Uitspraak
201100843/1/H3.
Datum uitspraak: 12 oktober 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RTL Nederland B.V. (hierna: RTL), gevestigd te Hilversum,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 december 2010 in zaak nr. 10/1129 in het geding tussen:
RTL
en
de minister van Algemene Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2009 heeft de minister naar aanleiding van een verzoek van RTL documenten openbaar gemaakt.
Bij besluit van 8 februari 2010 heeft de minister het door RTL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 15 april 2010 heeft de minister enkele aanvullende documenten verstrekt.
Bij uitspraak van 7 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door RTL tegen het besluit van 8 februari 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft RTL bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 februari 2011.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
RTL heeft nadere stukken ingediend.
RTL heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2011, waar RTL, vertegenwoordigd door [juridisch adviseur], en [werknemer], werkzaam bij RTL, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Grondwet ontvangt de Koning jaarlijks ten laste van het Rijk uitkeringen naar regels bij de wet te stellen. Deze wet bepaalt aan welke andere leden van het koninklijk huis uitkeringen ten laste van het Rijk worden toegekend en regelt deze uitkeringen.
Ingevolge artikel 41 richt Pro de Koning, met inachtneming van het openbaar belang, zijn Huis in.
Ingevolge artikel 42, tweede lid, is de Koning onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.
Ingevolge artikel 110 betracht Pro de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder document verstaan: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Ingevolge artikel 1a, eerste lid, is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:
a. de ministers;
b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties;
c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 4 wordt Pro de verzoeker, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.
2.2. RTL heeft de minister verzocht om een kopie van alle documenten die betrekking hebben op het opnemen op de Rijksbegroting 2010 van de onder de post 'Materieel Dienst van het Koninklijk Huis' vallende onderdelen 'Instandhouding rijtuigenpark (auto's, paarden en rijtuigen)' en 'Overige facilitaire zaken', zoals die onderdelen onder meer worden genoemd in een verslag houdende een lijst van vragen en antwoorden van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 5 oktober 2009 (Kamerstukken II, 2009/10, 32 123 I, nr. 4). Daarbij heeft RTL te kennen gegeven met het verzoek duidelijkheid te willen krijgen in de exacte opbouw van beide onderdelen tot op het bij de minister bekende aggregatieniveau.
De minister heeft bij besluit van 2 december 2009 enkele documenten openbaar gemaakt. Daarbij zijn diverse gegevens onleesbaar gemaakt met het oog op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Verder heeft de minister een toelichting gegeven op de samenstelling van de in het verzoek van RTL genoemde onderdelen.
In het besluit op bezwaar heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat alle relevante documenten bij de besluitvorming zijn betrokken en dat de Wob niet verplicht om informatie te vergaren dan wel documenten op te stellen om de verzochte informatie te kunnen verstrekken. Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het verzoek van RTL terecht niet is doorgezonden, nu geen voor haar verzoek relevante gegevens zijn vervat in documenten die bij een ander bestuursorgaan berusten.
2.3. RTL betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Dienst Koninklijk Huis moet worden aangemerkt als een onder verantwoordelijkheid van de minister werkzame dienst in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob, zodat de minister de bij die Dienst aanwezige en op haar verzoek betrekking hebbende stukken had moeten verstrekken.
2.3.1. Tussen partijen is niet in geschil dat aannemelijk is dat bij de Dienst Koninklijk Huis documenten berusten die verband houden met het verzoek van RTL.
2.3.2. De Dienst Koninklijk Huis valt onder het bereik van artikel 41 van Pro de Grondwet. Ingevolge die bepaling richt de Koningin, met inachtneming van het openbaar belang, haar Huis in. Dat ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor uitgaven van de Dienst Koninklijk Huis, laat onverlet dat het ingevolge voormelde bepaling aan de Koningin is te bepalen op welke wijze die Dienst wordt ingericht en op welke wijze die Dienst functioneert. De Dienst Koninklijk Huis behoeft zich niet te richten naar opdrachten of aanwijzingen van de minister en is derhalve niet aan hem ondergeschikt. Dat bij wet wordt bepaald welke uitkeringen ten laste van het Rijk aan de Koningin en andere leden van het Koninklijk Huis worden verstrekt, uit welke uitkeringen ook uitgaven van de Dienst Koninklijk Huis worden bekostigd, maakt niet dat de minister overwegende invloed heeft op de Dienst Koninklijk Huis. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de Dienst Koninklijk Huis ressorteert onder de Koningin en geen onder verantwoordelijkheid van de minister werkzame dienst is in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob.
Het betoog faalt.
2.4. Voorts betoogt RTL dat de rechtbank heeft miskend dat de Dienst Koninklijk Huis een bestuursorgaan is in de zin van de Awb, zodat de minister ingevolge artikel 4 van Pro de Wob het verzoek aan de Dienst Koninklijk Huis had moeten doorzenden. De Dienst Koninklijk Huis heeft een zelfstandige taak en een eigen verantwoordelijkheid en is daarom een orgaan van de Staat, aldus RTL.
2.4.1. Vooropgesteld zij dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 3 oktober 1996 in zaak nr. H01.95.0454; AB 1996, 474 en 25 mei 2011 in zaak nr. 201009676/1/H3; www.raadvanstate.nl), het begrip bestuursorgaan in de Wob wordt gebruikt ter afbakening van de kring van instellingen waarop die wet van toepassing is en het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat dit begrip dezelfde inhoud zou hebben als in de Awb (Kamerstukken II 1990/91, 22 061, nr. 3, blz. 41 en 51). Anders dan RTL betoogt is er dan ook geen grond voor het oordeel dat aan het begrip bestuursorgaan in de werkingssfeer van de Wob een ruimere betekenis zou moeten worden toegekend dan in de Awb.
2.4.2. Zoals hiervoor onder 2.3.2 is overwogen, valt de Dienst Koninklijk Huis onder het bereik van artikel 41 van Pro de Grondwet, ingevolge welke bepaling de Koningin, met inachtneming van het openbaar belang, haar Huis inricht. Nu de Dienst onder de Koningin ressorteert en taken verricht ter ondersteuning van de Koningin en andere leden van het Koninklijk Huis, is de Dienst naar het oordeel van de Afdeling geen afgescheiden onderdeel binnen de rechtspersoon Staat der Nederlanden met een eigen taak binnen die rechtspersoon. Derhalve is de Dienst Koninklijk Huis geen orgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De taken die de Dienst Koninklijk Huis ten behoeve van de Koningin en andere leden van het Koninklijk Huis verricht, waaronder het declareren van kosten, maken voorts niet dat de Dienst met openbaar gezag is bekleed in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Naar de rechtbank terecht heeft overwogen is de Dienst Koninklijk Huis dan ook geen bestuursorgaan in de zin van de Awb. Dat op diverse wijzen informatie openbaar wordt gemaakt over de bekostiging van de Dienst Koninklijk Huis, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt.
2.5. RTL betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat zich onder de minister of onder andere ministers geen andere op het verzoek betrekking hebbende documenten bevinden.
2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 april 2006 in zaak nr. 200509349/1; www.raadvanstate.nl) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, documenten toch onder het bestuursorgaan berusten.
De minister heeft uiteengezet dat verantwoording van de uitgaven van de Dienst Koninklijk Huis plaatsvindt door middel van een van een accountantsverklaring voorziene declaratie. Verder heeft de minister uiteengezet dat, gelet op deze wijze van afrekening, geen stukken zoals de door RTL genoemde facturen, contracten en rekeningen onder hem berusten. Deze mededeling komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor.
RTL heeft gewezen op diverse documenten waarin het gaat over uitgaven ten behoeve van het Koninklijk Huis en daarbij opgemerkt dat ongeloofwaardig is dat geen nadere stukken aan deze documenten ten grondslag liggen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat RTL hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat onder de minister of onder andere ministers documenten berusten die betrekking hebben op haar verzoek, te weten op het opnemen op de begroting 2010 van de onder de post 'Materieel Dienst van het Koninklijk Huis' vallende onderdelen 'Instandhouding rijtuigenpark (auto's, paarden en rijtuigen)' en 'Overige facilitaire zaken', en die niet reeds zijn verstrekt bij de brieven van 2 december 2009 en 15 april 2010.
Het betoog faalt.
2.6. RTL betoogt voorts dat de weigering van de minister om meer documenten te verstrekken in strijd is met artikel 10 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, nu niet is aangetoond dat die weigering noodzakelijk is in de zin van die bepaling. Voorts wordt door die weigering censuur toegepast, aangezien de Staat monopoliehouder is van de verzochte informatie, aldus RTL. Verder betoogt RTL dat door de weigering de persvrijheid in het geding is.
2.6.1. RTL heeft deze gronden eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd en RTL dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2011
176-640.