Uitspraak
201003124/1/T1/R2.
Datum uitspraak: 2 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2009 heeft het college een vergunning krachtens artikel 16, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor de uitbreiding van de melkveehouderij, gelegen aan de [locatie] te Wilnis.
Bij besluit van 16 februari 2010, verzonden op 19 februari 2010, heeft het college het door MOB hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft MOB bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 maart 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2010, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door door mr. M. Uittenbosch en C.T. Zuidema, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Tevens is [vergunninghouder] als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2.2. In geschil is een aan de [vergunninghouders] verleende vergunning krachtens artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 ten behoeve van zijn melkveehouderijbedrijf, gevestigd aan de [locatie], te Wilnis. De vergunning is verleend voor de uitbreiding van zijn melkveehouderijbedrijf. Het bedrijf is gelegen op ongeveer 1600 meter van het gebied "Armenland Ruwiel".
2.3. Bij besluit van 16 april 1992 is het gebied "Schraallanden Utrecht-West", waar het gebied "Armenland Ruwiel" onderdeel van uitmaakt, aangewezen als staatsnatuurmonument als bedoeld in artikel 21, eerste en tweede lid, van de Nbw (oud).
Het gebied is aangewezen ter bescherming van het aanwezige schraalland. Dit vegetatietype met een nat en voedselarm karakter bevat een groot aantal bijzondere plantensoorten en is tevens van belang voor vogels die het gebied gebruiken als rust-, broed-, en fourageergebied en voor insecten waaronder de dagvlinder.
2.3.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dit artikellid luidde tot 31 maart 2010, wordt een vergunning als bedoeld in het eerste lid, voor zover dit betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid, die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10, of een besluit tot voorlopige aanwijzing, bedoeld in artikel 12.
Ingevolge artikel 65 van Pro de Nbw 1998 geldt ten aanzien van beschermde natuurmonumenten en staatnatuurmonumenten die op grond van de Nbw (oud) zijn aangewezen, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument of staatsnatuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen vermeld zijn in het besluit tot aanwijzing.
2.4. MOB betoogt dat de vergunning ten onrechte is verleend en voert daartoe aan dat niet vaststaat dat de natuurlijke kenmerken van het natuurmonument niet worden aangetast. MOB is van mening dat de vergunning voor de uitbreiding van de melkveehouderij aan de [locatie] te Wilnis gebaseerd is op een verkeerde lezing van artikel 16, derde lid, van de Nbw 1998.
Verder voert MOB aan dat er bezwaren kleven aan de berekening van de ammoniakdepositiewaarde nu er onduidelijkheden bestaan over de berekeningssystematiek. Daarnaast geeft MOB aan bezwaar te hebben tegen het niet opnemen van een concrete depositiewaarde in de vergunning nu bijlage II volgens MOB geen deel uit maakt van de vergunning. Hierdoor is niet duidelijk waarop de vergunning betrekking heeft en welke gebieden van belang zijn. Ten slotte voert MOB aan dat ten onrechte geen tijdelijke vergunning is verleend.
2.5. Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunning verleend kon worden aangezien de voorgenomen uitbreiding van het melkveehouderijbedrijf slechts kan plaatsvinden na aankoop van kavels van andere veehouderijen. Hierdoor is het volgens het college zeker dat de uitbreiding van het bedrijf aan de [locatie] niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op het natuurgebied "Armenland Ruwiel".
Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het gebruikte berekeningsprogramma AAgro-stacks 1.0 het meest recente rekenmodel is voor de berekening van de stikstofdepositie in gevallen als het onderhavige. Verder is het college van mening dat afzonderlijke opname van de depositiewaarde in de vergunning niet nodig is nu uit de vergunning blijkt welke soort en welk aantal dieren op het bedrijf gehouden mogen worden, alsmede de huisvesting, zodat de emissie en de depositie vaststaan.
Tot slot stelt het college zich op het standpunt dat de Nbw 1998 geen bepaling bevat voor het verlenen van een tijdelijke vergunning, terwijl bovendien een vergunning, voor zover ontwikkelingen in kennis of gewijzigde omstandigheden dat noodzakelijk maken, op grond van artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 kan worden ingetrokken of de daaraan verbonden voorschriften kunnen worden aangepast.
2.6. Vaststaat dat voor het exploiteren van de onderhavige melkveehouderij een vergunning krachtens artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 is vereist. Verder staat vast dat voor de exploitatie van de melkveehouderij niet eerder een vergunning krachtens de Nbw (oud) dan wel krachtens de Nbw 1998 is verleend.
2.7. Met betrekking tot het betoog van MOB dat in de vergunning geen concrete depositiewaarde is opgenomen en derhalve niet voldoende duidelijk is waarop de vergunning ziet, overweegt de Afdeling dat bijlage II weliswaar blijkens het dictum van het besluit van 7 september 2009 geen onderdeel uitmaakt van het besluit, maar dat, nu uit de aanvraag in combinatie met bijlage I bij dit besluit en de motivering van het besluit blijkt hoe groot de depositie is, voldoende duidelijk is wat is vergund.
2.8. Met betrekking tot de beoordeling van eventuele significante gevolgen op het natuurmonument "Schraallanden Utrecht-West" als gevolg van de exploitatie van de gehele veehouderij zoals die na de vergunde uitbreiding zal plaatsvinden, is ten behoeve van het besluit op de aanvraag een berekening gemaakt van de ammoniakdepositie met behulp van het rekenmodel AAgro-stacks 1.0 (hierna: rekenmodel AAgro-stacks), waarbij de uitkomsten zijn opgenomen in bijlage II bij het besluit van 7 september 2009.
2.8.1. Wat betreft het betoog van MOB dat er onduidelijkheden kleven aan de gebruikte berekeningssystematiek overweegt de Afdeling het volgende. Van belang bij de beoordeling of het college bij de berekening van de depositiewaarde gebruik had mogen maken van het rekenmodel AAgro-stacks is of het door het college gebruikte model voldoende betrouwbaar en representatief is. Het college heeft hiertoe naar voren gebracht dat het rekenmodel AAgro-stacks de best beschikbare techniek is om ammoniakdepositie op relatief korte afstanden van puntbronnen te berekenen. MOB heeft aangevoerd dat het rekenmodel AAgro-stacks niet voldoende representatief is door het ontbreken in het model van het onderscheid tussen 'bos' en 'overige vegetatie' zoals dit in het model op basis van de Interimwet ammoniak en veehouderij wel het geval was.
2.8.2. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de stelling van het college dat het rekenmodel AAgro-stacks, dat is ontwikkeld door KEMA en Wageningen UR in opdracht van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de best beschikbare techniek is voor de berekening van ammoniakdepositie op relatief korte afstanden van puntbronnen onjuist is. Het door MOB bedoelde onderscheid is in het onderhavige geval niet van belang nu het gebied "Armenland Ruwiel" dat onderdeel is van het gebied "Schraallanden Utrecht-West" is aangewezen ter bescherming van het aanwezige schraalland en er derhalve geen sprake is van bos. Nu het aangevoerde ook anderszins geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het rekenmodel AAgro-stacks niet voldoende betrouwbaar en representatief is, mocht het college gebruik maken van dit rekenmodel.
2.9. Aan de verlening van de vergunning heeft het college, naar gesteld in het primaire besluit van 7 september 2009, in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat er sprake is van slechts een zeer geringe toename van de depositie. Het college heeft deze toename gebaseerd op een vergelijking tussen de situatie voor vergunningverlening en de vergunde situatie. Artikel 16 van Pro de Nbw 1998 biedt hiervoor echter geen grondslag. Nu niet eerder een vergunning krachtens de Nbw (oud) dan wel krachtens de Nbw 1998 is verleend voor de exploitatie van het bedrijf had het college er bij de beoordeling van de gevolgen voor de natuurwaarden in het gebied vanuit moeten gaan dat de volledige vergunde depositie nieuw is.
Tevens heeft het college aan de verlening van de vergunning, naar gesteld in het primaire besluit van 7 september 2009, het Concept Interim ammoniakbeleid van de provincie Utrecht ten grondslag gelegd. Het college heeft ter zitting aangegeven het aan dat besluit ten grondslag gelegde conceptbeleid niet over te kunnen leggen nu het niet als zodanig is vastgesteld. Nu het college niet anderszins heeft gemotiveerd wat de gevolgen van de vergunde depositiewaarde zullen zijn voor de natuurwaarden van het gebied, is de redenering van het college dat de vergunde depositiewaarde acceptabel is niet inzichtelijk.
In het besluit op bezwaar is de aan het primaire besluit ten grondslag gelegde ondeugdelijke motivering niet hersteld.
2.10. In hetgeen MOB heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.11. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het college dient daartoe met inachtneming van overweging 2.9 alsnog toereikend te motiveren of de vergunde depositiewaarde acceptabel is, zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen met in achtneming van artikel 16 van Pro de Nbw 1998 zoals deze bepaling is komen te luiden met de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet op 31 maart 2010. In het laatste geval dient het nieuwe besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
2.12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Tevens zal in de einduitspraak, gelet op de samenhang met het geconstateerde gebrek, de beroepsgrond over de tijdelijke vergunning besproken worden.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het college van gedeputeerde staten van Utrecht op om binnen zes weken met inachtneming van hetgeen in 2.9 is overwogen:
1. het besluit van 16 februari 2010, kenmerk 2010INT256039, te herstellen door het besluit alsnog toereikend te motiveren, zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. In dat laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden;
2. de uitkomst aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Klein Nulent
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2011
218-674.