Uitspraak
Raad van State
No. H01.95.0454.
Datum uitspraak: 3 oktober 1996
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vliegclub Schiphol te Haarlemmermeer en 5 anderen (appellanten)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Haarlem van 19 juli 1995 in het geschil tussen:
appellanten
en
N.V. Luchthaven Schiphol te Schiphol, gemeente Haarlemmermeer.
Procesverloop
Bij brieven van 31 oktober 1994 en 2 november 1994 heeft N.V. Luchthaven Schiphol (hierna te noemen: Schiphol) geweigerd aan appellanten afschriften te verstrekken van goedkeuringsbesluiten van haar raad van commissarissen betreffende de vaststelling van de tarieven over 1991, 1992 en 1993.
Tegen deze weigering hebben appellanten bij brief van 6 december 199,4 een bezwaarschrift bij Schiphol ingediend.
Ter zake van het achterwege blijven van een beslissing op hun bezwaarschrift hebben appellanten bij brief van 27 januari 1995 beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Haarlem.
Bij de aangevallen uitspraak van 19 juli 1995, reg. no..AWB 95/718, heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard. De uitspraak van de rechtbank is aan deze uitspraak gehecht.
Tegen de uïtspraak van de rechtbank hebben appellanten bij brief van 23 augustus 1995 hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij brief van 28 augustus 1995 hebben zij het hoger beroep gemotiveerd. Deze stukken zijn aan deze uitspraak gehecht.
Bij brief van 29 december 1995 heeft Schiphol een memorie ingediend.
Het hoger beroep is op 4 juli 1996 behandeld in een zitting van een Meervoudige Kamer van de Afdeling, waarin Schiphol vertegenwoordigd door mr Th.J. Douma, advocaat te Haarlem, haar standpunt heeft toegelicht- Appellanten zijn - met kennisgeving - niet ter zitting verschenen.
Overwegingen
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijk heid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Appellanten hebben de in het geding zijnde goedkeuringsbesluiten met een beroep op deze wet bij Schiphol opgevraagd. Zij hebben daarbij aangegeven dat zij voornemens waren de stukken over te leggen aan het Gerechtshof te Amsterdam. Bij dat Hof was destijds een civiele procedure aanhangig tussen appellanten enerzijds en de Staat der Nederlanden en Schiphol anderzijds, met betrekking tot de vaststelling van de tarieven ("havengeldregelingen") voor 1991, 1992 en 1993.
Schiphol heeft aangevoerd dat de civiele procedure inmiddels is geëindigd met het arrest van het Hof van 5 oktober 1995, rolnummer 1015/94, waartegen, naar de Afdeling begrijpt, geen beroep in cassatie is ingesteld. Volgens Schiphol vloeit hieruit voort dat appellanten geen belang meer hebben bij een uitspraak in hoger beroep.
De Afdeling deelt deze zienswijze niet. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet openbaarheid van bestuur komt naar voren dat het publieke belang van openbaarheid van overheidsinformatie wordt voorondersteld. Dit belang is er krachtens de wet en behoeft in concrete gevallen niet te worden aangegeven of gemotiveerd. Het specifieke belang van de verzoeker bij verstrekking van de gevraagde informatie is ook geen belang dat wordt betrokken in de belangenafweging. Hieruit volgt dat het wegvallen van de aanleiding voor het indienen van het verzoek om openbaarmaking, te weten de civiele procedure, op zichzelf niet de conclusie kan rechtvaardigen dat appellanten geen belang meer hebben bij rechterlijke toetsing van de weigering om de gevraagde informatie te verstrekken. Nu appellanten voorts bij herhaling hebben verklaard dat zij ook uit een oogpunt van democratische controle - één van de uitgangspunten der wet - aan openbaarmaking hechten, is er geen plaats voor het oordeel dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van voldoende procesbelang.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, kort samengevat, geoordeeld dat Schiphol geen bestuursorgaan is en dat om die reden geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Op deze grond heeft de rechtbank het door appellanten ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Naar aanleiding van de hiertegen gerichte grieven van appellanten overweegt de Afdeling het volgende.
In artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van deze wet wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Vast staat dat Schiphol een naamloze vennootschap is in de zin van (thans) Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Gelet hierop is Schiphol geen rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld en zijn de organen van Schiphol geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht.
Dat Schiphol is opgericht krachtens de Wet van 11 december 1957 houdende oprichting van een Naamloze Vennootschap Luchthaven Schiphol (Stb. 1957, 529), maakt dit niet anders.
De genoemde wet behelsde, voor zover hier van belang, slechts een machtiging aan de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financiën om voor en namens de Staat aan de oprichting van Schiphol mede te werken. Daarbij was het de kennelijke bedoeling van de wetgever dat de oprichting nader - bij notariële akte - zou geschieden overeenkomstig de voorschriften van het burgerlijk recht. De geschiedenis van de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht maakt duidelijk dat het feit dat aan de oprichting van een rechtspersoon een machtigingswet is voorafgegaan niet betekent dat deze rechtspersoon krachtens publiekrecht is ingesteld. Dit blijkt met name uit de uiteenzettingen van de regeringsconunissaris tijdens de uitgebreide commiss-c-jargadering van de Vaste Commissies voor Justitie en Binnenlandse Zaken (PG Awb I, p. 143 r.k.). Deze uitlatingen hadden betrekking op stichtingen doch waren, naar moet worden aangenomen. evenzeer van toepassing op de naamloze vennootschap.
Blijft de vraag of (enig orgaan van) Schiphol de hoedanigheid van bestuursorgaan ontleent aan artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht.
Blijkens de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank op grond van de wetsgeschiedenis en de literatuur tot uitgangspunt genomen dat, voor de toepassing van dit artikelonderdeel, van een met enig openbaar gezag bekleed persoon of college moet worden gesproken indien: (1) het een privaatrechtelijke rechtspersoon betreft op het handelen waarvan de overheid een zodanig overwegende invloed heeft dat zij in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd; of (2) sprake is van de uitoefening van een incidentele bestuursbevoegdheid.
De Afdeling is evenwel van oordeel dat in gevallen als het onderhavige aan het al dan niet bestaan van een overwegende overheidsinvloed, zoals onder (1) bedoeld, geen betekenis toekomt. Zij neemt daarbij het volgende in aanmerking.
In de aangevallen uitspraak is het beroep op de wetsgeschiedenis toegelicht met een verwijzing naar de Nota naar aanleiding van het eindverslag (PG Awb I, p. 138-139). In die Nota is onder meer gesteld dat zich het geval kan voordoen dat de overheid een zodanig overwegende invloed op het handelen van een rechtspersoon heeft dat deze in wezen als een onderdeel van de openbare dienst moet worden beschouwd. Voor zover het gaat om de toepassing van het ambtenarenrecht, heeft de Centrale Raad van Beroep een jurisprudentie gevestigd volgens welke een dergelijke rechtspersoon als een onderdeel van de overheidsorganisatie wordt beschouwd. In zo een situatie kan liet handelen van het "bevoegd gezag" ten aanzien van een persoon, in dienst van die organisatie, als het uitoefenen van openbaar gezag worden beschouwd. Zoals reeds in de Memorie van toelichting is gezegd, verzet artikel 1:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht zich geenszins tegen het blijven vulgen van deze lijn. ook in andere gevallen is het denkbaar dat de rechter de overheidsinvloed op een privaatrechtelijke rechtspersoon zodanig groot beschouwt dat hij haar handelen beoordeelt aan de hand van dezelfde maatstaven als voor (overige) bestuursorganen gelden. Daartegen verzet artikel 1:1 zich Pro niet, aldus de Nota. In de Memorie van toelichting was op dit punt gesteld dat er een aanzienlijk aantal privaatrechtelijke rechtspersonen is (vooral stichtingen en, in mindere mate, vennootschappen) die tot de overheid :moeten worden gerekend omdat organen van publiekrechtelijke corporaties een overwegende invloed uitoefenen op het beheer van deze privaatrechtelijke rechtspersonen [ ... ]. Ook de organen van de hier bedoelde privaatrechtelijke rechtspersonen vallen voor hun gehele handelen binnen het bereik van dit voorstel. Als voorbeelden van deze categorie van rechtspersonen worden hier genoemd de Stichting centraal bureau rijvaardigheidsbewijzen en de Stichtingen (bureaus) voor rechtshulp, aldus de Memorie van toelichting (PG Awb I, p. 133 1.k.).
Tijdens de eerder genoemde uitgebreide commissievergadering heeft de regering deze zienswijze echter aanzienlijk genuanceerd en, voor zover hier van belang, verlaten. In die vergadering heeft de regeringscormnissaris uiteengezet dat de opmerkingen in de Memorie van toelichting over de overwegende overheidsinvloed in beeld kwamen, omdat er een indruk werd gegeven van de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep op het punt van het ambtenarenrecht. Na een beschrijving te hebben gegeven van de rol die het criterium van de overwegende overheidsinvloed in het ambtenarenrecht speelt, heeft de regeringscommissaris onder meer geconcludeerd dat stichtingen of (andere) privaatrechtelijke rechtspersonen bestuursorganen zijn voor zover er ambtenaren bij hen in dienst zijn. Voor zover dat niet het geval is, zijn zij geen bestuursorgaan (PG Awb 1, p. 144 1 -k.)
Mede gelet op de verdere discussie in de uitgebreide commissievergadering, moet hieruit worden afgeleid dat het criterium van de overwegende overheidsinvloed geen rol speelt in een geval zoals hier aan de orde, dat rechtstreeks noch middellijk betrekking heeft op enige beslissing of handeling die ten aanzien van een ambtenaar of daarmee gelijkgestelde als zodanig is genomen of verricht.
In de omstandigheid dat de rechtbank niettemin heeft onderzocht of in het geval van Schiphol van een overwegende overheidsinvloed kan worden gesproken, is op zichzelf geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak gelegen. De toetsing aan dit criterium is in de aangevallen uitspraak negatief uitgevallen. Indien deze toetsing achterwege was gebleven, zou de rechtbank dus niet tot een ander eindoordeel zijn gekomen.
Voor het overige heeft de rechtbank de onder (2) bedoelde maatstaf aangelegd: zij heeft onderzocht of in het geval van Schiphol sprake is van de uitoefening van een incidentele bestuursbevoegdheid.
Mede gezien de verdere overwegingen van de aangevallen uitspraak, heeft de rechtlbank aldus tot uitdrukking willen brengen dat een privaatrechtelijke rechtspersoon voor de toepassing van artikel 1: 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht met enig openbaar gezag is bekleed indien en voor zover haar een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.
De Afdeling onderschrijft deze zienswijze. Daarbij kan met name worden gewezen op het gestelde in de Memorie van toelichting (PG Abw I, p. 133).
Opmerking verdient dat bij de beoordeling of sprake is van publieke taken en bevoegdheden, als hiervóór bedoeld, geen zelfstandige betekenis toekomt aan de bepalingen van de Wet openbaarheid van bestuur.
In die wet wordt het begrip "bestuursorgaan" gebruikt ter afbakening van de kring van instellingen waarop de wet van toepassing is. Het is de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest dat dit begrip dezelfde inhoud zou hebben als in de Algemene wet bestuursrecht (PG Awb I, p. 136 r.k. en Memorie van toelichting op de Aanpassingswet Awb I, Tweede Kamer 1990-1991, 22 061, no. 3, p. 41 en 51-52). Dit betekent dat het "bekleed zijn met enig openbaar gezag" -- als criterium voor de hoedanigheid van bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht - niet uit de Wet openbaarheid van bestuur kan voortvloeien, doch dient te worden betrokken op het functioneren van de betreffende instelling buiten het kader van die .laatste wet.
De besluiten waarvan de openbaarmaking in het geding is, hebben betrekking op de vaststelling van de tarieven (havengeldregelingen) voor het gebruik van de door Schiphol geëxploiteerde luchthaven. Gelet hierop, moet in dit geval de vraag worden beantwoord of (enig orgaan van) Schiphol publieke taken en bevoegdheden heeft met betrekking tot het vaststellen van deze tarieven.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Luchtvaartwet is de exploitant van een luchtvaartterrein, uitsluitend of mede aangewezen voor het openbare burgerlijke luchtverkeer, verplicht tarieven vast te stellen voor het gebruik dat door luchtvaartuigen wordt gemaakt van dit terrein en van de zich daarop bevindende opstallen. In het tweede lid is bepaald dat deze tarieven goedkeuring behoeven van de Kroon.
De rechtspositie van de exploitant van een uitsluitend of mede voor het openbare burgerlijke luchtverkeer aangewezen luchtvaartterrein wordt, voor zover hier van belang, in hoofdzaak bepaald door artikel 32 van Pro de Luchtvaartwet. Ingevolge dit artikel is die exploitant, met inachtneming van de bij of krachtens deze wet gestelde bepalingen, verplicht dit luchtverkeer op het luchtvaartterrein toe te laten.
In aanmerking genomen dat de wet niet voorziet in enige publiekrechtelijke titel voor de zeggenschap van de exploitant over het luchtvaartterrein, welke zeggenschap in artikel 32 wordt Pro voorondersteld, kan zulk een titel uitsluitend aan het burgerlijk recht worden ontleend. Daarvan uitgaande, kan ook de bevoegdheid tot het in rekening brengen van een vergoeding voor het gebruik van het luchtvaartterrein slechts in het burgerlijk recht haar grondslag vinden. De uit artikel 36 voortvloeiende Pro verplichting om bij het uitoefenen van deze bevoegdheid vaste en door de Kroon goedgekeurde tarieven te hanteren, is te beschouwen als een publiekrechtelijke beperking van de (contracts)vrijheid die de exploitant naar de regels van het privaatrecht toekomt. Het enkele bestaan van zulk een beperking rechtvaardigt niet de conclusie dat daarmede ook het vaststellen van de tarieven een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid is geworden.
De vaststelling van de tarieven moet in dit verband worden onderscheiden van de goedkeuring ervan. De bevoegdheid tot goedkeuring is onmiskenbaar van publiekrechtelijke aard. Uit de Memorie van toelichting bij de Luchtvaartwet komt naar voren dat het vereiste van goedkeuring door de Kroon is gesteld met het oog op de handhaving van de non-discriminatie-eis van het Verdrag van Chicago, het waken tegen heffingen welke voor de belangen van de luchtvaart schadelijk zouden kunnen zijn en het bewerkstelligen van een zekere eenheid (Tweede Kamer 1955-1956, 4168, no. 3, p. 15 r.k.). Aan het privaatrechtelijke karakter van de tarieven doet dit echter niet af. Voor zover appellanten willen betogen dat goedkeuring uitsluitend kan worden verleend aan een beslissing van een bestuursorgaan - en dat uit het bestaan van het wettelijke goedkeuringsvereiste dus noodzakelijk volgt dat de wetgever de exploitant als bestuursorgaan heeft willen aanmerken - vindt dit betoog geen steun in het recht.
Ook anderszins is niet gebleken dat (een orgaan van) Schiphol ter zake van de havengeldregelingen met enige publiekrechtelijke taak of bevoegdheid is toegerust.
De rechtbank heeft derhalve terecht - zij het deels op onjuiste gronden - geoordeeld dat Schiphol evenmin een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht.
Hieruit volgt dat een door Schiphol genomen beslissing op het door appellanten ingediende bezwaarschrift geen besluit zou zijn geweest als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het achterwege blijven van zulk een beslissing levert dan evenmin een besluit op.
Dit brengt met zich dat de rechtbank het bij haar ingestelde beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het hoger beroep is dus ongegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Er zijn termen om appellanten te veroordelen in de proceskosten van Schiphol.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt appellanten (gezamenlijk) in de door Schiphol in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten tot een bedrag van fl 1.420,--, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr W.M.G. Eekhof-de Vries, Voorzitter, mr L. Dorhout en mr J.J. van der Weel, Leden, in tegenwoordigheid van mr R. Kooper, ambtenaar van Staat.
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Kooper
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 1996.
No. H01.95.0454/40.
Verzonden: 4 oktober 1996.
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,