Uitspraak
200909910/1/V2.
Datum uitspraak: 17 januari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage van 18 november 2009 in zaak nr. 09/6072 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2009 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 18 november 2009, verzonden op 20 november 2009, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 18 december 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Op het hoger beroep zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010.
2.2. In zijn enige grief klaagt de staatssecretaris, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, gezien het door de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) in het rapport van april 2009 "UNHCR eligibility guidelines for assessing the international protection needs for Iraqi asylum-seekers" ingenomen standpunt, zich niet zonder nadere motivering op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de provincie Bagdad in Centraal-Irak geen sprake is van een uitzonderlijke situatie, als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: de richtlijn). De staatssecretaris betoogt daartoe dat hij toereikend heeft gemotiveerd waarom de UNHCR niet wordt gevolgd in het standpunt dat het geweldsniveau in Bagdad zo hoog is dat er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat burgers die naar die provincie worden teruggestuurd alleen al vanwege hun aanwezigheid aldaar een reëel risico lopen op de ernstige schade, bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.2.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2; www.raadvanstate.nl, kan uit punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 2009 in zaak C-465/07, Elgafaji (www.curia.europa.eu), gelezen in samenhang met de punten 35 tot en met 40 van dat arrest, worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, voorziet in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling de grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) worden bestreken en laatstgenoemde bepaling – gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008 (NA. tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 25904/07, JV 2008/329) – ook ziet op de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.2.2. De vreemdeling heeft in beroep, onder verwijzing naar voormeld rapport van de UNHCR, betoogd dat in Bagdad sprake is van een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, zodat zij subsidiaire bescherming dient te krijgen.
2.2.3. De staatssecretaris heeft in het besluit van 29 januari 2009 en het daarin ingelaste voornemen daartoe zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. In reactie op hetgeen de vreemdeling in beroep heeft aangevoerd, heeft de staatssecretaris zich in het door hem bij de rechtbank ingediende verweerschrift op het standpunt gesteld dat, mede in het licht van het arrest van het EHRM van 20 januari 2009, in zaak nr. 32621/06, F.H. tegen Zweden (JV 2009/74), de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat in Irak sprake is van een uitzonderlijke situatie, als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, zodat zij op die grond geen bescherming kan ontlenen aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.
2.2.4. In voormeld arrest van 20 januari 2009 heeft het EHRM geoordeeld dat de algemene veiligheidssituatie in Irak niet zodanig is dat er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat burgers die naar dit land worden teruggestuurd louter vanwege hun aanwezigheid aldaar een reëel risico lopen op schending van artikel 3 van Pro het EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 januari 2010 in zaak nr. 200906893/1/V2; www.raadvanstate.nl, blijkt uit het rapport van de UNHCR van april 2009 niet dat sinds voormeld arrest een zodanige verslechtering van de veiligheidssituatie in de provincie Bagdad heeft plaatsgevonden dat ten aanzien van de situatie in die provincie ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit tot een ander oordeel zou moeten worden gekomen. De vreemdeling heeft evenmin op andere wijze aannemelijk gemaakt dat in de periode tussen de datum van het arrest en van het bij de rechtbank bestreden besluit van zodanige verslechtering sprake is. De rechtbank heeft onder die omstandigheden in het door de vreemdeling aangevoerde rapport van de UNHCR ten onrechte aanleiding gezien het standpunt van de staatssecretaris, dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich ten tijde van belang in de provincie Bagdad de situatie voordeed, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, zodat zij op die grond geen bescherming kan ontlenen aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, ontoereikend gemotiveerd te achten.
De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 29 januari 2009 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.4. De vreemdeling heeft in beroep betoogd, voor zover hier van belang, dat de staatssecretaris heeft miskend dat zij als alleenstaande vrouw, gelet op de inhoud van het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken van juni 2008, dient te worden aangemerkt als behorend tot een kwetsbare groep. Daarbij heeft zij erop gewezen dat de islam de vrijheid van vrouwen ernstig beperkt. Voorts heeft de vreemdeling in beroep betoogd dat zij, samengevat weergegeven, vanwege haar persoonlijk betreffende feiten en omstandigheden een reëel risico loopt bij terugkeer naar Irak te worden onderworpen aan een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling.
2.4.1. De staatssecretaris heeft in het besluit van 29 januari 2009 en het daarin ingelaste voornemen verwezen naar het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2008/28 (hierna: het WBV). In het door de staatssecretaris bij de rechtbank ingediende verweerschrift heeft hij nader toegelicht dat het beleid zoals verwoord in het WBV mede is gebaseerd op het door de vreemdeling genoemde algemeen ambtsbericht. De vreemdeling heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling, aldus de staatssecretaris.
2.4.2. Volgens het arrest van het EHRM van 30 oktober 1991, nr. 13163/87, Vilvarajah tegen het Verenigd Koninkrijk (RV 1991, 19), dient, wil aannemelijk zijn dat de desbetreffende vreemdeling bij uitzetting een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling, sprake te zijn van verdere specifieke onderscheidende kenmerken ("further special distinguishing features"), waaruit een reëel risico voor een behandeling in strijd met artikel 3 van Pro het EVRM valt af te leiden. De enkele mogelijkheid ("mere possibility") van schending is onvoldoende.
Volgens het EHRM in rechtsoverweging 116 van eerdergenoemd arrest van 17 juli 2008, zijn evenbedoelde verdere specifieke onderscheidende kenmerken evenwel niet vereist, indien de desbetreffende vreemdeling aannemelijk maakt dat hij deel uitmaakt van een groep die systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen, zoals aan de orde was in het arrest van het EHRM van 11 januari 2007, nr. 1948/04, Salah Sheekh tegen Nederland (JV 2007/30).
2.4.3. In het ambtsbericht is in paragraaf 3.4.6 die ziet op de verslagperiode 11 februari 2008 tot 14 juni 2008, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Volgens de grondwet zijn alle Irakezen gelijk voor de wet ongeacht hun geslacht. De wet- en regelgeving kan op basis van de nieuwe grondwet echter slechts tot stand komen indien zij niet in strijd is met de gevestigde islamitische regels. Daarnaast zijn op basis van de grondwet aanhangers van elke religie vrij hun persoonlijke aangelegenheden te regelen volgens hun eigen geloof of doctrine. Gevreesd wordt dat de uitwerking in de praktijk van deze bepalingen een beperking behelst van de rechten van de vrouw.
De grondwet schrijft voor dat minimaal 25% van het totale aantal zetels in het nationaal parlement ingenomen dient te worden door vrouwen. Er zijn sinds het voorjaar van 2003 diverse vrouwenorganisaties opgericht en er worden initiatieven genomen ten behoeve van een betere positie van vrouwen in Irak.
In de regering hebben twee vrouwen zitting. De veiligheidssituatie, strenge leefregels en conservatieve normen en waarden hebben de deelname van vrouwen aan politieke activiteiten en het publieke leven in het algemeen verder negatief beïnvloed (…).
Toegang tot de arbeidsmarkt wordt belemmerd door de onzekere
veiligheidssituatie, verdere islamisering en de hieraan gerelateerde beperkte
bewegingsvrijheid.
Alleenstaande vrouwen zijn over het algemeen kwetsbaarder. Decennia van oorlog hebben tot gevolg gehad dat er relatief veel ‘female-headed’ huishoudens zijn. De soms noodgedwongen rol van de vrouw als kostwinner of verantwoordelijke voor het gezin wordt door mannen niet altijd geaccepteerd in de sociale structuur waar deze vrouwen zich in bevinden (…).
Uit veiligheidsoverwegingen en om intimidatie en commentaar te vermijden dragen steeds meer vrouwen en meisjes een hoofddoek en andere bedekkende kleding in het openbaar.
Geweld
Er is sprake van (huiselijk) geweld jegens vrouwen. De gebrekkige
veiligheidssituatie voor vrouwen hangt nauw samen met de algehele
veiligheidssituatie en gebrekkige ordehandhaving. Ook zijn in vorige verslagperiodes vrouwenactivisten bedreigd, en in een aantal gevallen gedood, vanwege hun inspanningen voor de verbetering van de positie van de vrouw. Voor zover bekend is dit soort incidenten hoofdzakelijk voorgekomen in Centraal-Irak. Ook het niet naleven van strikte islamitische (leef)regels is een reden voor aanvallen tegen vrouwen gebleken, waarbij vrouwen ook zijn vermoord (…)."
2.4.4. Uit het door de vreemdeling ingeroepen ambtsbericht – overigens daargelaten dat het niet specifiek ziet op de situatie in Irak ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit – blijkt weliswaar dat vrouwen in Irak in een zorgelijke positie verkeren, maar in dit ambtsbericht wordt tevens vermeld dat volgens de Iraakse grondwet alle Irakezen gelijk zijn voor de wet, dat er sinds het voorjaar van 2003 diverse vrouwenorganisaties zijn opgericht, dat er initiatieven worden genomen ten behoeve van een betere positie van vrouwen in Irak en dat twee vrouwen zitting hebben in de regering. Uit dit ambtsbericht blijkt eveneens dat alleenstaande vrouwen over het algemeen kwetsbaarder zijn. Daaruit blijkt echter ook dat er relatief veel 'female-headed' huishoudens zijn. Hoewel in dit ambtsbericht tevens wordt vermeld dat de soms noodgedwongen rol van de vrouw als kostwinner of verantwoordelijke voor het gezin door mannen niet altijd geaccepteerd wordt in de sociale structuur waar deze vrouwen zich in bevinden, volgt hieruit niet dat alleenstaande vrouwen in Irak dienen te worden aangemerkt als groep die systematisch wordt blootgesteld aan een praktijk van onmenselijke behandelingen. De stelling van de vreemdeling, dat de islam de vrijheid van vrouwen ernstig beperkt, is niet nader geconcretiseerd en biedt daarom evenmin aanleiding om aan te nemen dat vrouwen in Irak een groep vormen als vorenbedoeld. Om een geslaagd beroep op artikel 3 van Pro het EVRM te doen, kan de vreemdeling derhalve niet volstaan met aannemelijk maken dat zij een alleenstaande vrouw is - overigens daargelaten of zij daarin is geslaagd -, maar dient zij tevens met verdere specifieke onderscheidende kenmerken aannemelijk te maken dat zij een reëel risico loopt op een met die bepaling strijdige behandeling.
De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat sprake is van zulke specifieke onderscheidende kenmerken. Daartoe heeft zij aangevoerd dat in 2005 een van haar collega's op kantoor dodelijk werd getroffen door een rondvliegend projectiel, dat zij in 2006 een kogelbrief heeft ontvangen en dat in augustus 2007 mannen het appartementencomplex waarin zij woonde, hebben bezocht en daarbij scholden op Soennieten.
De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdeling aldus niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij bij terugkeer naar Irak een reëel risico loopt op een met artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling. Het incident van 2005 betrof, zoals de staatssecretaris terecht heeft gesteld, geen tegen de vreemdeling gerichte actie en het incident van 2006 vormde, zoals de staatssecretaris terecht heeft uiteengezet, in aanmerking genomen dat zich nadien tot augustus 2007 geen noemenswaardige gebeurtenissen hebben voorgedaan, geen aanleiding voor haar vertrek uit Irak. Ten aanzien van de gebeurtenissen in augustus 2007 heeft de staatssecretaris zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de aandacht daarbij specifiek op haar persoonlijk was gericht, nu het in de rede had gelegen dat de mannen dan op zijn minst op haar deur hadden geklopt.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Voorts heeft de vreemdeling in beroep betoogd dat, gelet op de onveilige situatie in Irak, de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000. Ter nadere toelichting van dit betoog heeft zij verwezen naar voormeld rapport van de UNHCR van april 2009.
2.5.1. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 29 januari 2009 en het daarin ingelaste voornemen daartoe, in het kader van het beroep van de vreemdeling op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning op die grond. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat bij brief van 12 september 2008 de Tweede Kamer der Staten Generaal is bericht dat is besloten het categoriale beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak te beëindigen. Hij heeft er op gewezen dat in deze brief onder meer is vermeld dat uit het algemeen ambtsbericht inzake Irak van de minister van Buitenlandse Zaken van juni 2008 blijkt dat de veiligheidssituatie aan het verbeteren is en dat daarnaast uit onderzoek is gebleken dat naast het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, ook Zweden geen speciaal beleid voert ten aanzien van Irak. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft op 9 oktober 2008 ingestemd met de voorgestelde beleidswijziging, die op 22 november 2008 is ingegaan. Volgens de staatssecretaris biedt het betoog van de vreemdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
2.5.2. Nu, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 6 april 2005 in zaak nr. 200500646/1; JV 2005/210), niet is voorgeschreven welk relatief gewicht moet worden toegekend aan de indicatoren die in ieder geval worden betrokken in de beoordeling of sprake is van een situatie, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, alsmede in aanmerking genomen dat, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 augustus 2009 in zaak nr. 200900452/1/V2; www.raadvanstate.nl), aan de staatssecretaris een ruime beoordelingsvrijheid toekomt ter zake van de vraag of een categoriaal beschermingsbeleid dient te worden gevoerd, biedt het onder 2.5 door de vreemdeling ingeroepen stuk geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000.
Deze beroepsgrond faalt evenzeer.
2.6. Aan de hiervoor niet besproken bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden komt de Afdeling niet toe. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
2.7. Het inleidend beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, van 18 november 2009 in zaak nr. 09/6072;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter,
mr. C.H.M. van Altena en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid
van mr. M.L.M. van Loo, ambtenaar van staat.
w.g. Parkins-de Vin
voorzitter w.g. Van Loo
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2011
418-606.
Verzonden: 17 januari 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser