Uitspraak
201009548/1/M1.
Datum uitspraak: 17 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Vlaardingen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2010 heeft het college aan [appellante] voor een periode van tien jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval, (grof) huishoudelijk afval en bulkgoederen alsmede het scheiden en bewerken van gesorteerde en ongesorteerde afvalstromen, en geweigerd voor de acceptatie van asbesthoudend afval en asbesthoudende bulkgoederen op het perceel [locatie] te Vlaardingen. Dit besluit is op 2 september 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 oktober 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 23 november 2010 heeft het college verzocht om toepassing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van de adviezen van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Bureau Bibob) van 3 maart 2010, 3 augustus 2010 en 18 augustus 2010. Op 25 november 2010 heeft een andere kamer van de Afdeling beslist dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Bij brief van 29 november 2010 heeft de Afdeling de andere partijen gevraagd om toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Op 3 december 2010 heeft [appellante] deze toestemming verleend. Op 22 februari 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlaardingen deze toestemming verleend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Rosmalen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Bagcivan, V. Kramer en F. Smekend, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend.
In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Het college heeft de vergunning gedeeltelijk geweigerd op grond van artikel 8.10, vierde lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet bibob). Daarnaast heeft het college op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob de voorschriften 2.1.2 t/m 2.1.7 en 6.1.1 t/m 6.1.6 aan de vergunning verbonden.
2.3. Ingevolge artikel 8.10, vierde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een vergunning worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bibob.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob, kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Ingevolge artikel 3, derde lid, wordt voor zover het ernstig gevaar, als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel vindt de weigering, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats, indien deze evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten.
Ingevolge het zevende lid kan, voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.
2.4. [appellante] kan zich niet met het bestreden besluit verenigen, voor zover het college daarbij heeft geweigerd vergunning te verlenen voor de acceptatie van asbesthoudend afval en asbesthoudende bulkgoederen, en voor zover het college daarbij de voorschriften 2.1.2 t/m 2.1.7 en 6.1.1 t/m 6.1.6 aan de vergunning heeft verbonden.
2.5. Naar aanleiding van de door [appellante] ingediende aanvraag om een milieuvergunning heeft het college het Bureau Bibob verzocht advies uit te brengen. Het Bureau Bibob heeft op 3 maart 2010 advies en op 3 augustus 2010 en 18 augustus 2010 nader advies uitgebracht. Volgens de adviezen van het Bureau Bibob bestaat er een ernstige mate van gevaar dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het college heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld om de adviezen in te zien. [appellante] is in de gelegenheid gesteld over het advies van 3 maart 2010 een zienswijze in te brengen.
2.6. [appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte geen gelegenheid heeft gegeven om haar zienswijze naar voren te brengen over de twee nadere adviezen van het Bureau Bibob van 3 en 18 augustus 2010. In dit verband voert [appellante] aan dat het college ten onrechte heeft gesteld dat zich na het eerdere horen geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan, nu het college juist naar aanleiding van haar zienswijze over het oorspronkelijke advies van 3 maart 2010 twee maal nader advies heeft gevraagd bij het Bureau Bibob. Daarnaast voert [appellante] aan dat de vereiste spoed zich er niet tegen verzette dat zij werd gehoord, aangezien uit het bestreden besluit blijkt dat de beslistermijn liep tot 20 augustus 2010 en de hoorplicht flexibel, zelfs telefonisch, kan worden ingevuld.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat kon worden afgezien van het horen van [appellante] over de twee nadere adviezen van het Bureau Bibob. In de eerste plaats hebben zich volgens het college, nadat [appellante] in de gelegenheid was gesteld om haar zienswijze in te brengen over het eerste advies, geen nieuwe feiten of omstandigheden voorgedaan. De nadere adviezen waren volgens het college slechts een nadere specificatie van de overtredingen zoals die zijn weergeven in het eerste advies en hebben de conclusie van het college niet gewijzigd. Daarnaast verzette de vereiste spoed zich tegen het horen van [appellante], nu zij had verzocht om de vergunning zo snel mogelijk te verlenen om zodoende de financiële schade tot een minimum te kunnen beperken.
2.6.2. Ingevolge artikel 33, eerste lid, van de Wet bibob, voor zover thans van belang, stelt een bestuursorgaan, voordat het voorschriften aan een beschikking verbindt als bedoeld in artikel 3, zevende lid, en voordat het een voor de betrokkene negatieve beslissing neemt op grond van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, de betrokkene in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen.
Ingevolge artikel 33, vierde lid, van de Wet bibob, zijn, voor zover thans van belang, voor de toepassing van het eerste lid, de artikelen 4:9 tot en met 4:12 van de Awb van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 4:11, aanhef en onder a en b, van de Awb kan het bestuursorgaan afzien van het horen van een belanghebbende indien de vereiste spoed zich daartegen verzet dan wel de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan.
2.6.3. Blijkens de stukken heeft het college het noodzakelijk geacht om naar aanleiding van de door [appellante] naar voren gebrachte zienswijze over het advies van het Bureau Bibob van 3 maart 2010 nadere adviezen aan te vragen bij het Bureau Bibob. Deze nadere adviezen, uitgebracht door het Bureau Bibob op 3 en 18 augustus 2010, betreffen een nadere specificatie van de overtredingen die in het eerdere advies van 3 maart 2010 zijn weergegeven. Gezien de nadere informatie die in de adviezen van 3 en 18 augustus 2010 wordt verschaft, kan niet met succes staande worden gehouden dat zich geen nieuwe feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:11, onder b, van de Awb hebben voorgedaan. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat de vereiste spoed zich in dit geval tegen de toepassing van artikel 33, eerste lid, van de Wet Bibob verzette. Het college heeft [appellante] dan ook in strijd met artikel 33, eerste lid, van de Wet Bibob niet in de gelegenheid gesteld haar zienswijzen over de nadere adviezen van het Bureau Bibob van 3 en 18 augustus 2010 naar voren te brengen. Deze beroepsgrond slaagt.
2.7. [appellante] betoogt voorts dat het college zich er onvoldoende van heeft vergewist dat het onderzoek van het Bureau Bibob op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat de gestelde feiten in de adviezen van het Bureau Bibob van 3 maart 2010, 3 augustus 2010 en 18 augustus 2010 de conclusie kunnen dragen dat er een ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde milieuvergunning mede zou worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. [appellante] betoogt verder dat het weigeren van de vergunning voor het onderdeel asbest niet evenredig is.
2.7.1. Het college staat op het standpunt dat het advies van het Bureau Bibob niet tegenstrijdig is en voldoende aanwijzingen biedt dat er een ernstige mate van gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Het college betoogt dat, gelet op het advies van het Bureau Bibob, de mogelijkheid bestaat om de vergunning in zijn geheel te weigeren. Naar aanleiding van eigen onderzoek, waarin bovengenoemde adviezen zijn meegewogen, is het college echter tot de conclusie gekomen dat er niet dusdanig gevaar bestaat om de vergunning in zijn geheel te weigeren. Rekening is gehouden met de aard, ernst en frequentie van de overtredingen en de samenhang van de overtredingen met de vergunning. Omdat de nadruk ligt op asbestovertredingen, heeft het college ervoor gekozen de vergunning gedeeltelijk, voor het onderdeel asbest, te weigeren en op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob extra voorschriften op te nemen met betrekking tot handelingen met asbest.
2.7.2. Ingevolge artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2007, nr.
200606025/1(AB 2007, 357) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau Bibob, in beginsel van het advies van dit Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is en dat de feiten de conclusie kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusie te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
200606025/1(AB 2007, 357) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau Bibob, in beginsel van het advies van dit Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is en dat de feiten de conclusie kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusie te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
2.7.3. De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob de vergunning slechts kan worden geweigerd ingeval een ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Uit de tekst van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob volgt dat de bevoegdheid van een bestuursorgaan om op grond van dit artikellid voorschriften aan een beschikking te verbinden is beperkt tot de situatie dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet Bibob maar er een mindere mate van gevaar is.
Nu het college enerzijds op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob de vergunning gedeeltelijk heeft geweigerd, voor het onderdeel asbest, maar anderzijds op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob voorschriften aan de vergunning heeft verbonden ten aanzien van handelingen met asbest, is dan ook onduidelijk of het college zich op het standpunt heeft gesteld dat een ernstige mate van gevaar bestaat of dat het zich veeleer op het standpunt heeft gesteld dat een mindere mate van gevaar bestaat dat de beschikking in zoverre mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dit geldt temeer nu het college enerzijds heeft overwogen dat gelet op het Bibob-advies, inhoudende dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, de mogelijkheid bestaat de vergunning geheel te weigeren, maar anderzijds stelt naar aanleiding van eigen onderzoek tot de conclusie te zijn gekomen dat niet een dusdanig gevaar bestaat om de vergunning in zijn geheel te weigeren. In dit verband benadrukt de Afdeling dat ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob ook voor een besluit tot gedeeltelijke weigering, zoals het onderhavige, een ernstige mate van gevaar is vereist. Gelet op het vorenstaande is niet duidelijk of het college zich er bij het gedeeltelijk weigeren van de vergunning van heeft vergewist dat de feiten de conclusie van het Bibob-advies, dat ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, kunnen dragen. Het college heeft in zoverre in strijd gehandeld met artikel 3:9 van Pro de Awb. Deze beroepsgrond slaagt.
2.8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 augustus 2010 dient te worden vernietigd, voor zover het de weigering van de acceptatie van asbesthoudend afval en asbesthoudende bulkgoederen en voor zover het de voorschriften 2.1.2 t/m 2.1.7 en 6.1.1 t/m 6.1.6 betreft. In verband hiermee behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 20 augustus 2010, kenmerk 21064902/429912, voor zover het de weigering van de acceptatie van asbesthoudend afval en asbesthoudende bulkgoederen en voor zover het de voorschriften 2.1.2 t/m 2.1.7 en 6.1.1 t/m 6.1.6 betreft;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.
w.g. Mouton w.g. Kuipers
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2011
271-678.