Uitspraak
201007123/1/H3.
Datum uitspraak: 2 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 15 juni 2010 in de zaken nrs. 10-2515 en 10-2514 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Haven 70 B.V., gevestigd te Volendam, gemeente Edam-Volendam
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2009 heeft het college afwijzend beslist op de door Haven 70 op 14 juli 2009 ingediende aanvraag om een vergunning voor het plaatsen van een terras op de stoep en de rijbaan voor de broodjeszaak Clipper 70 op het adres Haven 70 te Volendam.
Bij besluit van 16 april 2010 heeft het college het door Haven 70 daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door Haven 70 daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 augustus 2010.
Bij brief van 15 september 2010 heeft Haven 70 een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 16 december 2010 heeft het college het door Haven 70 tegen het besluit van 29 september 2009 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 januari 2011 heeft Haven 70 op dit besluit gereageerd.
Bij brief van 14 januari 2011 heeft het college op deze brief gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en door A. Vink, I.N. Leenstra en L.J. Spilt, allen werkzaam bij de gemeente, en Haven 70, vertegenwoordigd door mr. G. Kramer en mr. M.P.A. Balder, advocaten te Alkmaar, en door H. Molenaar en L.N. Leek, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2:10 A, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Edam-Volendam 2010 (hierna: de APV) is het verboden zonder voorafgaande vergunning van het college een openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie ervan.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, kan een vergunning bedoeld in het eerste lid worden geweigerd indien, wanneer het de plaatsing of inrichting van een terras betreft, het pand ten behoeve waarvan een (terras)vergunning wordt aangevraagd krachtens het ter plaatse geldende bestemmingsplan geen horecabestemming heeft.
2.2. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat vaststaat dat het pand op het adres Haven 70 ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan geen horecabestemming heeft, maar een detailhandelsbestemming. Derhalve heeft het college volgens de voorzieningenrechter de in artikel 2:10 A, tweede lid, aanhef en onder d, van de APV neergelegde weigeringsgrond terecht in beginsel van toepassing geacht op de door Haven 70 ingediende vergunningaanvraag. Deze bepaling kent aan het college een discretionaire bevoegdheid toe, bij de uitoefening waarvan een belangenafweging dient plaats te vinden. Omdat het besluit van 16 april 2010 geen blijk geeft van een belangenafweging, heeft de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Teneinde de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, is de voorzieningenrechter vervolgens ingegaan op het belang dat zich volgens het college tegen inwilliging van de vergunningaanvraag verzet. In dat kader heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 2:10 A van de APV, gezien de plaats van deze bepaling in de APV, slechts kan worden beoordeeld aan de hand van de vraag of het belang van de openbare orde - en specifiek het belang van de bruikbaarheid en het aanzien van de weg - zich tegen het verlenen van de vergunning verzet. Gelet hierop, moeten belangen die, zoals het door het college aangevoerde belang, louter zien op ruimtelijkeordeningsaspecten en door ruimtelijke regelgeving worden beschermd, buiten beschouwing worden gelaten, aldus de voorzieningenrechter.
2.3. Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 16 april 2010 geen blijk geeft van een belangenafweging. Het college wijst er daartoe op dat de door Haven 70 aangevoerde bezwaargronden in dit besluit zijn opgesomd en dat in dit besluit tevens een uiteenzetting is gegeven van het ter zake door het college gevoerde beleid en het daaraan ten grondslag gelegde belang.
2.3.1. In het besluit van 16 april 2010 is allereerst een samenvatting gegeven van de door Haven 70 aangevoerde bezwaargronden. Op de derde bladzijde van het besluit is vermeld dat het college een beleid hanteert waarbij met het oog op het belang van bescherming van de woon- en leefomgeving kritisch wordt aangekeken tegen de plaatsing van terrassen bij inrichtingen met een detailhandelsbestemming en dat in dat kader artikel 2:10 A, tweede lid, aanhef en onder d, van de APV is ingevoerd. In de daaropvolgende passages wordt het aan het beleid ten grondslag gelegde belang echter niet afgewogen tegen het door Haven 70 aangevoerde belang bij de door haar aangevraagde vergunning. In plaats daarvan wijst het vervolg van het besluit erop dat de door Haven 70 ingediende aanvraag is afgewezen vanwege het enkele feit dat deze betrekking heeft op een inrichting die geen horecabestemming heeft maar een detailhandelsbestemming. Zo is vermeld dat het voornemen bestaat om in nieuwe bestemmingsplannen te bepalen dat binnen een detailhandelsbestemming geen terrassen zijn toegestaan. Voorts is vermeld dat een aanvraag om een terrasvergunning, ingediend ten behoeve van een andere inrichting met een detailhandelsbestemming, om dezelfde reden is afgewezen en dat ook op toekomstige vergelijkbare aanvragen afwijzend zal worden beslist. Ten slotte wordt geconcludeerd dat de door Haven 70 aangevraagde vergunning dient te worden geweigerd, gelet op het feit dat het desbetreffende pand een detailhandelsbestemming heeft. Derhalve heeft de voorzieningenrechter met juistheid overwogen dat het besluit van 16 april 2010 geen blijk geeft van een belangenafweging. Het betoog faalt.
2.4. Het college betoogt voorts dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het belang dat zich volgens het college tegen inwilliging van de door Haven 70 ingediende aanvraag verzet, niet bij de beoordeling van deze aanvraag mocht worden betrokken. Het college brengt daartoe naar voren dat het door het college aangevoerde belang bij het tegengaan van de plaatsing van terrassen bij inrichtingen zonder horecabestemming niet slechts de ruimtelijke ordening betreft, maar ook de openbare orde, dan wel de bruikbaarheid van de weg. Indien geen beperkingen worden gesteld aan de mogelijkheid om op de openbare weg terrassen te plaatsen, gaat dat immers ten koste van de bruikbaarheid van de weg en zal dat tot een wanordelijke situatie leiden, aldus het college.
2.4.1. Artikel 2:10 A van de APV is geplaatst in hoofdstuk 2 van de APV, met het opschrift "Openbare orde", en daarbinnen in afdeling 5, met het opschrift "Bruikbaarheid en aanzien van de weg". Gezien de plaats van dit artikel in de APV, kan de in het eerste artikellid bedoelde vergunning slechts in verband met het belang van de openbare orde en daarnaast het belang van de bruikbaarheid en het aanzien van de weg worden geweigerd. De voorzieningenrechter heeft derhalve met juistheid overwogen dat andere belangen, zoals louter ruimtelijke belangen, niet aan verlening van een dergelijke vergunning in de weg kunnen staan.
Het belang bij het tegengaan van de plaatsing van terrassen bij inrichtingen zonder horecabestemming, dat het college ter weigering van de door Haven 70 aangevraagde vergunning heeft aangevoerd, betreft, zoals de voorzieningenrechter evenzeer met juistheid heeft overwogen, de ruimtelijke ordening. Zo zou aan de ingevolge het bestemmingsplan op deze inrichtingen rustende bestemming afbreuk worden gedaan, indien deze inrichtingen door het plaatsen van terrassen zouden uitgroeien tot horecagelegenheden.
Zoals het college terecht betoogt, betreft het aangevoerde belang echter ook specifiek de bruikbaarheid van de weg, hetgeen de voorzieningenrechter niet heeft onderkend. De aanwezigheid van terrassen op de openbare weg en de daarmee samenhangende bezoekersstromen hebben immers invloed op de bruikbaarheid van de openbare weg. De bruikbaarheid van de weg zou verder in het gedrang kunnen komen, indien naast ingevolge het bestemmingsplan als horecagelegenheid bestemde inrichtingen, waarbij terrassen gebruikelijk zijn, ook andere inrichtingen terrassen op de openbare weg zouden mogen plaatsen. Derhalve heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat het door het college aangevoerde belang niet bij de beoordeling van de door Haven 70 ingediende aanvraag mocht worden betrokken.
Het betoog slaagt. Aangezien de voorzieningenrechter het besluit van 16 april 2010, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.3.1 is overwogen, terecht heeft vernietigd, geeft dit slechts aanleiding tot verbetering van de gronden waarop de aangevallen uitspraak rust.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.6. Bij het besluit van 16 december 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door Haven 70 tegen het besluit van 29 september 2009 gemaakte bezwaar beslist. Dit besluit op bezwaar is ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24, eveneens voorwerp van dit geding.
2.7. Bij het besluit van 16 december 2010 moeten de overwegingen van de aangevallen uitspraak, zoals hiervoor verbeterd, in acht zijn genomen. In dat licht staat ter beoordeling of dit besluit, anders dan het besluit van 16 april 2010, blijk geeft van een belangenafweging en of de uitkomst van deze belangenafweging niet onredelijk is.
Volgens het besluit van 16 december 2010 heeft het college overwogen dat Haven 70 een financieel belang heeft bij de aangevraagde terrasvergunning. Zoals in het besluit is vermeld, heeft Haven 70 gesteld dat het grootste deel van de omzet van de door haar geëxploiteerde broodjeszaak in het toeristenseizoen wordt behaald en dat, indien zij geen terras mag plaatsen, toeristen zullen uitwijken naar gelegenheden die wel een terras hebben. Het financiële belang van Haven 70 is volgens het college echter ondergeschikt aan het algemene belang dat gemoeid is met een ordelijk en gereguleerd gebruik van de openbare weg ter waarborging van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse. Voorkomen moet worden dat de openbare ruimte volledig in beslag wordt genomen door, onder meer, terrassen. Om die reden dient de mogelijkheid om de openbare weg te gebruiken voor de exploitatie van terrassen te worden beperkt, aldus het besluit.
Gezien het voorgaande, heeft het college in het besluit van 16 december 2010, anders dan in het besluit van 16 april 2010, het door Haven 70 aangevoerde belang afgewogen tegen het belang dat zich volgens het college tegen verlening van de door Haven 70 aangevraagde vergunning verzet. Anders dan Haven 70 betoogt, is de uitkomst van deze belangenafweging niet onredelijk. Het college heeft in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan het algemene belang dat gediend is met de beperking van het aantal terrassen op de openbare weg dan aan het financiële belang van Haven 70 bij het kunnen exploiteren van een terras. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals in het besluit van 16 december 2010 is vermeld, het pand op het adres Haven 70 ingevolge het bestemmingsplan geen horecabestemming heeft maar een detailhandelsbestemming en dat binnen deze bestemming slechts in beperkte mate horeca-activiteiten zijn toegestaan, welke aan de detailhandelsactiviteit ondergeschikt moeten zijn.
2.8. In beroep tegen het besluit van 16 april 2010 heeft Haven 70 betoogd dat de afwijzing van haar vergunningaanvraag in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe heeft zij aangevoerd dat het college op 5 augustus 2009, naar aanleiding van een op 6 juli 2009 ingediende aanvraag, wel een terrasvergunning heeft verleend ten behoeve van een ijssalon op het adres Haven 58, welke inrichting ingevolge het bestemmingsplan evenals het pand op het adres Haven 70 een detailhandelsbestemming heeft. De voorzieningenrechter is aan deze grond niet toegekomen. De aangevoerde strijd met het gelijkheidsbeginsel dient nu te worden betrokken bij de toetsing van het besluit van 16 december 2010.
Ter zitting heeft het college toegegeven dat kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de verlening van een terrasvergunning ten behoeve van de ijssalon. De desbetreffende aanvraag en de aanvraag van Haven 70 zijn echter ingediend in een periode waarin het college zich nog aan het beraden was op een beleid ten aanzien van aanvragen om terrasvergunningen ten behoeve van inrichtingen zonder horecabestemming. Met de afwijzing van de door Haven 70 ingediende aanvraag heeft het als beleidslijn uitgezet dat terughoudend wordt omgegaan met de verlening van terrasvergunningen ten behoeve van dergelijke inrichtingen, aldus het college. Overeenkomstig dit beleid heeft het college, naar niet in geschil is, op 23 november 2009 eveneens afwijzend beslist op een op 14 augustus 2009 ingediende aanvraag om een terrasvergunning ten behoeve van een inrichting met een detailhandelsbestemming op het adres Haven 172. Gezien deze omstandigheden, bracht de verlening van een terrasvergunning ten behoeve van de ijssalon voor het college geen verplichting met zich om ook aan Haven 70 een terrasvergunning te verlenen. Het betoog faalt derhalve.
2.9. Het tegen het besluit van 16 december 2010 gerichte beroep is ongegrond.
2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam van 16 december 2010, kenmerk DIR/BO/10-U10-04966, ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Haven 70 B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 898,51 (zegge: achthonderdachtennegentig euro en eenenvijftig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. De Vries
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2011
582.