Uitspraak
201106837/1/A2.
Datum uitspraak: 25 april 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Sweikhuizen, gemeente Schinnen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 16 mei 2011 in zaak nr. 09/265 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van de gemeente Beek.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2004 heeft de raad een verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 11 december 2008 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en aan [appellant] een bedrag van € 34.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 7 augustus 2002 tot de dag van uitbetaling, ter vergoeding van planschade toegekend.
Bij uitspraak van 16 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juni 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 juli 2011.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2012, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. Ph.W.A.M. van Roy, advocaat te Beek, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.J.S. Verjans, werkzaam bij de gemeente Beek, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling tot 1 september 2005 luidde, kent de gemeenteraad een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van Pro de WRO dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts indien realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
2.3. [appellant] heeft op 6 juni 1991 de eigendom verkregen van een deel van de als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 aangewezen herenboerderij op het perceel aan de [locatie] te Beek (hierna: het object). Aan het verzoek om vergoeding van planschade is ten grondslag gelegd dat de onder het bestemmingsplan Proosdijveld van 11 september 1969 (hierna: het oude bestemmingsplan) voor het object bestaande gebruiksmogelijkheden onder het bestemmingsplan Kern Beek van 10 februari 2000 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) zijn beperkt en dat dit de waarde van het object heeft verminderd.
2.4. Ingevolge het oude bestemmingsplan waren op het perceel onder voorwaarden, vermeld in de bij het bestemmingsplan behorende tabel, eengezinshuizen toegestaan, alsmede winkel- en verblijfsruimten, mits op de begane grond, en werk- en bedrijfsruimten met de daarbij behorende bijgebouwen, bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken.
Ingevolge het nieuwe bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming 'Centrumdoeleinden 2' en is het perceel van de aanduiding 'KG' voorzien. Ingevolge de bij het bestemmingsplan behorende planvoorschriften zijn gronden met die bestemming bestemd voor kantoordoeleinden met een bedrijfsvloeroppervlakte inclusief bijgebouwen kleiner dan of gelijk aan 150 m2, consumentverzorgende ambachtelijke bedrijfsactiviteiten met een bedrijfsvloeroppervlakte inclusief bijgebouwen kleiner dan of gelijk aan 60 m2 (100 m2 na verlening van vrijstelling van de planvoorschriften), bedrijfsdoeleinden met een bedrijfsvloeroppervlakte inclusief bijgebouwen kleiner dan of gelijk aan 100 m2 (150 m2 na verlening van vrijstelling van de planvoorschriften), horecadoeleinden, bijzondere doeleinden, woondoeleinden, verkeersdoeleinden in de vorm van fiets- en voetpaden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen en doeleinden van openbaar nut.
Ingevolge de planvoorschriften mogen gronden met de aanduiding 'KG' worden gebruikt voor kantoordoeleinden met een bedrijfsvloeroppervlakte inclusief bijgebouwen groter dan 150 m2, met dien verstande dat indien deze functie gedurende een aaneengesloten periode van minimaal 3 jaren niet wordt uitgeoefend, zij ter plaatse niet meer mag worden voortgezet (hierna: de uitsterfclausule).
2.5. De raad heeft advies gevraagd aan Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht B.V. (hierna: Tonnaer).
In een advies van 5 september 2008 heeft Tonnaer een vergelijking tussen het oude en het nieuwe bestemmingsplan gemaakt en daaruit met verwijzing naar een (eerste) taxatierapport van Pickée Makelaardij B.V. (hierna: Pickée) van 1 oktober 2008 de conclusie getrokken dat de planologische wijziging ertoe heeft geleid dat de onderhandse verkoopwaarde van het object op 24 augustus 2000 (hierna: de peildatum) van € 680.000,00 naar € 646.000,00 is gedaald. Daartoe is in het advies uiteengezet dat als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan een planologisch nadeel is ontstaan door de beperking van de maximale bedrijfsvloeroppervlakte voor kantoordoeleinden, bedrijfsactiviteiten en bedrijfsdoeleinden en dat daarbij ook betekenis toekomt aan de uitsterfclausule. Voorts is in het advies uiteengezet dat als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan ook planologische voordelen zijn ontstaan, door de toename van de gebruiksmogelijkheden, de mogelijkheid woningen binnen de bestaande bouwmassa te realiseren en de mogelijkheid de inhoud van het object met 15 procent te vergroten door het realiseren van een ondergeschikte aanbouw aan de achterzijde, maar dat deze voordelen niet tegen het nadeel opwegen.
In een (tweede) taxatierapport van 1 oktober 2008 heeft Pickée nader toegelicht welke methodiek bij de waardering van het object is gehanteerd. Voorts is in dit rapport vermeld dat de planschade matig is en op 5 procent van de waarde van het object is getaxeerd.
De raad heeft het advies van Tonnaer en de taxatierapporten van Pickée aan het 11 december 2008 ten grondslag gelegd.
2.6. [appellant] heeft in beroep een rapport van V&H Vastgoed B.V. (hierna: V&H) van 19 februari 2009 overgelegd. Volgens dat rapport is de onderhandse verkoopwaarde van het object als gevolg van de planologische wijziging op de peildatum van € 730.000,00 naar € 450.000,00 gedaald. Voorts is in dat rapport onder meer uiteengezet dat de alternatieve gebruiksmogelijkheden niet interessant zijn, dat voor het realiseren van woningen binnen de bestaande bouwmassa de goedkeuring van de vereniging van eigenaren is vereist en het zeer onwaarschijnlijk is dat deze goedkeuring zou worden verleend en dat het, gezien de monumentale status van het object, niet mogelijk is de inhoud ervan te vergroten door het realiseren van een ondergeschikte aanbouw aan de achterzijde.
2.7. De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) tot deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek.
Volgens een deskundigenverslag van de StAB van 7 mei 2010 is met het rapport van V&H niet aannemelijk gemaakt dat de door Tonnaer gemaakte planologische vergelijking onjuist is en niet als grondslag voor een taxatie van het object kon dienen. Daartoe is in dit verslag uiteengezet dat de veelheid van gebruiksmogelijkheden in beginsel wordt gezien als een planologisch voordeel dat zich vertaalt in een hogere waarde van het object, dat de splitsing in appartementsrechten, die met zich brengt dat de vereniging van eigenaren zich over het realiseren van woningen binnen de bestaande bouwmassa kan uitlaten, niet betekent dat die planologische mogelijkheid met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten en dat in een advies van de toenmalige Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten van 25 augustus 2008 is vermeld dat het vergroten van de inhoud van het object, ondanks de monumentenstatus ervan, mogelijk is. Voorts is in dit verslag uiteengezet dat de door Pickée voor de waardering van het object gehanteerde methodiek niet ongebruikelijk is, dat de taxatie van de onderhandse verkoopwaarde van het object op de peildatum aannemelijk is en dat het, gezien de door Tonnaer gegeven kwalificatie aan de planologische verslechtering, niet onlogisch is dat de waardevermindering op 5 procent van deze waarde is geschat.
Bij brief van 3 augustus 2010 heeft [appellant] hierop gereageerd. Bij brief van 1 september 2010 heeft de StAB gemotiveerd dat en waarom deze reactie geen aanleiding geeft om de conclusie van het deskundigenverslag van 7 mei 2010 bij te stellen.
2.8. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door onder verwijzing naar het deskundigenverslag van de StAB te overwegen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat aan het advies van Tonnaer en de taxatie van Pickée gebreken kleven en de raad zich bij het besluit van 11 december 2008 niet op dat advies en die taxatie had mogen baseren, heeft miskend dat niet inzichtelijk is gemaakt dat, naar het college heeft gesteld, door het nieuwe bestemmingsplan wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het object slechts een licht planologisch nadeel is ontstaan. In dit verband betoogt hij voorts dat de StAB daarbij in het bijzonder de betekenis van de uitsterfclausule heeft miskend.
2.8.1. De Afdeling overweegt als volgt.
Bij besluit van 9 februari 2006 heeft de raad het door [appellant] tegen het besluit van 16 december 2004 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en het verzoek om vergoeding van planschade, onder verwijzing naar een advies van Sargas Kenniscentrum (hierna: Sargas) van 20 oktober 2005, opnieuw afgewezen. Volgens dat advies is wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het object als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan een licht planologisch nadeel in de vorm van een beperking van de maximale bedrijfsvloeroppervlakte ontstaan, maar weegt dit nadeel niet op tegen de voordelen van dat bestemmingsplan wat betreft de bebouwingsmogelijkheden van het object, zodat per saldo geen planschade is geleden.
Bij uitspraak van 5 juli 2007 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 9 februari 2006 vernietigd, omdat de raad, door dat besluit te nemen zonder [appellant] in de gelegenheid te stellen een zienswijze over het advies van Sargas naar voren te brengen, in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb heeft gehandeld. Vervolgens heeft zij, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van die wet, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Daartoe heeft zij overwogen dat, voor zover thans van belang, als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan weliswaar wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het object een licht planologisch nadeel voor [appellant] is ontstaan, maar dat dit nadeel niet opweegt tegen de voordelen van dat bestemmingsplan, zodat hij per saldo geen planschade heeft geleden.
Bij uitspraak van 23 april 2008 heeft de Afdeling het door [appellant] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 9 februari 2006 in stand zijn gelaten, omdat de rechtbank niet had onderkend dat de raad het advies van Sargas niet aan dat besluit ten grondslag had mogen leggen. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat de raad niet heeft bestreden dat het nieuwe bestemmingsplan tot een licht planologisch nadeel wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het object heeft geleid, zodat het de vraag is of het door de raad, in navolging van het advies van Sargas, gestelde voordeel wat betreft de bouwmogelijkheden van het object, tegen dat nadeel opweegt en [appellant] niet in een planologisch nadeliger positie is geraakt. Vervolgens heeft zij overwogen dat, nu in het advies van Sargas de monumentale status van het object niet bij de planologische vergelijking is betrokken, niet is vastgesteld in hoeverre deze de verwezenlijking van bouwmogelijkheden uitsluit, terwijl die vaststelling nodig is voor een draagkrachtige motivering van het standpunt dat [appellant] wat betreft de bouwmogelijkheden van het object voordeel bij het nieuwe bestemmingsplan heeft en per saldo niet in een planologisch nadeliger situatie is geraakt, daargelaten dat in het advies van Sargas op geen enkele wijze inzichtelijk is gemaakt hoe het planologisch nadeel en het gestelde planologisch voordeel zijn gewaardeerd.
2.8.2. [appellant] heeft in beroep betoogd dat, indien het gebruik van het object als kantoorruimte gedurende drie jaren is gestaakt, de uitsterfclausule ertoe strekt dat in dat geval de kantoorfunctie in het object in zijn geheel niet meer mag worden uitgeoefend. De rechtbank heeft daarop overwogen dat dit betoog berust op een onjuiste lezing van de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende planvoorschriften. De Afdeling heeft dit oordeel bevestigd. [appellant] heeft in hoger beroep niet subsidiair betoogd dat, uitgaande van de lezing van de rechtbank, de uitsterfclausule niet slechts een licht planologisch nadeel oplevert.
Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat Tonnaer, bij de in verband met het nieuw te nemen besluit op bezwaar te maken vergelijking, niet met verwijzing naar het advies van Sargas als uitgangspunt had mogen hanteren dat het nieuwe bestemmingsplan, wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het object, tot een licht planologisch nadeel heeft geleid. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellant] betoogt, de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad dat uitgangspunt in het besluit van 11 december 2008 ten onrechte heeft overgenomen. Daarbij is van belang dat het object onder het nieuwe bestemmingsplan, evenals onder het oude bestemmingsplan het geval was, nog steeds voor kantoordoeleinden met een bedrijfsvloeroppervlakte inclusief bijgebouwen groter dan 150 m2 mag worden gebruikt, zij het dat de uitsterfclausule met zich brengt dat deze functie tot een bedrijfsvloeroppervlakte van 150 m2 wordt beperkt, indien deze gedurende ten minste drie jaren is gestaakt. Dat betekent dat de beperking van de maximale bedrijfsvloeroppervlakte een onzekere toekomstige gebeurtenis is.
Het betoog faalt.
2.9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank, door onder verwijzing naar het deskundigenverslag van de StAB te overwegen dat de splitsing in appartementsrechten, die met zich brengt dat de vereniging van eigenaren zich over het realiseren van woningen binnen de bestaande bouwmassa kan uitlaten, niet betekent dat die planologische mogelijkheid met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, heeft miskend dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de vereniging van eigenaren daaraan goedkeuring zal verlenen.
2.9.1. Voor zover voor het realiseren van woningen binnen de bestaande bouwmassa goedkeuring van de vereniging van eigenaren is vereist, rechtvaardigt dat niet de conclusie dat, zoals [appellant] heeft gesteld, dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten dat de vereniging van eigenaren daaraan goedkeuring zal verlenen.
Het betoog faalt.
2.10. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte, onder verwijzing naar het deskundigenverslag van de StAB, heeft overwogen dat in het taxatierapport van Pickée, gelezen in samenhang met het advies van Tonnaer, in voldoende mate inzicht in de vaststelling van het schadepercentage is gegeven en dat het advies van Tonnaer niet met het rapport van V&H is weerlegd. Daartoe voert hij aan dat er meerdere methoden voor het taxeren van een waardedaling zijn en dat de rechtbank heeft nagelaten te motiveren waarom aan het advies van Tonnaer de meeste waarde wordt toegekend. Voorts voert hij aan dat het taxatierapport van Pickée op onjuiste uitgangspunten berust en dat de door Pickée vastgestelde waardedaling in geen verhouding tot de omvang van de beperking van de maximale bedrijfsvloeroppervlakte staat.
2.10.1. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 3 maart 2010 in zaak nr. 200905785/1/H2, www.raadvanstate.nl) bij het nemen van een besluit op een verzoek om vergoeding van planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
2.10.2. Het advies van Tonnaer, gelezen in samenhang met het (tweede) taxatierapport van Pickée van 1 oktober 2008, biedt op de wijze, als hiervoor bedoeld, inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat [appellant] door de planologische wijziging een planschade van € 34.000,00 heeft geleden. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201007807/1/H2, www.raadvanstate.nl), inzichten van een taxateur in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd.
Het advies van Tonnaer berust, gelet op hetgeen onder 2.8.2 is overwogen, niet ten onrechte op het uitgangspunt dat het nieuwe bestemmingsplan wat betreft de gebruiksmogelijkheden van het object tot een licht planologisch nadeel heeft geleid. Aan het rapport van V&H, die dat nadeel als zeer bovenmatig heeft gekwalificeerd, kan derhalve reeds hierom niet de door [appellant] gewenste betekenis worden toegekend. Dat, zoals [appellant] onder verwijzing naar het rapport van V&H betoogt, de diversiteit van gebruiksmogelijkheden van het object, die door het nieuwe bestemmingsplan is ontstaan, in economisch opzicht niet interessant is, laat voorts onverlet dat, zoals in het in zoverre onbestreden deskundigenverslag van de StAB is vermeld, de diversiteit van gebruiksmogelijkheden in beginsel een gering planologisch voordeel is.
Uit het taxatierapport van Pickée blijkt dat bij de waardering van de planschade vergelijkbare panden zijn betrokken en dat een berekening op basis van de verhuurbare vloeroppervlakte en de huurwaarde heeft plaatsgevonden. Dat Pickée, zoals [appellant] betoogt, voor het taxeren van de planschade ook een andere taxatiemethode had kunnen toepassen, betekent niet dat de door haar gevolgde methode in zijn algemeenheid onjuist is of in dit bijzondere geval tot een onjuist resultaat heeft geleid. Daarbij is voorts van belang dat [appellant] zelf geen taxatierapport heeft overgelegd dat, uitgaande van de door Tonnaer gemaakte planologische vergelijking, de conclusie behelst dat de planologische wijziging heeft geleid tot een beduidend hogere waardevermindering van het object dan Pickée heeft vastgesteld. Dat [appellant] het met het taxatierapport van Pickée niet eens is en kritische kanttekeningen erbij heeft geplaatst, betekent niet de door Pickée verrichte taxatie onzorgvuldig of onvolledig is geweest en dat de raad de aan die taxatie verbonden conclusie niet aan het besluit van 11 december 2008 ten grondslag had mogen leggen. Ten slotte is van belang dat deze conclusie in het deskundigenverslag van de StAB is onderschreven.
Het betoog faalt.
2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
452.