniveaus op die twee genoemde terreinen hebben zijn dikwijls complementair.".
In de parlementaire geschiedenis van de inwerkingtreding van de Wro (EK 2007-2008, 30 938, C, p.19-20) is wat betreft de inzet van de bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing onder meer het volgende aangegeven: "De aanwijzing heeft een vangnetfunctie voor onvoorziene omstandigheden. Denkbaar is ook dat die wordt ingezet voor gevallen waarin het stellen van algemene regels overwogen of voorbereid worden (lees: wordt). Ik vind dus ook dat de vangnetbevoegdheid van de reactieve aanwijzing niet de functie kan vervullen van een permanent inzetbaar handhavingsinstrument voor het naleven van bestuurlijke afspraken of afdwingen van beleidsopvattingen. Seriële aanwending van de reactieve aanwijzing voor borging van bestuurlijke afspraken of beleid of beleidsregels, vastgelegd in nota’s of visies past niet in het stelsel van de Wro.".
2.8. Gelet op het bepaalde in artikel 4.1, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van de Wro valt niet in te zien dat het provinciebestuur zich niet in redelijkheid het belang van het voorkomen van een inbreuk op de kwaliteit van het stedelijk gebied en het buitengebied in de provincie Groningen en in samenhang daarmee het belang van het voorkomen van ontsiering van het landschap in die provincie als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. In dit verband is van betekenis dat provinciale staten het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk hebben geacht terzake algemene regels inzake de maximale hoogte van op te richten reclamemasten in de artikelen 4.14 en 4.51 van de Verordening op te nemen. Voorts is van betekenis dat ook in het POP als provinciaal beleid is aangegeven dat reclamemasten het landschap kunnen ontsieren en dat in het daaraan voorafgaande Provinciaal Omgevingsplan POP2 de concrete beleidsbeslissing was opgenomen dat nieuwe reclamemasten hoger dan 6 m niet zijn toegestaan.
Nu niet was uitgesloten dat - zolang de Verordening nog niet in werking was getreden - in afwijking van de Verordening en het provinciale beleid reclamemasten hoger dan 6 m in het plangebied zouden kunnen worden opgericht, heeft het college van gedeputeerde staten, gelet op artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis inzake de totstandkoming van de Wro, in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan. Daarbij heeft het zich ook op het standpunt kunnen stellen dat het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing in dit geval onvoldoende soelaas zou bieden.
Dat het college van gedeputeerde staten ook beroep had kunnen instellen, maakt niet dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt. Dat het college van gedeputeerde staten in dit geval oneigenlijk gebruik maakt van zijn bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven dan wel deze bevoegdheid meer dan incidenteel inzet, is niet aannemelijk gemaakt.
Ook in de door het college van burgemeester en wethouders gemaakte vergelijking met de situatie in het bestemmingsplan "Hoendiep 2008" ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten in dit geval het geven van een reactieve aanwijzing achterwege had moeten laten. In het geval van het bestemmingsplan "Hoendiep 2008" betrof het een verplaatsing van een reeds bestaande reclamemast als gevolg van de reconstructie van de nabijgelegen ringweg. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door het college van burgemeester en wethouders genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, waarin een bestemmingsplan na ontheffing geheel nieuwe reclamemasten met een hoogte tot 10 m toelaat binnen een groter gebied.
Ten slotte ziet de Afdeling in de omstandigheden dat de provinciale weg Laan 1940-1945 aan de noordwestelijke zijde van het plangebied op een hoogte van 6 m is gelegen en op het bedrijventerrein bedrijfsgebouwen hoger dan 6 m zijn toegelaten, geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten om die reden van het geven van een reactieve aanwijzing had moeten afzien. Daartoe is van belang dat de Verordening, die ten tijde van het bestreden besluit door provinciale staten reeds was vastgesteld, op dit punt geen ontheffingsmogelijkheid kent en het, gelet op hetgeen het college van gedeputeerde staten ter zitting heeft gesteld, geen bijzondere situatie betreft die bij de vaststelling van het beleid en de Verordening niet onder ogen is gezien en aanleiding zou kunnen geven daarvan af te wijken.
2.9. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening het geven van de reactieve aanwijzing noodzakelijk maken.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bechinka
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
371-655.